STS 1000/2016, 6 de Mayo de 2016
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2016:1993 |
| Número de Recurso | 1821/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1000/2016 |
| Fecha de Resolución | 6 de Mayo de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de dos mil dieciséis.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, ha visto el recurso de casación número 1821/2013, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por la Sra. Letrada de la misma, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 20 de marzo de 2013 en el recurso contencioso- administrativo número 1096/2011 . Es parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 20 de marzo de 2013 , desestimatoria del recurso promovido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la resolución de la Directora General de Fondos Comunitarios de fecha 29 de junio de 2011, de reducción de ayuda y de reintegro con cargo al programa operativo Andalucía Objetivo 1 (1994-1999).
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación del Secretario de la Sala de instancia de fecha 30 de abril de 2013, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones tras haberse efectuado los emplazamientos, se ha concedido plazo a la Letrada de la Junta de Andalucía para que manifestara si sostenía el recurso de casación, lo que ha hecho presentando el escrito por el que interpone el mismo, que se articula en los siguientes motivos:
- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , y de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución ;
- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción del artículo 7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ;
- 3º, también basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 4.1 del Código Civil y de los artículos 1.1 y 1.4 de esta misma norma ; por infracción de los artículos 3.1 y 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común , y del artículo 2.1.g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre , de financiación de las Comunidades Autónomas;
- 4º, que igualmente se ampara en el apartado 1.d) del reiterado precepto procesal, por infracción del artículo 7.2 de la Ley 38/2003 , en relación con los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución y con el artículo 4.1 de la Ley 30/1992 , y
- 5º, basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 37.h) de la Ley 38/2003 .
Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y que en consecuencia declare no ajustada a derecho la actuación impugnada.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 20 de enero de 2014.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime dicho recurso e imponga las costas del mismo a la parte recurrente.
Q UINTO .- Por providencia de fecha 24 de noviembre de 2015 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de marzo de 2016.
Se ha dictado providencia el 2 de marzo concediendo plazo a las partes para formular alegaciones acerca de la incidencia que pudiera tener en este recurso la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de junio de 2015, dictada en el asunto C-263/13 P, con suspensión del plazo para dictar sentencia.
El Abogado del Estado ha presentado un escrito en el que defiende que la referida sentencia carece de incidencia en el recurso de casación, pues lo declarado en la misma no es extrapolable a éste, que sigue planteado en los mismos términos y sobre las mismas bases fácticas que las que existían al tiempo de su interposición.
El Letrado de la Junta de Andalucía expone en su escrito que, anulada la decisión de la Comisión Europea que motivaba las resoluciones administrativas impugnadas desaparece también el fundamento empleado por la Administración General del Estado para acordar la reducción y el reintegro por la autonómica de la cuantía reclamada.
En el presente recurso se han guardado las prescripciones procesales legales, excepto la del plazo para dictar sentencia, a causa de la complejidad jurídica del asunto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso.
La Junta de Andalucía impugna en el presente recurso de casación la Sentencia de 20 de marzo de 2013 , que desestimó el recurso que había interpuesto contra la resolución de reducción de ayuda y reintegro con cargo al programa operativo Andalucía Objetivo I (1994-1999) de 29 de junio de 2011, que reducía la referida ayuda en 100.558.720 euros, de forma que la contribución final a la Junta ascendía a 1.423.058.255,73 euros, y reclamaba el reintegro de la citada cantidad en que se había reducido la ayuda.
El recurso se funda en cinco motivos. El primero se acoge al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En él se aduce la vulneración de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 y 120.3 de la Constitución , por insuficiencia de la motivación.
El resto de los motivos se amparan en el apartado 1.d) del citado precepto de la Ley jurisprudencial, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 7 de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre), por imputar injustificadamente a la Junta de Andalucía la responsabilidad de las irregularidades que han determinado la reducción de la ayuda comunitaria.
En el tercer motivo se aduce la infracción de los artículos 1.1 y 4 y 4 del Código Civil ; del artículo 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ); de los artículos 4.1 de la citada Ley 30/1992 y 2.1.g) de la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas (Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre). Se achaca a la Sentencia la vulneración de los principios de lealtad institucional, de imputación de responsabilidad por el incumplimiento, de responsabilidad por infracción del derecho comunitario y de prohibición de enriquecimiento injusto.
El cuarto motivo se funda en la infracción del artículo 7.2 de la Ley General de Subvenciones, en relación con el 9.1 y 3 de la Constitución y el 4.1 de la Ley 30/1992 , por omitir la Sentencia todo pronunciamiento respecto a que la Administración del Estado decidiera de forma unilateral y sin audiencia a las restantes Administraciones públicas afectadas la manera de determinar la responsabilidad.
Finalmente, el motivo quinto se basa asimismo en la omisión de todo pronunciamiento por la Sentencia recurrida respecto a la alegada infracción del artículo 37.h) de la Ley General de Subvenciones , dado que el mismo no determina el reparto de responsabilidades interno.
Sobre la fundamentación de la Sentencia recurrida.
La Sentencia de instancia justifica la desestimación del recurso a quo en los siguientes términos:
" PRIMERO : Esta Sala y Sección se ha pronunciado ya en supuestos similares al de autos, a título de ejemplo Sentencia firme nº 504, de 20 de junio pasado (Rº 1030/11 ), y, concretamente, respecto de la reducción de la contribución del Fondo Europeo de Desarrollo Regional otorgada en el marco de Programa Operativo de Andalucía Objetivo 1 (1994-1999), nuestra Sentencia (también firme) nº 127, de 13 de febrero, dictada en el Rº 887/11 , interpuesto por el Ayuntamiento de La Carolina (Jaén), y como en ellas se decía, la primera cuestión que ha de quedar clara desde el primer momento es que se trata de una financiación comunitaria que se rige por el Reglamento CE nº 4253/88, y cuyos destinatarios son los Estados (que se limitan a la gestión de los fondos recibidos, bajo el control de la Comisión).
En el supuesto de autos, la Decisión C (94) 3456, de 9 de diciembre de 1994, de la Comisión aprobó el Programa Operativo Andalucía Objetivo I (1994-1999) en España. La contribución máxima establecida (Decisión C (2000) 1520) ascendía a 3.334,8333 millones EUR.
En el año 2002, la Dirección General de Política Regional de la Comisión, en uso de sus potestades de control, inició una auditoria de cierre a fin de verificar los gastos certificados y declarados a la Comisión, excluir de la cofinanciación todo gasto no elegible, realizar las correcciones financieras pertinentes a la vista de los errores detectados. Dicho procedimiento de verificación, en el que intervinieron las autoridades españolas, concluyó con la Decisión de la Comisión C(2009) 9270, de 30 de noviembre de 2009 -causa de la Resolución aquí recurrida y de las impugnadas en los citados Rº 1030 y 887/11- en la que, sobre la base de las irregularidades detectadas (errores sistémicos identificados en el muestreo realizado que reflejan las " debilidades sistémicas en el sistema de gestión y control " ) y en aplicación del art. 24, apartado 2 del citado Reglamento CE se considera que el importe total de 219.334.437,31 EUR " se percibió indebidamente, por lo que España debe proceder a su devolución " .
El 12 de julio de 2010 se inició el procedimiento de reducción de la Ayuda y Reintegro por la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda, en el que formuló alegaciones la aquí actora, y que finó con las Resoluciones recurridas.
SEGUNDO : Como ya dijimos en nuestras citadas Sentencias y en la nº 717, de 31 de marzo de 2009 (Rº 53/07 ), desde el momento en que la Comisión redujo la ayuda inicialmente otorgada (con cargo, insistimos, a fondos comunitarios) y exigió al Reino de España el reintegro de parte de lo recibido, con independencia y al margen de a quien sea imputable el incumplimiento causa de la reducción, es claro que al reducirse el importe total de la ayuda percibida, han de ser reducidas, en igual proporción, las ayudas otorgadas con cargo a dichos fondos, sin que la opción escogida por la Administración General del Estado de reducción lineal infrinja ningún precepto ni principio, pues, entre otras cosas, los incumplimientos -sistemáticos- detectados por la Decisión comunitaria se han realizado mediante auditoría de una muestra representativa, pero no, obviamente, sobre la totalidad, por lo que no es posible deslindar la totalidad de los incumplimientos imputables a cada una de las Administraciones concernidas.
Por último, conviene recordar que los recursos de incumplimiento interpuestos por el Reino de España contra Decisiones Comunitarias idénticas a la de autos están siendo sistemáticamente desestimados por el Tribunal de Justicia de Luxemburgo." (fundamentos de derecho primero y segundo)
Sobre la incidencia en el recurso de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de junio de 2015 (asunto C-263/13 P).
Antes de examinar los motivos en los que la Junta de Andalucía ha fundado su recurso de casación y enumerados en el fundamento de derecho primero, hemos de resolver sobre la relevancia que en el presente asunto pueda tener la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de junio de 2015, dictada en el asunto C-263/13 P, que estimó el recurso de casación interpuesto por el Reino de España contra la previa Sentencia (Tribunal General) de 26 de febrero de 2013 . En virtud de la referida Sentencia del Tribunal de Justicia, ya firme y definitiva, se han anulado diversas resoluciones de la Comisión relativas a reducción de ayudas como consecuencia del control financiero de las mismas y, entre ellas, la decisión C (2009) 9270 final, de 30 de noviembre de 2.009, por la que se reducen las ayudas del Fondo Europeo de desarrollo Regional (FEDER) concedidas al Programa Operativo "Andalucía", correspondiente al Objetivo 1 (1.994- 1.999), de la que trae causa el presente procedimiento. En efecto, dicha resolución ahora anulada es la que dio lugar a que la Administración del Estado dictase la de 29 de junio de 2011 de la Dirección General de Fondos Comunitarios impugnada en el litigio de autos, por la que se reclama a la Junta de Andalucía la cantidad en la que habían sido reducidas las ayudas comunitarias a dicha Comunidad Autónoma con cargo a los fondos FEDER.
Al ser dicha Sentencia del Tribunal de Justicia posterior a la aquí impugnada y no haber sido invocada por ninguna de las partes, esta Sala dio traslado de la misma a éstas al objeto de que alegasen lo que a su derecho conviniera, lo que han efectuado con los escritos referidos en los antecedentes de hecho.
El Abogado del Estado sostiene que la Sentencia en cuestión no altera los términos del debate, puesto que se anula la decisión de la Comisión por razones formales, sin pronunciarse directa o indirectamente sobre el fondo del asunto. Por el contrario, la Junta de Andalucía sostiene que la Sentencia del Tribunal de Justicia refuerza los motivos casacionales formulados por ella, dado que se ha anulado la decisión comunitaria que constituye el fundamento empleado por el Ministerio para acordar la reducción de la ayuda y el reintegro por Andalucía en la cuantía reclamada.
No tiene razón el Abogado del Estado. Frente al planteamiento puramente formal que efectúa, lo cierto es que la Sentencia dictada por el Tribunal de Justicia ha de ser necesariamente integrada y tenida en cuenta en el presente procedimiento por las razones que veremos a continuación. No cabe duda, en efecto, de que de haber sido dictada dicha Sentencia del Tribunal de Justicia con anterioridad a la impugnada en casación, el Tribunal de instancia hubiera tenido que valorarla, ya que afecta de manera directa al objeto de la litis al haber hecho desaparecer el título para reclamar las cantidades que se solicitaban por parte del Estado a la Generalidad Valenciana.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 264 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (antiguo 231 TCE ), que dispone que "si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado", en relación con el artículo 280 del referido Tratado (antiguo artículo 244 TCE ), que establece que "las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tendrán fuerza ejecutiva en las condiciones que establece el artículo 299", los Tribunales contencioso-administrativos españoles están obligados a garantizar la eficacia de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, extrayendo las consecuencias que se revelen pertinentes en el Derecho interno ( SSTJCE de 12 de enero de 1.984 , de 20 de abril de 1.988 y de 27 de junio de 1.991 ). La aplicación de estas previsiones al presente supuesto supone privar de todo valor jurídico a la citada resolución de la Directora General de Fondos Comunitarios de 29 de junio de 2.011, impugnada en el proceso de instancia, por la referida pérdida de título para efectuar la reclamación de fondos que contiene la misma.
Todo lo anterior lleva necesariamente a casar y anular la Sentencia impugnada que no tuvo en cuenta -que no pudo tener en cuenta- tales circunstancias. Y por la misma razón y en virtud de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , hemos de estimar el recurso contencioso administrativo a quo , anulando la resolución impugnada en la instancia.
Conclusión y costas.
De conformidad con las consideraciones expuestas, ha lugar al recurso de casación, por lo que casamos y anulamos la Sentencia de 20 de marzo de 2013 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid . Asimismo procede estimar el recurso contencioso administrativo entablado por la Junta de Andalucía contra la resolución de la Directora General de Fondos Comunitarios de 29 de junio de 2011, resolución que anulamos.
No procede la imposición de costas ni en la instancia, habida cuenta de las dudas de derecho concurrentes en el caso, ni en la casación.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido
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Estimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 20 de marzo de 2013 dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo 1096/2011 .
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Casar y anular la sentencia recurrida.
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Estimar el citado recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la resolución de la Directora General de Fondos Comunitarios de 29 de junio de 2011, de reducción de ayuda y de reintegro con cargo al programa operativo Andalucía Objetivo 1 (1994-1999), que anulamos.
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No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Eduardo Calvo Rojas.-Maria Isabel Perello Domenech.-Jose Maria del Riego Valledor.-Diego Cordoba Castroverde.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-Firmado.-
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