STS 1653/2016, 6 de Julio de 2016

En el proceso contencioso-administrativo número 1942/2012, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 25 de julio de 2014 , cuyo fallo dice literalmente:

Que, acogiendo la excepción procesal opuesta por las demandadas, INADMITIMOS -en aplicación del art. 69.b) en relación con el 19.1 de la LJCA - el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Agustín Sanz Arroyo en nombre y representación de CODERE APUESTAS S.A.U. y MISURI, S.A., representado por el procurador Don Agustín Sanz Arroyo, contra la Resolución dictada por el Secretario de Estado de Hacienda con fecha de 3 de octubre de 2012, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra las Resoluciones dictadas por el Secretario de Estado de Hacienda, por delegación del Secretario General Técnico, con la siguiente numeración RA 595 y RA 608/2012, de fecha 3 de octubre de 2012, todas ellas, desestimatorias de los recursos de alzada interpuestos contra las Resoluciones de la Dirección General de Ordenación del Juego, de 1 de junio de 2012, por las que se otorgan licencias generales para el desarrollo y explotación de la modalidad de juego "Otros Juegos" y singular para el desarrollo y explotación del tipo de Juego "Póquer" a la entidad REEL SPAIN, PLC, con imposición de costas a la parte actora.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de las mercantiles MISURI, S.A.U. y CODERE APUESTAS, S.A.U. recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 25 de septiembre de 2014 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de las mercantiles MISURI, S.A.U., y CODERE APUESTAS, S.A.U. recurrentes, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 7 de noviembre de 2014, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Tenga por presentado el presente escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por interpuesto el Recurso de Casación contra la sentencia de 25 de julio de 2014 ( sentencia número 446) dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el Recurso 1942/2012 y, en su día, dicte sentencia, con los siguientes pronunciamientos:

A) Casar y anular la sentencia recurrida dejando sin efecto la la declaración de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, en ella decretada.

B) En su caso, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la LRJCA , pronunciarse sobre el fondo del asunto, estimando totalmente la demanda contenciosa origen de este procedimiento.

C) Y ello imponiendo, en todo caso, las costas procesales a la parte recurrida.

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Por providencia de 26 de febrero de 2015 se admitió el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de fecha 18 de marzo de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la mercantil REEL SPAIN, PLC) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1. - El procurador don Alejandro Escudero Delgado, en representación de la mercnatil REEL SPAIN, PLC, presentó escrito el 8 de abril de 2015, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   Que tenga por presentado este escrito y, teniendo por formulado en tiempo y forma oposición al recurso de casación interpuesto por los recurrentes, previos los trámites que correspondan, dicte sentencia desestimándolo y con expresa condena en costas.

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2. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el día 15 de abril de 2015, expuso, asimismo, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   Que tenga por presentado este escrito con sus copias, por formulada oposición al recurso de casación deducido, para que, previos los trámites pertinentes, se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo, todo ello con imposiicón de las costas procesales a la parte recurrente.

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Por providencia de fecha 17 de mayo de 2016, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 28 de junio de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de las mercantiles MISURI, S.A.U. y CODERE APUESTAS, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de julio de 2014 , que inadmitió el recurso contencioso-administrativo formulado contra las resoluciones del Secretario de Estado de Hacienda de 3 de octubre de 2012 que desestimaron los recursos de alzada planteados contra las precedentes resoluciones de la Dirección General de Ordenación del Juego de 1 de junio de 2012, por las que se otorga licencia general para el desarrollo y explotación de la modalidad de juego «Otros Juegos» y singular para el desarrollo y explotación del tipo de juego «Póquer» a la entidad REEL SPAIN, PLC.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de inadmitir el recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 19.1 a) del citado texto legal , en la apreciación de la falta de legitimación de las mercantiles recurrentes, según se expone en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, en los siguiente términos:

[...] Centrado y delimitado el objeto del presente recurso, examinaremos, a continuación la legitimación activa de la recurrente para impugnar los actos de concesión de licencias identificados en el escrito de interposición, que la representación procesal de REEL SPAIN PCL. discute, planteando la correspondiente causa de inadmisibilidad.

La representación procesal de la recurrente aduce que es una empresa cuyo objeto social son las actividades de juegos de azar y apuestas y que tiene autorizaciones administrativas para desarrollar dichas actividades en España y, por tanto, ostentan legitimación activa ya que participan en el mercado del juego y sus intereses económicos se están viendo directamente afectados. Cita la Sentencia del TS (Sala 30) de 11 de junio de 2013 en la que se reconoce legitimación activa a la allí actora en tanto que competidora del mercado del juego, por el solo hecho de serlo porque podría ver derivada hacia los suyos alguna parte de las disposiciones dinerarias que realicen los jugadores y obtener así un beneficio económico, si las modalidades de juego de que se trata dejaran de estar autorizadas o quedaran liberalizadas. Añade que su legitimación ha sido reconocida reiteradamente por la propia Administración competente y que concurre en ella por tanto el "interés" a que se refiere el artículo 19 de la LJCA . Expone que la demandante no ha presentado las correspondientes solicitudes de licencias generales en el marco del procedimiento para la obtención de las mismas a que se refiere tanto la Orden EHA/3 124/2011, de 16 de noviembre, por la que se aprueba el pliego de bases que regirán la convocatoria de las licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la LRJ, porque dicha participación hubiera imposibilitado de facto y de jure recurrir la convocatoria y hubiera quedado inhabilitada para impugnar las licencias concedidas conforme a las bases establecidas.

Conviene recordar que la legitimación para formalizar recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa se encuentra regulada en el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción , disposición normativa que establece que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

La legitimación en el orden contencioso-administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio para el recurrente.

El interés legítimo implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado) y comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( STS de 1 de octubre de 1990 ); presupone que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación; y en todo caso ha de ser cierto y concreto, sin que baste su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , 17 de marzo y 30 de junio de 1995 , 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas; y SSTC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 , 97/1991 , 195/1992 , 143/1994 y ATC 327/1997 ). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta ( STC 52/2007 ). 0 lo que es lo mismo, cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000 , 173/2004 , 73/2006 EDJ 2006/36392 y 52/2007 , que cita a las anteriores).La Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2005 (re. 2037/2002 ) refiere que "(...) la condición de interesado en cuanto titular de intereses legítimos afectados por las resoluciones cuya nulidad se postula, condición que exige el art. 102.1 de dicha Ley para instar la declaración de nulidad y que se identifica por la jurisprudencia con la persona para la que derivan beneficios o perjuicios actuales o futuros, pero ciertos del acto impugnado (SS.6-6-2001, 25- 2-2002 y 1-4-2002, es decir y como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000 respecto de la nación al interpretar dicho concepto de interés legítimo, aquellas personas respecto a cuáles la anulación pretendida produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas...

El Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2 134/1999 ), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo qué capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos".

Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito".

El presupuesto de la legitimación ha de analizarse caso por caso, y respecto de los procedimientos selectivos o en concurrencia, , es frecuente, como recuerda la Sentencia de 9 de marzo de 2006 (rec. 1913/2001) negar legitimación a quienes están fuera de la relación o an como aspirantes en los mismos -en este sentido Sentencias de 4 de junio de de marzo o 20 de julio de 2005 -, porque para quienes se encuentran fuera de esta no existe en principio un perjuicio o beneficio de la anulación del acto rativo.

A la luz de dicha Doctrina hemos de concluir que en este caso la demandante carece de legitimación para impugnar los actos de adjudicación de licencias a REEL SPAIN PCL por las razones que pasamos a exponer.

En primer lugar porque no ha presentado las correspondientes solicitudes de licencias generales en el marco del procedimiento para la obtención de las mismas a que se refiere la Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre, por la que se aprueba el pliego de bases que regirán la convocatoria de las licencias generales para el desarrollo y explotación del juego de la LRJ y por tanto, no ha tomado parte en la correspondiente convocatoria para la adjudicación de las licencias en la que resultó adjudicaría REEL SPAIN PCL. por lo que una eventual declaración de nulidad de aquellas no le produciría ningún beneficio en su esfera jurídica ni evitaría ningún perjuicio actual. A estos efectos podemos traer a colación la reiterada doctrina jurisprudencial que sostiene que es posible combatir el resultado final de un procedimiento en el que no se ha sido parte ni se ha comparecido. El concepto de interesado comporta, entre otros aspectos, la participación, no la pasividad ni la abstención. En este caso que ahora nos ocupa sólo estaban legitimados para alzarse contra la adjudicación quienes participaron en la convocatoria. Abrir la puerta para ello a los demás, sería tanto como admitir la acción pública, no permitida en nuestro sistema procesal contencioso-administrativo salvo en supuestos excepcionales y ciertos sectores (urbanístico, Tribunal de Cuentas). La pretensión de anulación de los actos de otorgamiento de licencias, supone la afectación de una situación jurídica individualizada, que afecta tanto a los adjudicatarios como a los aspirantes, pero frente a la cual la entidad apelante no ostenta derecho o interés legítimo alguno.

Por lo demás, ha de advertirse que no basta para fundamentar la existencia de interés legítimo la mera invocación de que la actora es una empresa cuyo objeto social son las actividades de juegos de azar y apuestas y que tiene autorizaciones administrativas para desarrollar dichas actividades en España y, que participan en el mercado del juego y que la

concesión de las licencias impugnadas afecta y perjudica a sus intereses económicos en cuanto competidora en el mercado del juego, puesto que podría hacer suyos, de no mediar las licencias recurridas, alguna parte de las disposiciones dinerarias que realicen los jugadores podría derivarse a ella, porque se trata de alegaciones de carácter genérico en las que se refieren perjuicios abstractos, hipotéticos, potenciales y futuros, que carecen de certeza. Es más, la parte recurrente ni siquiera ha especificado y enumerado que licencias tienen concedidas y para que concretas actividades de juego y si alguna de ellas, en su caso, se vería afectada y de qué precisa forma por las licencias ahora recurridas. Por otra parte, resulta incongruente que invoque esos hipotéticos perjuicios económicos que desaparecerían con la anulación de las licencias cuando en otros apartados de la demanda denuncia que el grupo e al que pertenece la sociedad licenciataria ya venía interviniendo en el mercado español del juego desde hace varios años de forma encubierta e ilegal antes de la entrada en vigor de la LRJ y que ha obtenido grandes beneficios económicos, pues de ser así, la concesión de las licencias, en nada cambiaría la situación preexistente desde el punto de vista del perjuicio económico causado por la derivación de ingresos a aquella sociedad. De nuevo se pone de manifiesto que el interés de la recurrente es el de la mera legalidad y salvaguarda de los intereses generales.

En segundo lugar, y aunque ya lo hemos apuntado, es preciso recordar que hay materias en nuestro Ordenamiento Jurídico en que se reconoce por excepción la acción pública' a los particulares, mediante la cual y amparada en el mero interés por el cumplimiento de la legalidad y la salvaguarda de los intereses generales, -que es definitiva la finalidad perseguida por la recurrente, a la vista de las alegaciones y motivos de impugnación articulados en su demanda- se permite a los administrados la posibilidad de impugnar cualquier actuación administrativa sin tener alguna conexión directa que les ataña, esto es ni derecho subjetivo que defender ni tampoco interés legítimo. Ello sucede en materias de urbanismo, medio ambiente y patrimonio público, pero no en el ámbito regulado por las normas que en este procedimiento nos ocupan.

Para terminar cumple manifestar que en nada obsta a esta conclusión el hecho de que la Administración demandada le haya podido reconocer legitimación como interesado en el expediente administrativo. La Sala conoce que en reiterada jurisprudencia, entre las que cabe destacar las Sentencias de la Sala Tercera Sección 6ª de 7 de marzo de 1.995 ; Sección 5ª de 28 de noviembre de 1.994 ; 2 de julio de 1.994 ; 4 de febrero de 1.992, ha el T.S . ha sentado el criterio de que en la vía contencioso-administrativa no puede serle negada legitimación activa a quien previamente le había sido reconocida en la vía administrativa, por cuanto ello supondría tanto como desconocer actos propios anteriores de la Administración que admitían el interés del administrado", y que lo razonable es sostener, que entonces lo que no será posible es que la Administración cambie de postura en fase judicial, y oponga la falta de legitimación. Pero eso no es el caso que ahora se plantea puesto que no ha sido la Administración demandada sino la parte codemandada, quien ha opuesto esta excepción de falta de legitimación para actuar en la vía judicial Es mas, la propia doctrina jurisprudencial admite que sea el propio Tribunal , quien plantee a las partes la posible concurrencia de la falta de legitimación, aún cuando les hubiera sido reconocida en vía administrativa, pues ello en modo alguno vincula a esta jurisdicción a la hora de resolver acerca de la legitimación para recurrir determinados actos.

Por las razones apuntadas, procede inadmitir el recurso al no apreciar que la parte actora se halle legitimada activamente para poder impulsarlo, resultando innecesario el examen de las restantes causas de inadmisión opuestas por las demandadas ni las cuestiones de fondo planteadas en el recurso.

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El recurso de casación se articula en la formulación de cuatro motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo de casación se denuncia que la sentencia recurrida infringe la jurisprudencia que interpreta el artículo 19.1 a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con el artículo 69 b) del citado texto legal , al haberse negado a las mercantiles recurrentes la legitimación que ostentan, por no haber participado en el procedimiento de otorgamiento de licencias, habiéndose violado el artículo 24 de la Constitución española .

En el segundo motivo de casación se denuncia que la sentencia recurrida infringe la jurisprudencia relativa a la legitimación, al considerar que las licencias de juego on line concedidas no le pueden causar ningún perjuicio a la entidad recurrente.

El tercer motivo de casación denuncia la vulneración de la jurisprudencia en infracción del artículo 19.1 a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , en relación con el artículo 69 b) del citado texto legal , en cuanto la sentencia reprocha a las mercantiles actoras que no han acreditado que las licencias otorgadas les han causado un perjuicio económico.

El cuarto motivo de casación se fundamenta en la infracción, por indebida aplicación, del artículo 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , en cuanto la sentencia impugnada confunde el recurso directo contra disposiciones generales con el recurso indirecto, sin tener en cuenta que la ilegalidad de la norma no se esgrime como pretensión autónoma sino como motivo de impugnación del acto administrativo.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

Los tres primeros motivos de casación articulados por la defensa letrada de las entidades mercantiles recurrentes, que examinamos conjuntamente, fundamentados en el argumento de que la Sala de instancia ha infringido la jurisprudencia formulada en relación con los artículos 19.1.a ) y 69.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al denegar la legitimación que ostentan, vulnerándose con ello el artículo 24.1 de la Constitución española , deben ser desestimados.

Siguiendo los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 30 de junio de 2016, resolviendo el recurso de casación 3207/2014 , interpuesto por la representación procesal de las mercantiles MISURIA, S.A. y CODERE APUESTAS, S.A., contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior deJusticia de Madrid de 24 de julio de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1948/2012 , cabe poner de relieve, en primer término, una circunstancia que la sentencia recurrida deja constancia, referente a que las entidades recurrentes no participaron en la convocatoria de licencias generales para el desarrollo y explotación de actividades de juego cuyas bases se aprobaron mediante Orden EHA/3124/2011, de 16 de noviembre, publicada en el Boletín Oficial del Estado nº 278, de 18 de noviembre de 2011.

Las sociedades mercantiles recurrentes pudieron impugnar en su día, mediante recurso directo, el pliego de bases establecido en la Orden EHA/3124/2011, pues el hecho de ser entidades mercantiles dedicadas el desarrollo y explotación de actividades de juego les confería legitimación para impugnar las bases de la convocatoria si las consideraban contrarias a derecho (puede verse en este sentido sentencia de esta Sala de 20 de septiembre de 2004, casación 740/1999 ). De hecho, una de las entidades recurrentes, Misuri, S.A., efectivamente impugnó el pliego de bases, siendo desestimado su recurso mediante sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de diciembre de 2013 (RCA 621/2012 ), que luego devino firme en virtud de sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2016 (RC 440/2014 ) que declaró no haber lugar al recurso de casación que la referida entidad Misuri, S.A. había interpuesto contra aquélla.

Ahora bien, no habiendo participado ninguna de las recurrentes en la convocatoria, el hecho de que una de ellas hubiese impugnado en su día las bases (circunstancia que no concurre en Codere Apuestas, S.A.U.) no le confiere legitimación para impugnar los actos de otorgamiento de licencias en favor de terceros; y, por el contrario, entendemos que acierta la sentencia recurrida al invocar la jurisprudencia que sostiene que quien no ha participado en la convocatoria carece de legitimación para impugnar su resultado. Cabe citar en este sentido, además de las que se mencionan en la sentencia de instancia, las sentencias de esta Sala de 14 de julio de 2011 (RC 3163/2008 ), 22 de febrero de 2012 (RC 5946/2009 ), 18 de febrero de 2015 (RC 1440/2013 ) y 17 de mayo de 2016 (RC 1574/2015 ).

No hay contradicción en las consideraciones que acabamos de exponer. Admitir que entidades mercantiles como las aquí recurrentes estaban legitimadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1 a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , para impugnar unas disposiciones reglamentarias -o, como en este caso, las bases de una convocatoria- que están específicamente referidas al sector de actividad que constituye su objeto social, en modo alguno significa que también deba serles reconocida legitimación para impugnar toda clase de actos singulares recaídos en procedimientos en los que no han sido parte. El interés legítimo que se les reconoce para impugnar la disposición reglamentaria -o las bases de la convocatoria- se sustenta en la vinculación o conexión directa del objeto social de dichas entidades con la materia que es objeto de regulación; pero, no estando admitida la acción pública en materia de juego, no cabe reconocer a las entidades recurrentes un interés legítimo que las habilite para impugnar las licencias otorgadas a terceras personas en un procedimiento en el que aquéllas no han participado.

El cuarto motivo de casación también debe ser desestimado, pues no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de las mercantiles recurrentes de que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 26.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto no admite la impugnación directa de las normas a que se referían los apartados B) y C) de la demanda, afirmando la Sala de instancia que al formular tales pretensiones la parte actora incurría en desviación procesal, pero en cambio la sentencia sí parece admitir la impugnación indirecta de aquellas normas con motivo de impugnación de las licencias, que es lo que en realidad planteaban las demandantes.

Aunque la defensa letrada de las mercantiles recurrentes pretenda presentar el razonamiento de la Sala de instancia como confuso y contradictorio, tales reproches no pueden ser compartidos.

El fundamento de Derecho sexto de la sentencia explica que no cabe confundir un recurso directo contra una disposición general con una impugnación indirecta, pues este último caso no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra un acto de aplicación, aunque con base -eso sí- en la ilegalidad de la norma. Por ello, en la impugnación indirecta la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino solamente como un motivo de impugnación del acto; y precisamente por ello -explica la sentencia- no se exige que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se cite específicamente la norma en cuya ilegalidad ha de fundamentarse la impugnación del acto.

Ahora bien, una vez ofrecidas estas explicaciones -que no han sido cuestionadas- la sentencia recurrida señala que en el caso presente la parte demandante no se limita a alegar la ilegalidad de determinadas normas como fundamento para la impugnación del acto sino que "...ha planteado también en su demanda, como pretensión autónoma, la declaración de ilegalidad y nulidad de 1º del artículo 26 del RD 1614/2011, y de la Base 7, documentos a incorporar al Sobre 1, en sus puntos d) y g), así como el Anexo IV de la Orden 3124/11". Y es esta pretensión autónoma de que se declare la nulidad de las normas citadas la que la Sala considera incursa en desviación procesal, al no tratarse aquí de un recurso directo contra tales normas.

De todas formas, la Sala de instancia viene a admitir que, como corresponde a un recurso indirecto, la conformidad a derecho de las normas de la convocatoria podría ser examinada, en principio, con ocasión de la impugnación dirigida contra las resoluciones de otorgamiento de las licencias. Y si no se aborda esa tarea en la sentencia es, sencillamente, porque el recurso dirigido contra el otorgamiento de la licencias se declara inadmisible por falta de legitimación de las recurrentes.

Con independencia del recurso directo que una de las aquí recurrentes -no así la otra- dirigió en su día contra las bases aprobadas por Orden EHA/3124/2011, con el resultado al que ya nos hemos referido, lo cierto es que el presente recurso se dirige contra los actos de otorgamiento de las licencias, si bien por vía indirecta se cuestionan también determinadas normas y bases de la convocatoria. Pero al ser declarado inadmisible este recurso, por falta de legitimación de las recurrentes, queda impedido el enjuiciamiento por vía indirecta de tales normas.

Debemos añadir, a mayor abundamiento, un elemento fáctico significativo, que se refiere en la resolución de alzada. Dice así esta resolución, que permite valorar las conductas seguidas por las mercantiles recurrentes en este proceso, que se revela contraria al principio de buena fe:

Para mejor comprensión de todo el proceso de otorgamiento de licencias de actividades de juego y sus posteriores recursos, debe exponerse que las empresas Codere Apuestas, S.A. y Misuri, S.A., sociedades que han presentado recursos de alzada contra las resoluciones por las que se otorgaban licencias de actividades de juego a hasta trece empresas solicitantes, pertenecen ambas al Grupo Codere. Igualmente, las sociedades Codere Online, S.A., y Desarrollo Online de Juegos Regulados, S.A. (DOJR), pertenecen ambas igualmente al Grupo Codere, y cada una de ellas ha solicitado y obtenido diversas licencias de actividades de juego en el procedimiento regulado por la Orden EHA/3124/2011.

Codere Online, S.A.U. está participada al 100% por CODERE SLU, propiedad, a su vez, de CODERE, S.A., quién a su vez es la empresa dominante del GRUPO CODERE.

Desarrollo Online de Juegos Regulados, S.A. (DOJR), está participada íntegramente (100%) por CODERE, S.A., quién a su vez es la empresa dominante del GRUPO CODERE.

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(Algunos de estos datos son también puestos de manifiesto por el Sr. Abogado del Estado en su contestación a la demanda -folio 20- y, sobre todo, por la parte codemandada -folios 22 y 23 de su contestación a la demanda).

De estos datos se deduce lo siguiente:

Dos empresas del Grupo Codere han participado en el concurso, y obtenido ambas tres licencias generales y ocho licencias singulares (Codere Online S.A. y Desarrollo Online de Juegos Regulados S.A.). Pero otras dos empresas del mismo Grupo (Codere Apuestas, S.A. y Misuri, S.A.) han impugnado, sin participar en el concurso, las licencias que en él se concedieron a la entidad aquí codemandada. (Además de ello, la entidad Misuri, S.A. impugnó también las Bases del concurso, es decir, la Orden EHA/3124/2011, en un proceso que terminó con una sentencia desestimatoria, tal como antes hemos dicho).

Y esta conducta, del todo contradictoria, del Grupo Codere (aprovechándose de un concurso al tiempo que lo impugna) no se compagina bien con las exigencias de la buena fe que impone el artículo 7.1 del Código Civil en el ejercicio de los derechos.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los cuatro motivos de casación articulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de las mercantiles MISURI, S.A.U. y CODERE APUESTAS, S.A.U. contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de julio de 2014, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1942/2012 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en los presentes recursos de casación a las mercantiles recurrentes.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , han de satisfacer las condenadas al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de tres mil euros, mas IVA, en el caso de que proceda, a cada una de las partes recurridas (la Administración del Estado y la mercantil Reel Spain, PLC ).