STS 1626/2016, 4 de Julio de 2016

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: <<Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de la "Congregación de Religiosas del Sagrado Corazón de Jesús", y confirmamos las resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales>>.

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de la <<Congregación de Religiosas del Sagrado Corazón de Jesús>> y de doña Alejandra presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparados en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto recurso de casación e interesando que, previos los trámites legales, <<[...] dicte en su día sentencia, casándola y anulándola, sustituyéndola por otra en la que se acuerde la estimación de los motivos señalados en el presente, con las declaraciones y efectos correspondientes en cada uno de ellos, estimando en consecuencia el recurso contencioso administrativo interpuesto en su día por esta representación y declarando así el derecho de mis mandantes a que se inicie y se tramite el oportuno expediente de expropiación por ministerio de la Ley de la finca de su propiedad>>.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizaran sus escritos de oposición, lo que verificó en tiempo y forma el Abogado del Estado, en el nombre y representación que ostenta, impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte sentencia <<[...] declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales>>, y así mismo la representación procesal de la <<Congregación de Religiosas del Sagrado Corazón de Jesús>> y de doña Alejandra , suplicando que la Sala <<[...] declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la recurrente contra la Sentencia nº 237/2015, dictada por la Sección Cuarta del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 18 de febrero de 2015 >>.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día veintinueve de junio de dos mil dieciséis, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación, la sentencia dictada por la Sección cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 18 de febrero de 2015, en el recurso contencioso administrativo número 857/2010 , interpuesto por los también aquí recurrentes, <<Congregación de Religiosas del Sagrado Corazón de Jesús>> y doña Alejandra , contra resolución por silencio, seguida de resolución expresa de 9 de abril de 2014, de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, por la que se desestima el recurso de alzada deducido contra resolución del Jefe de Servicio de Expropiaciones que deniega la solicitud de expropiación por ministerio de la ley de la finca número NUM000 , del polígono NUM001 de Barajas, incluida en el ámbito del Plan Director del Aeropuerto Madrid-Barajas.

La sentencia recurrida, desestimatoria del recurso contencioso administrativo, exterioriza en su fundamento de derecho segundo las razones para ello en los términos siguientes:

La parcela del caso de autos se incluyó, por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en la modificación puntual realizada por la Resolución de 26 de Mayo de 2.003 de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes atendiendo a las condiciones de planificación establecidas por la Administración General del Estado como consecuencia de la Ampliación del Aeropuerto Madrid-Barajas, en la Red Pública Supramunicipal Aeroportuaria del AOE 00.02 y por tanto se calificó como sistema general, pero sobre cuya parcela la Administración competente no ha desarrollado el sistema de gestión urbanística previsto. Sobre estos presupuestos, se trata de determinar si, con relación a tal parcela, se está ante una actuación urbanística que justificaría la expropiación por ministerio de la ley, como sostiene la parte recurrente, o si, según propugna la Administración, se está ante una actuación exclusivamente sometida al Plan Director del Aeropuerto Madrid-Barajas, de tal manera que al no existir un proyecto de obra que legitime la expropiación de la parcela la Administración no podría expropiarla.

Pues bien, la Resolución de 8 de Abril de 2.014 de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento a que remite el presente recurso, y cuya argumentación comparte sustancialmente esta Sección, determina la improcedencia de la expropiación solicitada por tratarse de una expropiación que tiene su origen en la planificación aeroportuaria, y no una propia expropiación urbanística, fundamentándose en los términos, que se recogen en la resolución, de dictamen "A.G. Entes Públicos 20/05" de la Abogacía General del Estado e informe de la Abogacía del Estado del Ministerio de Fomento 3411/10 de 7 de Diciembre de 2.011 con relación a otras parcelas comprendidas en el mismo Proyecto afectante a la de los presentes autos, que establecen las siguientes conclusiones:

"Primera: no resultan aplicables al régimen jurídico de los Planes Directores de los aeropuertos de interés general, cuya gestión tiene atribuida AENA, los preceptos del derecho urbanístico que habiliten a los interesados a solicitar la expropiación por ministerio de la ley de sus bienes y derechos cuando están afectados por la ejecución de un instrumento de planeamiento urbanístico, por el hecho de que un Plan Director de un aeropuerto de interés general los haya incluido en la zona de servicio del aeropuerto y los haya calificado como sistema general. Con mayor razón, tampoco asumen las Administraciones urbanísticas competencia alguna para llevar a cabo expropiaciones de terrenos de titularidad privada incluidos en la zona de servicio delimitada por un Plan Director de un aeropuerto de interés general. La titularidad de tal competencia corresponde exclusivamente al Estado, de acuerdo con la distribución constitucional de competencias.

Segundo: ante la situación de inactividad administrativa que supone la demora en la expropiación de una finca incluida en la zona de servicio delimitada por un Plan Director de un aeropuerto de interés general, la vía que parece más adecuada para canalizar las pretensiones que puedan formularse por los afectados es la institución de la responsabilidad patrimonial regulada en el artículo 106 de la Constitución y en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

Tercero: El reconocimiento de responsabilidad patrimonial ha de considerarse como subsidiario y excepcional. Subsidiario por cuanto la Administración debe ejecutar el plan tal y como fue aprobado, llevando a cabo las correspondientes expropiaciones o, si constata que las previsiones del plan no son correctas o, sencillamente, cambia de criterio debe proceder a la revisión del Plan Director conforme prevé expresamente el artículo 7 del Real Decreto 2591/1.998 . Excepcionalmente en la medida que dicho reconocimiento de responsabilidad patrimonial no ha de ser generalizado para todo tipo de supuestos en los que concurre la referida inactividad administrativa, sino que debe subordinarse a la concurrencia de los requisitos propios de esta institución, con las especificidades expuestas en el cuerpo de este informe".

Es de advertir que, según consta acreditado, la Administración expropiante determinó en su día la aprobación de un Plan Director del Aeropuerto Madrid-Barajas en el que se incluía la finca cuya expropiación se solicita, y posteriormente, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa , resolvió su exclusión mediante Orden FOM/2556/2.012, de 16 de Noviembre, por la que se modifica la delimitación y superficies de la zona de servicio del Plan Director del Aeropuerto Madrid-Barajas, aprobado por Orden de 19 de Noviembre de 1.999, quedando dicha finca fuera de la delimitación establecida por el Plan Director, por lo que la finca de referencia no ha estado incluida siempre dentro del ámbito del Sistema General Aeroportuario de Madrid-Barajas.

Resulta así que la pretensión actora carece de fundamento, en la medida que reclama la expropiación por ministerio de la ley sobre la base legal de una precedente actuación urbanística, cuando en el presente caso se trata de la ejecución de una obra pública de interés general como es un aeropuerto, concurriendo divergencias sustanciales entre ambos supuestos con relación tanto a las correspondientes Administraciones actuantes como a los aplicables instrumentos de planificación, pues la utilización de la técnica urbanística consistente en calificar como sistema general los terrenos ocupados por la infraestructura aeroportuaria y su desarrollo por un plan especial no convierten un aeropuerto de interés general en una actuación urbanística ni trasladan las competencias estatales, inherentes a la titularidad de la infraestructura, a otras Administraciones, lo que conlleva que la expropiación por ministerio de la ley solicitada no cabe en el caso que nos ocupa ya que no son aplicables al régimen jurídico de los planes directores de los aeropuertos de interés general gestionados por AENA los preceptos de derecho urbanístico en los que la parte demandante justifica su pretensión, además de que, como ha quedado expuesto, la parcela de que se trata resultó excluida del Plan Director del Aeropuerto Madrid-Barajas

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Como puede observarse con la lectura del texto precedentemente transcrito, son dos las razones expresadas por la Sala para rechazar la expropiación por ministerio de la ley: una principal, la inexistencia de una actuación urbanística, otra a mayor abundamiento, la exclusión de la parcela expropiada del Plan Director del Aeropuerto de Madrid-Barajas.

Disconformes las demandantes en la instancia con la sentencia referenciada, interponen el recurso de casación que nos ocupa con apoyo en cinco motivos, todos al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , a excepción del primero, que se articula por la letra c) de dicho precepto.

La denuncia en el motivo primero de que la sentencia infringe los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 33.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional y 209.3 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por incurrir en falta de motivación, a la vista del fundamento de derecho segundo que de la sentencia recurrida hemos trascrito, carece de toda justificación.

Contrariamente a lo que se sostiene en el desarrollo argumental del motivo, la Sala de instancia explicita en su sentencia por qué la expropiación no tiene la condición de urbanística cuando nos dice que tiene su origen en la planificación aeroportuaria, y ha de reconocerse que lo hace en unos términos que permiten conocer las razones fundamentadoras de la decisión adoptada.

Podrá sostenerse, y de hecho así lo hacen las recurrentes en el motivo primero y en los siguientes, la conformidad o no a derecho de la solución alcanzada en la sentencia, pero alegar que la sentencia adolece de falta de motivación supone no reparar en una reiterada Jurisprudencia que recuerda que la obligación de la motivación tiene por finalidad conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que justifican la decisión, permitiendo comprobar que es fruto de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no de la arbitrariedad, y que advierte que no autoriza a exigir un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer los criterios fundamentadores de la decisión ( Sentencias del Tribunal Constitucional 116/1998 , 35/2002 , 119/2003 y 311/2005 , entre otras).

Quizá no sobre añadir a lo ya expuesto, en contestación a las alegaciones formuladas en el motivo, que ningún apartamiento sin motivación se observa en la sentencia recurrida respecto a la doctrina jurisprudencial que la recurrente refiere, en cuanto el supuesto de litis es distinto a aquéllos en que el Aeropuerto de Barajas se consideró, a efectos expropiatorios, como un sistema general que crea ciudad; que el deber de la motivación por los Tribunales y el derecho de exigirlo por los intervinientes del proceso puede cumplirse compartiendo en su integridad o en lo sustancial la fundamentación de la resolución recurrida o el informe jurídico en el que ésta se apoya; y que no es a la sombra de la invocación de falta de motivación de la sentencia, articulada por el cauce de la letra c) del citado 88.1, el lugar oportuno para cuestionar si la decisión de fondo adoptada se ajusta o no a derecho.

Con el segundo motivo se aduce la infracción del artículo 60 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , en relación con los artículos 317 , 319 y 320 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , con el argumento de que la sentencia no ha cumplido con las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba, alcanzando así una conclusión arbitraria o ilógica.

Sostiene que el Tribunal no cita ni tiene en cuenta en la sentencia la prueba documental pública para acreditar la existencia de un concreto instrumento de ordenación urbanística para el ámbito del Aeropuerto, concretamente el Plan Especial del Aeropuerto que sí recoge la finca de las recurrentes.

También este segundo motivo debe desestimarse, en cuanto su argumentación no repara en que la sentencia lo que resuelve es una cuestión estrictamente jurídica, cual es si la ejecución de una obra pública de interés general, regulada para un Plan Director, puede considerarse como una actuación urbanística, tal como pretende la recurrente, o si, como se sostiene en la resolución recurrida y en la sentencia, la expropiación tiene su origen en la planificación aeroportuaria.

Pero es que además tampoco tiene en cuenta la argumentación del motivo que si bien inicialmente la delimitación del Plan Director del Aeropuerto Madrid- Barajas comprendía la finca de litis, con posterioridad, y así se dice en la sentencia, quedó fuera de esa delimitación.

Con el motivo tercero se invoca la infracción de los artículos 33 de la Constitución , 8.5 , 14 y 29.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, 8 del Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, 69 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como de la Jurisprudencia, con el argumento sustancial de que sí existe en el supuesto de autos una actuación urbanística.

También este motivo debe desestimarse.

Decíamos en sentencia de 20 de junio de 2006 -recurso de casación 621/2015 - y debemos reiterar ahora, aunque en esa sentencia el tema de litis se ciñera a la aplicación del artículo 34.2.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 , que de conformidad con el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y de orden social, corresponde al Ministerio de Fomento delimitar, para los aeropuertos de interés general, como sin discusión es el de Madrid-Barajas, una zona de servicio que incluirá las superficies necesarias para la ejecución de las actividades aeroportuarias, las destinadas a las tareas complementarias de ésta y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo y crecimiento del conjunto, así como aprobar el correspondiente Plan Director en el que se incluirán, además de las actividades contempladas en el artículo 30 de la Ley de Navegación Aérea, de 21 de julio de 1960 , los usos industriales y comerciales cuya localización en ella resulte necesaria o conveniente por su relación con el tráfico aéreo o por los servicios que presten a los usuarios del mismo, estableciendo así, como se indica en el preámbulo del Real Decreto 591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, y se infiere de su articulado, esencialmente de los artículos 2 y 3 , la necesidad de que el aeropuerto y su zona de servicio sean ordenados mediante un nuevo instrumento de planificación, de naturaleza estrictamente aeroportuaria y no urbanística, denominado Plan Director, que permita dar respuesta a los problemas derivados de la complejidad de las modernas infraestructuras aeroportuarias y del creciente desarrollo del tráfico y transporte aéreos, y al que se asigna la función de delimitación de la zona de servicio de los aeropuertos de interés general, con la inclusión de los espacios de reserva que garanticen el desarrollo y expansión del aeropuerto, y la determinación de las actividades aeroportuarias o complementarias a desarrollar en las distintas zonas comprendidas dentro del recinto del aeropuerto y su zona de servicio.

Y recordábamos en esa sentencia que a los solos efectos de asegurar la necesaria coordinación entre las Administraciones públicas con competencias concurrentes sobre el espacio aeroportuario, el artículo 8 del indicado Real Decreto prevé que los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbana calificarán a los aeropuertos y a sus respectivas zonas de servicio como sistema general aeroportuario y no podrán incluir determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación aeroportuaria, y que el sistema general aeroportuario se desarrollará a través de un plan especial o instrumento equivalente, que deberá incluir entre sus determinaciones las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente gestión y explotación del aeropuerto, su desarrollo y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre.

Pues bien, en aplicación de lo expuesto en esa sentencia se comprenderá que cae por su base el motivo que examinamos apoyado en la consideración equivocada de que en el caso de autos nos hallamos ante una actuación urbanística.

En corroboración de lo expuesto valga la cita de la sentencia de este Tribunal de 28 de octubre de 2013 -recurso de casación 2994/2011 -, en el que en un supuesto análogo al presente concluíamos, casando la sentencia de instancia, que las expropiaciones por ministerio de la ley contempladas en la legislación urbanística no son aplicables en ejecución de los Planes Directores de los Aeropuertos de Interés General competencia del Estado, sin perjuicio de que las limitaciones que de la ejecución de dichos planes deriven puedan dar lugar, si concurren todas la condiciones para ello, a responsabilidad patrimonial de la Administración.

Solo resta añadir que, tal como se expresa en el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobada por Real Decreto 1346/1976, la solicitud de expropiación que se contempla queda supeditada a la entrada en vigor de un Plan o Programa de Actuación Urbanística, lo que como quedó expuesto no concurre en el caso de autos.

La desestimación del motivo precedente, fundamentada en la inaplicación al caso del instituto de la expropiación por ministerio de la ley en consideración a que no nos encontramos ante un supuesto de actuación urbanística, convierte en irrelevante el motivo cuarto por el que se aduce la infracción de los artículos 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 2.3 del Código Civil y 9.3 de la Constitución , con el argumento de que la sentencia aplica retroactivamente la Orden FOM/2556/2012, de 16 de noviembre, que excluye la parcela de litis del Plan Director del Aeropuerto, así como el motivo quinto, por el que se denuncia infringido el artículo 6.4 del Código civil , ahora con el argumento de que la sentencia incurre en fraude de ley al excluir del ámbito del Plan Director, mediante la citada Orden de 16 de noviembre, la finca de litis.

Tanto uno como otro motivo inciden en un argumento de la sentencia que no constituye la ratio decidendi de la decisión adoptada y sí una obiter dicta que no tiene acceso en casación.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a las recurrentes ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por cada una de las partes recurridas, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros más IVA, a pagar por iguales partes por las recurrentes.