STS 472/2016, 1 de Junio de 2016

El día 24 de marzo de 2015 la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia, en virtud del recurso de suplicación nº 330/2015 interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 9 de Bilbao, en los autos nº 1488/2013, seguidos a instancia de Mutualia, Mutua Colaboradora con la Seguridad Social nº 2 contra la empresa Nervacero S.A., las entidades de la Administración de la Seguridad Social ahora recurrentes y contra la beneficiaria Doña Violeta sobre prestaciones. La parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco es del tenor literal siguiente: "1º) Se estima el recurso de suplicación interpuesto por la representación legal de Mutualia contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 9 de Bilbao, de 14 de noviembre de 2014 , dictada en sus autos nº 1488/2013, seguidos a instancias de la hoy recurrente, frente al INSS, TGSS, Dª Violeta y Nervacero SA, sobre responsabilidad de pago de prestaciones por muerte derivada de enfermedad profesional; en consecuencia, con revocación de su pronunciamiento y estimando la demanda interpuesta, declaramos que es el INSS el sujeto obligado al pago de las prestaciones derivadas de la muerte de D. Carlos Miguel (y no Mutualia), condenando a la TGSS a devolver a dicha Mutua el importe pagado por tales prestaciones (156.148,98 euros de capital coste de la pensión de viudedad, 13.828,98 euros de indemnización a tanto alzado y 36,07 euros de auxilio de defunción). 2º) Una vez firme esta resolución, devuélvase a la demandante el depósito de trescientos euros. Sin costas".

La sentencia de instancia, de fecha 14 de noviembre de 2014, dictada por el Juzgado de lo Social nº 9 de Bilbao , contenía los siguientes hechos probados: "Primero.- Don Carlos Miguel , con DNI NUM000 , prestó servicios para la codemandada Nervacero, S.A. entre Junio de 1976 y Diciembre de 1988. La empresa tenía concertada la cobertura de las contingencias profesionales con Mutualia. Segundo.- El citado trabajador fue declarado afecto a una IPT derivada de EP mediante resolución de la Dirección Provincial del INSS de 20/03/91, siendo revisada y concedida IPA por resolución administrativa de 5/12/1996. Tercero.- Don Carlos Miguel falleció el 5/03/09. Cuarto.- Mediante resolución del INSS de 20/04/09 se reconoció a la viuda del trabajador, Doña Carlos Miguel , una pensión de viudedad, con efectos al 1/04/09, el auxilio por defunción y la ITA derivadas del fallecimiento por EP de su esposo. Quinto.- Dicha resolución fue notificada a Mutualia el 5/05/09, sin que presentara impugnación. Sexto.- El 28/07/09 Mutualia ingresó en el TGSS capital coste de renta por la prestación de viudedad por importe de 156.148,98 euros. En Marzo de 2010 Mutualia abonó a la TGSS por el sistema de compensación, el importe de 13.828,98 + 36,07 euros por las indemnizaciones ya pagadas por el INSS a tanto alzado por la prestación de muerte y supervivencia del trabajador fallecido. Séptimo. A través de escrito de 12/07/13 Mutualia solicitó al INSS que se declarase que la responsabilidad del pago en las prestaciones reconocidas por muerte y supervivencia por EP del sr. Carlos Miguel , corresponde en exclusiva a la entidad gestora, solicitud que fue desestimada mediante resolución de 18/09/13. Octavo.- Presentada reclamación previa el 29/10/13, se desestimó por resolución de 7/11/13, quedando expedita la vía judicial. Décimo.- Se tiene por reproducido el expediente administrativo".

El fallo de dicha sentencia es del tenor literal siguiente: "Que desestimando íntegramente la demanda promovida por Mutualia contra Nervacero S.A., INSS, TGSS y Violeta , debo absolver como absuelvo a las demandadas de las pretensiones deducidas contra las mismas".

Por la representación Letrada del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y de la Tesorería General de la Seguridad Social, se formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alega como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, de fecha 12-noviembre-2013 (rollo 200/2013 ). SEGUNDO.- Considera que la sentencia recurrida infringe el art. 43 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS ), al aplicarse indebidamente, infringiendo también el art. 9.3 de la Constitución Española (CE ) en cuanto que establece el principio de seguridad jurídica, el art. 71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social , y en el art. 71 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, en relación con los arts. 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de régimen jurídico de las administraciones públicas en relación con el art. 106 del mismo cuerpo legal , así como la doctrina del Tribunal Constitucional expresada entre otras sentencias, en la de 40/2014, de 11 de marzo , dictada al resolver la cuestión de inconstitucionalidad 932/2012 .

Por providencia de esta Sala de 18 de septiembre de 2015, se admitió a trámite el presente recurso y por diligencia de ordenación de la misma fecha se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Evacuado el traslado de impugnación por la parte recurrida, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal para que emitiera informe, dictaminando en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 31 de mayo actual, en cuya fecha tuvo lugar.

1. - La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar si la no impugnación de una resolución del INSS en el plazo previsto por el art. 71.2 LRJS , impide que la Mutua Patronal a la que por aquella decisión se le imputó responsabilidad en el abono de una prestación derivada de enfermedad profesional (EP), pueda reclamar posteriormente en vía judicial frente a aquella imputación antes de que haya prescrito el derecho sustantivo.

2. - Los hechos declarados probados en la sentencia recurrida ( STSJ/País Vasco 24-marzo-2015 -rollo 330/2015 ), revocatoria de la de instancia desestimatoria de la demanda (SJS/Bilbao nº 9 de fecha 14-noviembre-2014 -autos 1488/2013), son - resumidamente- los que siguen: a) Por resolución del INSS de fecha 20-04-2009 se reconoció a la esposa del trabajador fallecido, que estaba afiliado al Régimen General de la Seguridad Social, pensión de viudedad derivada de enfermedad profesional, declarando responsable de la prestación a Mutua, la que ingresó el correspondiente capital coste de la prestación ante la TGSS; b) La anterior resolución no fue impugnada por la mutua; c) Por escrito presentado el día 12-07-2013 la Mutua solicita al INSS que se declare la responsabilidad del pago de las prestaciones reconocidas corresponde exclusivamente al INSS exonerando a la Mutua de toda responsabilidad y que procedía el reintegro a los ingresos efectuados; y d) Por resolución del INSS de fecha 07-11-2013 se desestima dicha solicitud.

3. - Formulada demanda, la misma fue desestimada en la instancia y estimada en suplicación, en la sentencia ahora impugnada en casación unificadora por el INSS y la TGSS, invocando como sentencia de contraste la STSJ/La Rioja 12- noviembre-2013 (rollo 200/2013 ), que llegó a solución opuesta a la de autos en supuesto que reviste sustancial identidad: a) trabajador declarado en situación de IPA derivada de enfermedad profesional en el año 2002, con prestaciones a cargo del INSS; b) fallecimiento en Diciembre/2009, con reconocimiento de prestaciones por muerte en Enero/2010 a cargo de una Mutua Patronal, que no impugnó la referida resolución; y c) reclamación de la Mutua en Septiembre/2012 interesando la revisión de la responsabilidad económica, lo que le fue desestimado por el INSS.

4. - Concurre, por tanto, el requisito o presupuesto de contradicción de sentencias exigido en el art. 219.1 LRJS para viabilizar el recurso de casación unificadora, pero exclusivamente, como destaca el Ministerio Fiscal en su informe, respecto a la cuestión de la caducidad de la instancia por abandono o inejercicio en plazo de la reclamación previa y no respecto de cualquier otra distinta de aquella.

1.- El INSS y la TGSS recurrentes alegan como infringidos por la sentencia recurrida los arts. 9.3 CE , 43 LGSS , 71 LRJS , 56 , 57 , 62 y DA 6ª Ley 30/1992 .

2. - La cuestión que se debate en las presentes actuaciones consiste en determinar si la no impugnación de una resolución del INSS en el plazo previsto por el art. 71.2 LRJS , impide que la Mutua Patronal a la que por aquella decisión se le imputó responsabilidad en el abono de una EP, pueda reclamar en vía judicial frente a aquella imputación antes de que haya prescrito el derecho sustantivo.

3. - La decisión recurrida argumenta -entre otras cosas y con diversa cita jurisprudencial- que « La cuestión de fondo que se suscita en el actual recurso es análoga a la planteada en otros muchos recursos resueltos por esta Sala, a partir de nuestra sentencia de 10 de septiembre de 2014 (rec 1524/2014 ) ..., hemos decidido asumiendo la posición defendida por las Mutuas en esos litigios y en contra de la mantenida por el INSS.. .»; que el « Punto inicial (y crucial) del argumento radica en las reglas que expresamente se contienen en el art. 71.4 LJS (precepto ubicado en el capítulo II del título V del Libro I de la LJS, destinado a regular el agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial con carácter general y, por ello, aplicable también a los litigios de seguridad social), cuyo tenor literal transcribimos ...- Repárese, en primer lugar, que el precepto utiliza la expresión "interesado" (y no la de beneficiario), lo cual permite incluir sin género de dudas a los sujetos responsables del pago de prestaciones y, en concreto, a las Mutuas.- En segundo lugar, hay que advertir en que lo que reconoce, en su primer inciso, es la facultad del "interesado" para solicitar que la Entidad Gestora, cuando está obligada a proceder de oficio, dicte resolución. Y ello, tanto para "un reconocimiento inicial" como para "la modificación de un acto o derecho en materia de Seguridad Social".- Lo tercero a tener en cuenta es que su segundo inciso es novedad de la LJS, respecto al contenido del art. 71.3 del último texto refundido de la LPL . Novedad, sin embargo, más aparente que real, ya que lo que se hace, con ello, es recoger en el texto legal una regla jurídica que ya estaba en nuestro ordenamiento jurídico, aunque no explicitada, con refrendo en una jurisprudencia sentada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo que viene de antiguo, iniciada a partir de su sentencia de 7 de octubre de 1974 , dictada en recurso en interés de ley, que luego siguieron sus sentencias de 14 de abril de 1987 ..., 14 de septiembre de 1987 ... y 18 de enero de 1991 ... Ninguna duda cabe, a tenor de este segundo inciso, que las vías administrativas previas a estos litigios pueden reiterarse por los "interesados", en tanto no haya prescrito el derecho, lo que impide entender que las resoluciones del INSS no impugnadas judicialmente dirimen, con carácter firme, los derechos sobre los que se pronuncian. Su firmeza sólo se gana cuando haya transcurrido el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción », que « Estamos, en suma, ante una ordenación específica, que hace inaplicable las reglas de revisión de actos administrativos contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.- Conclusión que se refuerza desde una vertiente sistemática, si tenemos en cuenta que también existe una regulación singular en la LJS para que las entidades gestoras puedan revisar sus propios actos declarativos de derecho en perjuicio de sus beneficiarios (art. 146). Cierto es que el cauce procesal para dejar sin efecto sus resoluciones es distinto, como también el plazo para hacerlo y las consecuencias del éxito de su acción, pero lo que queremos destacar es que nuestro ordenamiento jurídico contempla vías singulares para lograr que, en materia de prestaciones de seguridad social, su regulación pueda hacerse efectiva, cuando en una primera resolución de la entidad gestora, ésta se equivocó y los perjudicados por ella no formulan en plazo su reclamación previa, en tanto que no haya prescrito la acción para revisarla judicialmente ».

4. - Muy contrariamente, en la decisión referencial se razona su divergente conclusión, diciendo que la usual doctrina de que el transcurso del plazo establecido por el art. 71 LPL sin interponer demanda « en modo alguno puede universalizarse a todos los actos de la Administración Institucional de la Seguridad Social hasta el punto de reducir a la esterilidad los plazos de impugnación jurisdiccional de tales actos ..., y cabe de aquella jurisprudencia deducir que la misma queda referida sustancialmente a los beneficiarios de las prestaciones y a su derecho al reconocimiento de las mismas, pero no alcanza a supuestos, como el enjuiciado, totalmente ajeno a dichos condicionantes, pues en él no se insta un reconocimiento del derecho a una prestación (o a los elementos de la misma) por su beneficiario, sino que lo pretendido es la extinción de una obligación impuesta por la resolución administrativa firme por quien además no tiene la condición de beneficiario, como es el caso de una Mutua de Accidentes, en quien, a diferencia del beneficiario, no se puede suponer o intuir que tenga dificultad en el conocimiento y defensa de sus intereses en la materia de Seguridad Social que constituye el objeto de su actividad ».

Como se ha establecido en las SSTS/IV 15-junio-2015 (rcud 2766/2014, Pleno ) y 15-junio-2015 (rcud 2648/2014 , Pleno), cuya doctrina, -- seguida, entre otras muchas, por la SSTS/IV 14-septiembre-2015 (rcud 3775/2014 ), 15-septiembre-2015 (rcud 3477/2014 ), 15-septiembre-2015 (rcud 86/2015 ), 15-octubre-2015 (rcud 3852/2014 ), 14-diciembre-2015 (rcud 11562/2015 ), 15-diciembre-2015 (rcud 288/2015 ), 16-diciembre-2015 (rcud 44/2015 ), 1-marzo-2016 (rcud 1526/2015 ), 3-mayo-2016 (rcud 346/2015 ), 9-mayo-2016 (rcud 3871/2014 ) --, asumimos y compartimos, << Hemos de partir de la base de que conforme a muy pacífica -hasta la fecha- doctrina de la Sala, el defectuoso agotamiento de la vía administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social, por inobservancia del plazo de treinta días que establece el art. 71.2. 71.2 LRJS [antes, el art. 71.2 LPL ], no afecta al derecho material controvertido y no supone prescripción alguna, sino que únicamente comporta la caducidad en la instancia y la correlativa pérdida del trámite, por lo que tal defecto no resulta obstáculo para el nuevo ejercicio de la acción, siempre que la misma no estuviese ya afectada por el instituto de las referidas prescripción o caducidad. Así lo viene entendiendo unánimemente la doctrina jurisprudencial desde la STS 07/10/74 ..., dictada en interés de ley, y en la que se entendió que la indicada caducidad limita sus efectos a cerrar un procedimiento individualmente considerado y no afecta a las acciones para reivindicar los derechos de Seguridad Social objeto del expediente "caducado", que pueden promoverse de nuevo en cualquier momento siempre que la acción no haya decaído por el transcurso del tiempo, puesto que resulta inadmisible que el incumplimiento de un plazo preprocesal puedan comportar la pérdida de acción para hacer valer un derecho sustantivo cuya prescripción se determina por años (así, entre otras muchas anteriores, 19/10/96 -rcud 3893/95-; 21/05/97 -rcud 3614/96-; 03/03/99 -rcud 1130/98-; 25/09/03 -rcud 1445/02-; y 15/10/03 -rcud 2919/02-).

Y esta doctrina -como con acierto destaca el Ministerio Fiscal en su bien argumentado informe- se ha positivizado en el art. 71.4 de la vigente LRJS , a cuyo tenor «... podrá reiterarse la reclamación previa de haber caducado la anterior, en tanto no haya prescrito el derecho... ».

... Ahora bien, en lo que ya no coincidimos con el citado Organismo público, es en su afirmación de que la claridad del precepto referido y el principio de legalidad impiden «acoger, por irrazonable, la desigualitaria interpretación ofrecida por la sentencia referencial», puesto que ni el precepto ni la jurisprudencia tradicionales, en ningún momento limitan «la posibilidad de reiniciar la reclamación previa a los beneficiarios de las prestaciones ni impide utilizar la misma a las entidades colaboradoras». Y nuestra discrepancia se sustenta en las siguientes consideraciones:

a).- En primer lugar, no ha de perderse de vista que la previsión del referido art. 71.4 LRJS significa una excepción al régimen común administrativo, en el que en aras al principio de seguridad jurídica, al interés general en juego y a la «ejecutividad» propia del acto administrativo [ arts. 56 y 57 LRJAP /PAC], se dispone la inatacabilidad del acto que gana firmeza por haber sido consentido [al no haberse recurrida en tiempo y forma] o por ser reproducción de otro consentido [ art. 28 LJCA ]. Y si se excepciona de tal consecuencia a la «materia de prestaciones de Seguridad Social», hoy en el art. 71 LRJS y antaño en nuestra más temprana jurisprudencia [desde la citada resolución en interés de Ley], muy posiblemente ello sea atribuible al presumible desvalimiento jurídico de los beneficiarios y a la consideración de que ciertos mecanismos protectores -frente a su desconocimiento legal- no solamente no están privados de justificación, sino que incluso responden más adecuadamente al principio de irrenunciabilidad de los derechos al que en ocasiones alude el Tribunal Constitucional (así, SSTC 120/1984, de 10/Diciembre ; 14/1985, de 1/Febrero ; y 97/1987, de 10/Junio ) y que en todo caso ha sido consagrado por nuestra más antigua doctrina.(vid., por ejemplo, las SSTS 07/05/53 Ar. 1217 ; 14/02/61 Ar. 1596 ; 04/04/61 Ar. 1419...).

b).- De otra parte, una cuidada lectura del referido art. 71 LRJS nos induce a pensar que la excepción va exclusivamente referida al «reconocimiento» de las prestaciones, que era precisamente a lo que se limitaba la jurisprudencia que el precepto ha positivizado, y que la misma -la excepción- tiene por destinatario implícito al «beneficiario», no a las Entidades colaboradoras, las que incluso se contemplan -apartado 3- como sujetos pasivos de la reclamación previa. Así, las expresiones utilizadas por la norma [«materia de prestaciones»; «alta médica»; «solicitud inicial del interesado»; «reconocimiento inicial»; «modificación de un acto o derecho»; y -sobre todo- «en tanto no haya prescrito el derecho»], resultan del todo ajenas a la reclamación efectuada por la Mutua Patronal frente al INSS, casi tres años después de dictada la resolución, pretendiendo que se deje sin efecto no los términos de la «prestación», sino la imputación de su responsabilidad, y que con su consentimiento había adquirido firmeza, pero que se pretende impugnar ahora tras novedoso criterio jurisprudencial en la materia.

c).- Finalmente, tampoco cabe argumentar la literalidad de la DA Sexta LRJAP /PAC [«La impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo en los términos previstos en el artículo 2º ... de la Ley de Procedimiento Laboral ... se regirán por lo dispuesto en dicha Ley»], para extender un comprensible privilegio procesal de los beneficiarios a quien no disfruta de tal cualidad. De un lado, porque la referida DA nada añade a la cuestión, puesto que no comporta interpretación alguna del art. 71 LRJS , que es de lo que aquí se trata; y de otra parte, casi parece ocioso recordar -frente al argumento del Fiscal, sobre la «desigualitaria interpretación»- que en materia de igualdad son criterios básicos: 1) no toda desigualdad de trato en la Ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución , sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; 2) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas; 3) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas, o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; y 4) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos (entre las más recientes, SSSTC 63/2011, de 16/Mayo , FJ 3; 117/2011, de 4/Julio , FJ 4; 79/2011, de 6/Junio , FJ 3; -Pleno- 41/2013, de 14/Febrero, FJ 6 ; ;- Pleno- 61/2013 ) ».

Las precedentes consideraciones nos llevan a afirmar - de acuerdo con lo informado por el Ministerio Fiscal- que la doctrina ajustada a Derecho es la mantenida por la sentencia de contraste y que, en consecuencia, la recurrida ha de ser casada y anulada; y resolviendo el debate de suplicación confirmamos la sentencia de instancia, con desestimación de la demanda y absolución de los codemandados. Sin imposición de costas ( art. 235.1 LRJS ).