STS 2297/2016, 25 de Octubre de 2016
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2016:4603 |
| Número de Recurso | 2420/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 2297/2016 |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 25 de octubre de 2016
Esta Sala ha visto el Recurso de Casación nº 2420/2015 interpuesto por la procuradora Dª Isabel Soberón García De Enterría en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE CABRALES contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, el 8 de junio de 2015, en el recurso contencioso-administrativo nº 110/2014 , sobre urbanismo. Ha comparecido en calidad de parte recurrida la procuradora Dª Isabel Juliá Corujo en nombre representación de Dª Lorenza .
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo nº 110/2014 interpuesto por Dª Lorenza representada por el procurador D. Luis Álvarez Fernández, bajo la dirección letrada de D. Raúl Bocanegra Sierra, contra el acuerdo de 17 de diciembre de la Permanente CUOTA, por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual de las Normas subsidiarias de Cabrales en relación con las condiciones urbanísticas aplicables a la ganadería extensiva e industrias de transformación.
Ha sido parte demandada la Consejería de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Principado de Asturias, representada por la letrada de dicha Administración y parte codemandada el Excmo. Ayuntamiento de Cabrales, representado por el procurador D Ramón Blanco González, actuando bajo la dirección letrada de D. Miguel Ángel Rama Ferrer.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de junio de 2015 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:
" En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES SR. ÁLVAREZ FERNÁNDEZ, EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DE Dª Lorenza , CONTRA EL ACUERDO DE 17 DE DICIEMBRE DE LA PERMANENTE DE LA CUOTA, POR EL QUE SE APRUEBA DEFINITIVAMENTE LA MODIFICACIÓN PUNTUAL DE LAS NORMAS SUBSIDIARIAS DE CABRALES EN RELACIÓN CON LAS CONDICIONES URBANÍSTICAS APLICABLES A LA GANADERÍA EXTENSIVA E INDUSTRIAS DE TRANSFORMACIÓN, DECLARANDO:
PRIMERO.- LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y SU NULIDAD DE PLENO DERECHO.
SEGUNDO.- LA IMPOSICIÓN DE COSTAS DEVENGADAS EN ESTE PROCESO A LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA CON EL LÍMITE ESTABLECIDO EN EL FUNDAMENTO CUARTO DE ÉSTA SENTENCIA ".
Contra dicha Sentencia se prepara, por la representación procesal del Ayuntamiento de Cabrales, primero ante la Sala " a quo ", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación.
El recurso de casación fué admitido por Providencia, de fecha 15 de octubre de 2015, al tiempo, que fue acordado en dicha providencia, la remisión de actuaciones a la Sección Quinta .
Por diligencia de ordenación de 27 de octubre de 2015, se acordó la convalidación de las actuaciones practicadas, así como hacer entrega de copia del escrito de interposición del recurso a la procuradora Sra. Juliá Corujo, para que, en el plazo de treinta días, formalizase su escrito de oposición.
Dicho trámite fué evacuado por la representación procesal de Dª Lorenza , al tiempo que quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, todo ello en virtud de diligencia de ordenación de 8 de enero de 2016.
Dictada providencia el 8 de septiembre de 2016, se fijó a tal fin el día 13 de octubre de 2016, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se impugna en el presente recurso en casación 2420/2015 la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó el 8 de junio de 2015, en su recurso nº 110/2014 , por cuya virtud se estimó el formulado por D.º Lorenza contra el acuerdo de 17 de diciembre de 2013, adoptado por la Permanente de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio -CUOTA-, por la que se aprueba la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Cabrales, en relación a las condiciones urbanísticas aplicables a la ganadería extensiva e industrial de transformación.
La recurrente en la instancia alegó como motivos fundamentales de su impugnación: (1) la omisión de la evaluación de impacto ambientales exigida en el artículo 3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril , (2) vulneración del artículo 70. Ter, apartado tercero de la Ley de Bases de Régimen Local , en cuanto no se ha hecho constar en el expediente la identidad de los propietarios afectados y (3) vulneración del artículo 11 de la Ley del Suelo de 2008 en relación a la falta de ámbitos afectados por la nueva ordenación.
La sentencia de instancia estima el recurso por entender, en esencia, que las Normas Subsidiarias impugnadas suponen una modificación de usos en el suelo no urbanizable, fundamentalmente autorizando nuevos usos industriales vinculados al sector agropecuario, con vulneración en el expediente de la identidad de los propietarios afectados exigida, en el citado artículo 70. Ter. apartado tercero de la Ley de Bases de Régimen Local , lo que, a juicio de la sentencia recurrida, conlleva la nulidad de pleno derecho, al tratarse de un instrumento de planeamiento con la naturaleza jurídica de disposición de carácter general.
La estimación del recurso por dicha causa determinó que la Sala de instancia no se pronunciase en relación con el resto de los motivos articulados.
Contra la indicada sentencia se interpone por el Ayuntamiento de Cabrales el presente recurso de casación, en el que se esgrimen dos motivos de casación, formulados ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de ésta Jurisdicción , esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en las que se denuncia, en el primero, infracción del artículo 70. Ter. 3 de la Ley de Bases de Régimen Local y en el segundo, vulneración del artículo 139.3 de la Ley de ésta Jurisdicción , relativo a la imposición de las costas.
En el primer motivo de casación se aduce que la interpretación que hace la sentencia impugnada del artículo 70. Ter.3 de la Ley de Bases de Régimen Local , introducido por la Disposición Adicional novena punto 2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, es "absolutamente errónea".
El precepto en cuestión se aplica a los casos de alteración de la ordenación urbanística, siempre que la misma "no se efectúe en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de ordenación", y suponga un incremento de "la edificabilidad o la densidad o modifique los usos del suelo". Sí bien este segundo requisito no plantea problema alguno, no ocurre lo mismo en relación con el primero, ya que como señala la sentencia de ésta Sala de 25 de abril de 2014 -recurso de casación 5752/2011 -, "la redacción del precepto no facilita su entendimiento".
La sentencia recurrida entiende que el precepto en cuestión se introduce para establecer la necesidad de hacer constar en el expediente de modificación del planeamiento, la identidad de los propietarios o titulares de derechos reales sobre las fincas afectadas por la nueva ordenación durante los cinco años anteriores a su iniciación, cuando de esa alteración del planeamiento se deriva un aumento de edificabilidad o densidad o se modifiquen los usos del suelo, por lo que concluye afirmando que el precepto en cuestión es aplicable a todos los procedimientos de modificación del planeamiento general y no, como sostenía la recurrente en la instancia, únicamente al planeamiento de desarrollo, "cuando es así que a través de éste tipo de instrumentos de planeamiento no cabe alterar los usos del suelo".
Ahora en casación la recurrente abandona el planteamiento inicial de limitar la aplicación del precepto de planeamiento de desarrollo, y adopta una postura intermedia, sosteniendo que la Administración haría un ejercicio pleno de la potestad de ordenación cuando llevara a cabo la Revisión de un Plan General o cuando procediera a una modificación puntual que afectara a la totalidad del municipio o a la totalidad de su suelo de una determinada clasificación, y por el contrario, dicho ejercicio no sería pleno cuando la Modificación Puntual estuviera referida a una determinada zona del municipio en cuestión, pero no a su totalidad.
Conviene recordar que ésta Sala tiene declarado, así sentencia de 2 de septiembre de 2010 -recurso de casación 476/2006 -, que la introducción del precepto en cuestión de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, tuvo por finalidad "incrementar la transparencia del proceso urbanístico, previniendo el tráfico de influencias y otros supuestos de corrupción vinculados a las recalificaciones de fincas realizadas mediante modificaciones puntuales del planeamiento".
En el mismo sentido puede verse nuestra sentencia de 4 de noviembre de 2011 -recurso de casación 417/2014 -, referida a un supuesto en el que la relación de propietarios no constaba en el expediente en el momento de la aprobación inicial del plan objeto de impugnación, en la que se dice que resulta de todo punto razonable la interpretación que la Sala de instancia realiza de la expresión " deberá hacerse en el expediente ", del citado artículo 70.Ter. 3 ya que " resulta patente que la finalidad de la exigencia no es la mera y simple constancia, sino la de propiciar o favorecer que los propietarios concernidos tengan o puedan tener conocimiento de la actuación que afectará o podrá afectar sus derechos, lo cual sólo se consigue, o, al menos, se procura formalmente, si constan como tales en la documentación incorporada antes de la sumisión del Plan a información pública, cosa que no aconteció en el caso en el que, por tanto, no se cumplió con la finalidad de la norma ".
La decisión de la Sala de instancia , no sólo no limita el ámbito de aplicación del precepto en cuestión, como pretende la representación procesal de la Administración recurrente, sino que se inscribe en el marco de nuestras citadas resoluciones, inspiradas en el deber de transparencia que debe presidir toda actuación administrativa.
En el procedimiento judicial de origen se defendió también por el Ayuntamiento de Cabrales que una eventual infracción del artículo 70. Ter.3 de la Ley 7/1985 , debería ser considerada como una irregularidad no invalidante del artículo 63.2 de la Ley 30/1992 .
La Sala de instancia sale al paso de dicha tesis ya que "considerando que los preceptos del planeamiento general modificados, tal y como reconocen las partes, suponen una modificación de usos en el suelo no urbanizable, fundamentalmente autorizando nuevos usos industriales vinculados al sector agropecuario, la necesidad de éste documento es imprescindible. Por tanto, no cabe hablar de una irregularidad no invalidante, sino que estamos ante una ausencia de un documento exigido por la Ley y además por una norma que atribuye al mismo una finalidad ya explicada y justificada".
En casación, el Ayuntamiento de Cabrales, insiste en su argumentación inicial con apoyo de dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en las que se afirma que la vulneración del referido artículo 70.Ter.3 de la Ley 7/1985 constituye una infracción formal no productora de indefensión ni perjudicial para personas determinadas.
Prescindiendo incluso de que sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia no pueden ser invocadas como jurisprudencia infringida ni como término adecuado de comparación para justificar una infracción de jurisprudencia, como ésta Sala ha tenido ocasión de señalar en reiteradas ocasiones, la cuestión relativa a la omisión de defectos formales en el procedimiento de modificación puntual de un Plan General ha sido ya resuelta por esta Sala, en reiteradas ocasiones. Así, y en relación con un supuesto similar al ahora enjuiciado en el que asimismo se había omitido el trámite previsto en el tan citado artículo 70.Ter.3, y en el que se alegó como motivo de casación que se trataba de un defecto formal no sustancial, en nuestra sentencia de 26 de mayo de 2016 -recurso de casación 1742/2015 -dijimos que " la modificación puntual del Plan General impugnada es una disposición general y los defectos formales en su tramitación tienen carácter sustancial y acarrean, conforme a lo establecido en el citado artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , la nulidad radical de la modificación puntal cuestionada, a la que no es aplicable lo establecido en el artículo 63 de esta misma Ley , que contempla la disconformidad a derecho de los actos administrativos, y, en consecuencia, la Sala de instancia, al declarar la nulidad radical de la modificación del Plan General no ha infringido los preceptos ni la jurisprudencia citados en este primer motivo de casación.
Es la expresada doctrina jurisprudencial constante y uniforme, si bien cabe citar, además de las sentencias ya mencionadas en el precedente fundamento jurídico, las de fechas 28 de septiembre de 2012 (recurso de casación 2092/2011 ), 31 de mayo de 2011 (recurso de casación 1221/2009 ) y 21 de mayo de 2010 (recurso de casación 2463/2006 ) ."
En el segundo motivo de casación se denuncia infracción del artículo 139 de la Ley 29/1998 .
Establece el art. 139 LJCA , en la redacción incorporada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (art. 3.11 ), en materia de costas que: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad."
Como señalamos en nuestra sentencia de 3 de diciembre de 2015, en el recurso de casación número 2030/2014 , acerca de la imposibilidad de revisar en casación el pronunciamiento que sobre tal cuestión contiene la sentencia de instancia: "El principio objetivo del vencimiento, como criterio para la imposición de costas que establece el artículo 139 LJCA , se matiza en el segundo inciso del mismo precepto con la atribución al Tribunal de la posibilidad de apreciar la concurrencia en el proceso de serias dudas de hecho o de derecho que justifiquen la no imposición de costas a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.
Esta previsión se configura como una facultad del juez discrecional, aunque no arbitraria, puesto que su apreciación ha de estar suficientemente motivada, y su aplicación no está condicionada a la petición de las partes.
Habrá que convenir que, la fórmula utilizada de "... serias dudas de hecho o de derecho", constituye un concepto jurídico indeterminado teñido de subjetividad que dificultará no sólo la razonabilidad de la no imposición de costas en virtud del criterio del vencimiento sino también las posibilidades de fiscalización en vía de recurso.
En efecto, la fórmula imperativa utilizada ("... impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones..."), parece indicar que la exigencia de razonamiento adicional ("... y así lo razone...") se reserva para la salvedad de que aprecie que "... el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho...", lo que determina que cuando la Sala de instancia aplique el criterio del vencimiento objetivo, sin hacer uso de la aplicación de la excepción, no necesitará motivar o razonar la imposición de las costas, lo que impediría que, por parte, de este Tribunal se pudiera controlar la decisión de la Sala de instancia, decisión cuyo motivación no tiene porqué exteriorizarse. Sostener la tesis contraria, la posibilidad de controlar estos supuestos de aplicación de la regla general en materia de imposición de costas, sería tanto como sustituir la apreciación subjetiva del órgano de instancia, de forma tal que, lo que el Tribunal superior viene a concluir es que el inferior "debió tener dudas".
Desestimamos en su integridad el presente recurso de casación, procede la imposición de costas a la parte recurrente, atendiendo a lo prevenido en el artículo 139.2 de nuestra Ley Jurisdiccional . Si bien hemos de declarar también que, conforme a la actividad desplegada por las partes y a la índole del asunto, las costas por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 euros más IVA.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido : 1º.- No haber lugar al recurso de casación nº 2420/2015, interpuesto por el Ayuntamiento de Cabrales contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en fecha 8 de junio de 2015, recaída en el recurso nº 110/2014 . 2º.- Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados en el último fundamento de esta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Jose Juan Suay Rincon Ines Huerta Garicano Cesar Tolosa Tribiño Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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