STS 1361/2016, 9 de Junio de 2016

La representación procesal de la mercantil EXPLOTACIÓN DE CANTERAS ALAVESAS, S.A. interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco recurso contra la resolución del Viceconsejero de Industria y Energía del Gobierno Vasco de fecha 17 de septiembre de 2012, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido frente a la resolución de la Dirección de Energía y Minas de fecha 13 de abril de 2012 por la que se declaró la caducidad del permiso de investigación "Azkorrigana II", núm. 1.999, de la provincia de Álava.

En su escrito de demanda, de 26 de abril de 2013, pretendía la mencionada sociedad la nulidad de los expresados actos administrativos por entender, resumidamente, que la titular del permiso de investigación "Azkorrigana II" había solicitado de la Administración, en plazo legal, una prórroga sin que la Administración se hubiera pronunciado sobre tal petición, de manera que lo procedente es ordenar a la Administración demandada que tramite la solicitud de prórroga presentada y resuelva respecto de la misma lo que legalmente proceda.

Por sentencia de la Sección Segunda de la Sala del País Vasco de 10 de septiembre de 2004 se desestimó el recurso al considerar ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas, por cuando, a juicio de la Sala, la petición de prórroga del permiso de investigación fue efectuada transcurrido el plazo legal, lo que permitía al órgano competente declarar la caducidad de dicho permiso por no haberse solicitado la concesión de explotación.

La parte actora en la instancia ha interpuesto recurso de casación contra la anterior sentencia, alegando cuatro motivos de casación, el primero de ellos amparado en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (incongruencia) y los tres restantes sustentados en la letra d) del mismo precepto (por infracción de la disposición adicional segunda del Reglamento del Régimen General de la Minería , del artículo 43.1 de la Ley 30/1992 y del artículo 4 del Código Civil ).

Admitido el recurso de casación por la Sección Primera de esta Sala y formulado escrito de oposición por la representación procesal del Gobierno Vasco, por providencia de esta Sección de 4 de abril de 2016 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesus Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 31 de mayo de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

La adecuada resolución del presente recurso de casación exige tener en cuenta los siguientes datos relevantes, deducidos del expediente administrativo, de las alegaciones de las partes, de la prueba practicada y de la decisión de la Sala de instancia que ahora se recurre:

1. El permiso de investigación "Azkorrigana II" se otorga por resolución de 3 de octubre de 2002 a favor de EXPLOTACIÓN DE CANTERAS ALAVESAS, S.A. (en adelante, ECALSA) con una extensión de ocho cuadrículas mineras (posteriormente reducida a cuatro por decisión de la propia titular) y por un período de tres años, notificándose a la entidad adjudicataria del permiso aquella resolución con fecha 15 de octubre de 2002.

2. El 15 de septiembre de 2005 un representante de ECALSA presenta en la Oficina Territorial de Álava un escrito por el que " solicita una prórroga de tres años " del permiso de investigación que es concedida por resolución de 24 de noviembre de 2005 en la que se establece que el permiso está vigente hasta el 16 de octubre de 2008.

3. El 15 de septiembre de 2008 un representante de ECALSA presenta en la Oficina Territorial de Álava otro escrito por el que "solicita una prórroga de tres años" del permiso de investigación, que es concedida por resolución de 13 de enero de 2010, notificada a la entidad el 21 de enero de 2010, en la que se establece una vigencia del permiso hasta el 16 de octubre de 2010.

4. El 3 de agosto de 2011 se solicita una nueva prórroga del permiso de investigación, petición que no ha sido contestada por la Administración.

5. El 10 de abril de 2012 se caduca el permiso de investigación por aplicación del artículo 85.2 de la Ley de Minas y 108.c) de su reglamento al expirar los plazos y sus prórrogas sin solicitarse la concesión.

Presupuesto lo anterior, el debate en la instancia giró sobre una cuestión esencial: si la solicitud de la prórroga del permiso de investigación efectuada por la recurrente el 3 de agosto de 2011 ha de reputarse efectuada en plazo apto para producir sus efectos y si, en el caso de admitirse la temporalidad de esa petición, podía o no la Administración declarar caducado el permiso sin dar respuesta a la solicitud de prórroga.

El artículo 64 del Reglamento General para el Régimen de la Minería dispone, en su apartado primero, que " los permisos de investigación se concederán por el plazo que se solicite, que no podrá ser superior a tres años, y su vigencia comenzará al día siguiente al de la notificación de su otorgamiento " y permite la prórroga del mismo, una vez finalizado el plazo inicial, hasta un máximo de tres años, bien mediante una sola prórroga o por varias sucesivas parciales. Y en su apartado segundo establece:

" La solicitud de prórroga de un permiso de investigación deberá hacerse por su titular mediante instancia presentada antes de los treinta días de la fecha de terminación de la vigencia del permiso, debiendo acompañar por duplicado Memoria con detalle de los trabajos realizados y de los que considere necesarios para completar la investigación, inversiones efectuadas y programa para el desarrollo de la investigación, todo ello firmado por el Director facultativo correspondiente ".

A juicio de la parte actora, no puede declararse la caducidad del permiso sin antes resolverse sobre la prórroga que solicitó, pues solo desde la resolución que recaiga podrá determinarse la fecha exacta hasta la que, a tenor de la anterior prórroga, se extiende la vigencia del permiso de investigación. En definitiva, ECALSA sostuvo en la instancia (y en casación) que el plazo referido en el indicado apartado segundo del artículo 64 del Reglamento debe computarse a tenor de la fecha en la que le fue notificada la concesión de la prórroga anterior pues, a su juicio, la prórroga solo produce efectos desde que es admitida ya que, antes del acto de nueva concesión y si ya ha transcurrido el plazo de la prórroga anterior, no hay cobertura para efectuar los trabajos derivados del permiso de investigación. De esta forma, la petición formulada el 3 de agosto de 2011 respetaría, a criterio de la recurrente, el precepto reglamentario citado pues la prórroga anterior fue otorgada mediante resolución de 13 de enero de 2010, notificada el 21 de enero de 2010, por lo que el permiso (prorrogado) se extendía hasta el 21 de enero de 2012.

Según la Administración (y la sentencia recurrida) las prórrogas se encadenan automáticamente entre sí, sin solución de continuidad, de manera que, en el caso de autos, el 16 de octubre es siempre la fecha límite: el 16 de octubre de 2002 comenzó la vigencia por tres años del permiso de investigación; el 16 de octubre de 2008 finalizó la primera prórroga por tres años; y el 16 de octubre de 2010 finalizaba la segunda prórroga por dos años. Por eso la petición de la parte actora de una nueva prórroga (el 3 de agosto de 2011) tiene lugar cuando el plazo ya había vencido, sin que pueda oponerse a tal consideración la fecha en la que se notifica la concesión de la prórroga pues ésta solo constata su otorgamiento, pero no su fecha de efectos.

Así las cosas, la cuestión jurídica era y es, en realidad, una sola y consiste en determinar cómo se computan las prórrogas de los permisos de investigación: si a partir de la notificación de la resolución que la concede (postura del actor) o a partir del período correlativo a los años de prórroga concedidos (postura de la Administración, acogida por la sentencia recurrida en casación).

En el primer motivo de casación se afirma que la sentencia es incongruente por cuanto no aborda en absoluto la cuestión que la recurrente planteó en la instancia, según la cual no podía caducarse el permiso de investigación sin antes resolver sobre su petición de prórroga, alegación efectuada en el fundamento de derecho tercero de la demanda y en el apartado primero del escrito de conclusiones.

Se dice en el motivo analizado que " en el procedimiento de instancia se planteaban dos cuestiones fundamentales contra la declaración de caducidad " que consistían en (i) su nulidad por no haberse resuelto previamente la petición de prórroga y (ii) la presentación en plazo legal de la solicitud de prórroga a través del escrito de 3 de agosto de 2011.

Una atenta lectura del escrito de demanda pone de manifiesto que esas dos " cuestiones fundamentales " estaban tan vinculadas entre sí que el rechazo de la segunda determinaba indefectiblemente la desestimación de la primera. O, más claramente, la parte actora entendía que no podía declararse la caducidad sin resolverse sobre la prórroga porque creía que tal prórroga había sido solicitada " de forma reglamentaria" y "durante la vigencia " del permiso. Esa era la argumentación contenida en el tercer fundamento de derecho del escrito rector, en el que la actora afirmaba literalmente lo siguiente: " si dentro del plazo de vigencia, en lugar de solicitarse una concesión de explotación, lo que se ha solicitado, de forma reglamentaria, es otra prórroga del permiso de investigación, antes de dar por terminada la vigencia del permiso de investigación, debe resolverse sobre la prórroga solicitada ".

Ciertamente, la sentencia recurrida no se pronuncia expresamente sobre las consecuencias de la falta de respuesta a la petición de prórroga y sobre si esa falta de respuesta implicaba la imposibilidad de declarar la caducidad. Sin embargo, en el pormenorizado fundamento de derecho segundo de aquella sentencia los jueces a quo responden, razonadamente, a la cuestión que constituía el presupuesto de la pretensión actora: las prórrogas de los permisos de investigación se suceden sin solución de continuidad, " lo que obliga a concluir que la solicitud de prórroga presentada el 3 de agosto de 2011 se produjo cuando ya había vencido el plazo de la segunda prórroga concedida por la resolución de 13 de enero de 2010, puesto que siendo el plazo concedido de dos años, debe computarse a partir del vencimiento de la primera prórroga, por lo que había vencido el 16 de octubre de 2010 ".

Con este razonamiento la Sala sentenciadora rechaza claramente el argumento en que se asienta la pretensión lo que constituye, a nuestro juicio, una desestimación tácita y suficiente a efectos del principio de congruencia.

Este Tribunal tiene declarado con reiteración (v. sentencias de 4 de abril de 2014, dictada en el recurso de casación núm. 3926/2011 , y 13 de octubre de 2015, recaída en el recurso de casación núm. 146/2014 ) que se incurre en incongruencia omisiva " cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, lo que puede determinar indefensión con infracción del artículo 24 de la Constitución ".

Y constituye también jurisprudencia consolidada la que señala que para apreciar la existencia de esta lesión constitucional es necesario distinguir entre las " meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y las pretensiones propiamente dichas o en sí mismas consideradas ", de forma que, aunque respecto de las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas, respecto de las pretensiones stricto sensu , " la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor, si bien es posible la desestimación tácita cuando la respuesta puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión ".

En el caso que nos ocupa, no puede en modo alguno afirmarse que la sentencia recurrida en casación adolezca del vicio (incongruencia) que se denuncia. En el fundamento de derecho segundo de la misma se aborda en su integridad la pretensión actora y se razona ampliamente su desestimación en atención a una interpretación de la normativa aplicable según la cual " la prórroga de un permiso de investigación dilata el período de su vigencia sin solución de continuidad" . Si ello es así, la Sala afirma expresamente que " la solicitud de prórroga presentada el 3 de agosto de 2011 se produjo cuando ya había vencido el plazo de la segunda prórroga concedida por la resolución de 13 de enero de 2010, puesto que siendo el plazo concedido de dos años, debe computarse a partir del vencimiento de la primera prórroga, por lo que había vendido el 16 de octubre de 2010 ". Y la conclusión que obtienen los jueces a quo de aquella interpretación es clara y se explicita sin ambages en el propio fundamento de derecho: " la extemporánea solicitud de prórroga no puede impedir que la Administración declare la caducidad del permiso habida cuenta de la expiración del plazo concedido sin que solicitara su titular una concesión de explotación ", sin que tal criterio se vea alterado por el artículo 142.4 del Reglamento General de la Minería por cuanto " la demora de la Administración en dictar resolución respecto de una solicitud de prórroga del permiso de investigación efectuada en plazo no determina la suspensión de los trabajos, sino la prórroga automática del permiso hasta que recaiga resolución ".

Como puede apreciarse, la sentencia recurrida da respuesta completa a la pretensión actora, incluida -tácitamente- la cuestión relativa a la invalidez de la declaración de caducidad por no haberse resuelto previamente la petición de prórroga. No está de más recordar que la propia demandante justificó la nulidad pretendida en la circunstancia de que la prórroga se solicitó " de forma reglamentaria" y "durante la vigencia " del permiso, alegación que es la que, cabalmente, rechaza la Sala de instancia en la sentencia que nos ocupa.

En definitiva, no puede hablarse de incongruencia omisiva cuando la sentencia rechaza la impugnación de la actora razonando in extenso sobre la falta de concurrencia del dato que actuaba como presupuesto esencial de la pretensión: la prórroga solicitada el 3 de agosto de 2011 era extemporánea y no podía impedir que la Administración declarase la caducidad del permiso.

Los tres motivos de casación que la recurrente ampara en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional deben ser abordados conjuntamente por cuanto se proyectan sobre la cuestión nuclear que se suscitó en la instancia que no es otra, como ya hemos señalado, que la de determinar cómo debe efectuarse el cómputo de las prórrogas de los permisos de investigación teniendo en cuenta que el precepto reglamentario aplicable exige que esas prórrogas se soliciten " antes de los treinta días de la fecha de terminación de la vigencia del permiso ".

Debe anticiparse que este Tribunal coincide con la interpretación de la Sala de instancia sobre tal cuestión toda vez que entendemos, efectivamente, que no hay solución de continuidad en las prórrogas, de manera que cada una de ellas comienza inmediatamente después de expirar el plazo anterior con independencia de la fecha en la que se dicte (y notifique) la resolución administrativa que concedió el permiso o la prórroga anterior.

A los acertados razonamientos de los jueces a quo a los que ya nos hemos referido cabría añadir los siguientes:

1. En las resoluciones de concesión de prórrogas se hizo siempre constar cuál era la vigencia del permiso de investigación a tenor de la decisión administrativa por la que se estimaba la solicitud: en la resolución de 24 de noviembre de 2005 (primera prórroga) se estableció que el permiso estaba vigente hasta el 16 de octubre de 2008 y en la de 13 de enero de 2010 (segunda prórroga) se fijó la vigencia hasta el 16 de octubre de 2010.

2. La propia parte recurrente había solicitado en una ocasión anterior la prórroga ajustándose a la interpretación que ahora rechaza: la resolución de 24 de noviembre de 2005 concede la primera prórroga y señala que el permiso está vigente hasta el 16 de octubre de 2008, siendo así que ECALSA solicitó una nueva prórroga el 15 de septiembre de 2008.

3. La vigencia "desde la notificación del otorgamiento " solo está prevista en la norma respecto de la resolución por la que se concede el permiso. Y ello es absolutamente lógico: los trabajos de investigación anudados al permiso solo pueden efectuarse cuando la Administración concede la autorización correspondiente una vez analizada la viabilidad de esos mismos trabajos desde el punto de vista medioambiental, industrial y de toda índole.

4. No existe, sin embargo, esa misma previsión respecto de las prórrogas. A nuestro juicio, coincidiendo con la sentencia de instancia, las prórrogas se concatenan sucesivamente, en el caso de otorgarse, desde el día que vence la prórroga, pues consisten en alargar un plazo sin solución de continuidad. De esta forma, las fechas de notificación de las resoluciones que conceden las prórrogas solo tienen el efecto de comunicar a los interesados la situación jurídica correspondiente para que puedan ejercitar sus derechos, pero no interrumpen los plazos en el caso de ser posteriormente otorgadas. La interpretación que propone el demandante no solo es contraria a la naturaleza misma de las prórrogas, sino que puede producir resultados absurdos y antieconómicos, pues el titular del permiso tendría que suspender sus trabajos cada vez que la Administración se retrasara en dictar la resolución correspondiente, lo cual iría en contra -como razona la propia sentencia- de los propios intereses del titular de la autorización, en el bien entendido que el órgano minero competente ya analizó la solvencia técnica y económica del interesado y las características de los trabajos proyectados cuando concedió por primera vez el permiso.

Con esta interpretación no se vulnera la disposición adicional segunda del Reglamento minero, ni los artículos 48.2 y 57 de la Ley 30/1992 (segundo motivo de casación).

Respecto de la disposición adicional, porque de la misma no puede deducirse que establezca que " todos los plazos que se fijan en este Reglamento -incluido el de las prórrogas de los permisos de investigación- deben computarse a partir del día siguiente a su notificación administrativa a los interesados ". La indicada disposición establece, ciertamente, que " todos los plazos que se fijan en este Reglamento serán improrrogables y fatales, salvo que expresamente se haya previsto su prórroga, computándose, en su caso, los días hábiles, que se contarán desde el día siguiente al en que haya tenido lugar la notificación administrativa a los interesados, directamente o por medio de los Boletines Oficiales "; pero de ese tenor literal no se infiere, en absoluto, que los permisos de investigación concedidos queden en suspenso mientras se tramita la petición de una prórroga y que, por tanto, se desnaturalice el concepto mismo de prórroga.

Y lo mismo cabe afirmar, mutatis mutandis , del sistema de cómputo de plazos establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues de los artículos 48 y 57 de la misma no cabe inferir que la vigencia de la prórroga esté supeditada a la resolución que la concede y, sobre todo, que las prórrogas no se encadenan entre sí sin solución de continuidad.

Por lo demás, la sentencia de esta Sala de 27 de marzo de 2008 (recurso de casación núm. 2878/2005 ) no sienta la doctrina que el actor pretende. Ciertamente se tiene en cuenta en esa sentencia, a efectos de determinar la temporalidad de una solicitud de concesión de explotación, la fecha de notificación de una prórroga de un permiso de investigación, pero allí la discusión era puramente fáctica (cuál era esa fecha a tenor de la insuficiente documentación que figuraba en el expediente) y, desde luego, no se planteó la controversia en los términos que ahora nos ocupan. Dicho de otro modo, no se abordó, probablemente porque no era necesario para resolver el litigio, la cuestión de la fecha de vigencia de los permisos de investigación cuando se solicita una prórroga de los mismos y se concede la misma mediante una resolución que se notifica transcurrido el plazo de vigencia que es, cabalmente, el thema decidendi ahora.

Tampoco se infringe con la interpretación efectuada por la Sala el artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (tercer motivo de casación). La circunstancia de que el actor, al solicitar la prórroga en plazo, pueda eventualmente seguir ejercitando los derechos anudados al permiso de investigación no obstante la tardanza de la Administración en resolver no implica que haya ganado la prórroga por silencio positivo, pues el órgano administrativo correspondiente puede denegar de manera expresa aquella petición. Lo que significa esa interpretación es algo mucho más simple y está extraordinariamente expresado por la sentencia recurrida: partiendo de que " prorrogar es continuar, dilatar, extender algo por un tiempo determinado ", se señala que " la prórroga dilata el período de su vigencia sin solución de continuidad y eso mismo hacen las sucesivas prórrogas ". De esta forma, añadimos ahora, las fechas de notificación de las resoluciones que conceden las prórrogas solo tienen el efecto de comunicar a los interesados la situación jurídica correspondiente para que puedan ejercitar sus derechos, pero no interrumpen los plazos en el caso de ser posteriormente otorgadas, lo cual es algo claramente distinto a haberse conseguido la prórroga por silencio administrativo positivo, cosa que, desde luego, ni afirma la sentencia recurrida ni se sigue de la interpretación que efectúa.

Por último, no se conculca por la Sala de instancia el artículo 4 del Código Civil (cuarto motivo de casación) por el hecho de afirmar que cabe la aplicación analógica del artículo 108.c) del Reglamento de Minas . Desde luego, la toma en consideración de tal precepto no constituye la ratio decidendi de la sentencia pero, en cualquier caso, consideramos que ese precepto reglamentario permite reforzar la tesis que se defiende.

Dice literalmente el precepto que los permisos de investigación se declararán caducados por expirar los plazos para los que fueron otorgados o, en su caso, las prórrogas concedidas, " a no ser que dentro de dichos plazos se haya solicitado la concesión de explotación, en cuyo supuesto quedará automáticamente prorrogado el permiso hasta la resolución del expediente de concesión ".

Es cierto que de este precepto no cabe colegir que la simple solicitud de una concesión de explotación supone el otorgamiento automático de la misma. Pero sí guarda una semejanza sustancial con el supuesto que estamos analizando, aunque solo sea por el hecho de que el artículo citado enerva la alegación del recurrente según la cual la tardanza en resolver una petición de prórroga del permiso de investigación impide al interesado efectuar los trabajados correspondientes desde el fin de la vigencia del permiso.

En otras palabras, el artículo 108.c) refuerza la interpretación según la cual las prórrogas se encadenan " sin solución de continuidad ": no tiene sentido, a nuestro juicio, que quepa extender automáticamente un permiso cuando se pide una concesión de explotación y que ese mismo automatismo no tenga lugar cuando se solicita una prórroga del permiso anterior.

Procede, por tanto, declarar no haber lugar al recurso de casación. Y conforme al artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , en relación con su artículo 93.5, procede imponer las costas procesales causadas en esta casación a la parte recurrente, limitando su cuantía por todos los conceptos, al amparo del artículo 193.3 de la misma Ley y atendidas la complejidad y dificultad de las cuestiones suscitadas, a la suma de 4.000 euros.