STS, 13 de Mayo de 2009

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 1333/1996, deducido por el Ayuntamiento de Los Fayos (Zaragoza) también ahora recurrente, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, de 15 de abril de 1996, que aprobó el expediente de información pública y técnicamente de forma definitiva la Modificación nº 1 del Proyecto de Regulación de los ríos Queiles y Val, en el término municipal de Los Fayos (Zaragoza).

La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional dictó Sentencia, con fecha 17 de noviembre de 2004, cuyo fallo es el siguiente:

<>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, por la representación del Ayuntamiento de Los Fallos en el que se invocan cuatro motivos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA, y se solicita que se estime el recurso, se anule la sentencia y se impongan las costas a la Administración demandada.

Por su parte, la Administración General del Estado se opone al recurso de casación y solicita que se desestime el indicado recurso.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 12 de mayo de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Los Fayos (Zaragoza), también aquí recurrente, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, de 15 de abril de 1996, que aprobó el expediente de información pública y técnicamente de forma definitiva la Modificación nº 1 del Proyecto de Regulación de los ríos Queiles y Val, en el término municipal de Los Fayos (Zaragoza).

La sentencia recurrida, de 17 de noviembre de 2004, reitera lo declarado en su sentencia anterior de fecha 26 de noviembre de 1999, que fue anulada por esta Sala mediante Sentencia de 23 de diciembre de 2003 al estimar el motivo de casación formulado amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA por no haberse recibido el pleito a prueba. Pues bien, acordada la retroacción de las actuaciones y practicada la prueba propuesta por la recurrente se dicta la sentencia que ahora se impugna.

La indicada sentencia después de valorar, en el fundamento de derecho primero, la prueba practicada y su incidencia en el caso examinado, se remite a lo razonado en la citada sentencia anterior de 1999, señalando que << en cuanto a la falta de intervención del Ayuntamiento, ya recordaba la Sala que el Proyecto de construcción del embalse tenía como cobertura el Convenio de 17 de febrero de 1993 entre la Confederación Hidrográfica del Ebro y el Ayuntamiento de Los Fayos y que los términos del Convenio tendrán fuerza obligatoria en tanto no se alteren las circunstancias que presidieron su celebración; a su vez el acto atacado tiene su origen en la propuesta de la dirección de la obra para redactar la Modificación nº 1 ahora impugnada a raíz de las quejas de la Corporación por el paso de vehículos pesados y las molestias causada por las instalaciones auxiliares sitas a pocos metros de la población. En consecuencia, el acto atacado desenvuelve su lógica no en el momento de acometer la obra, sino ya dentro de la ejecución del contrato de obra pública, de ahí que no sea preciso acudir a un nuevo Convenio pues tal modificación puntual no exige esta técnica de Administración compartida. >> (fundamento quinto ).

Añadiendo en el fundamento de derecho sexto, sobre la falta de estudio de impacto ambiental, que <>.

El recurso de casación se sustenta sobre cuatro motivos, todos invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA.

El primero de los motivos reprocha a la "Administración demandada" la vulneración de los artículos 3 y 4.1 de la Ley 30/1992, 10.1 y 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.

Se sostiene al respecto, en este primer motivo, que la "Administración ignoró completamente las obligaciones de información, colaboración y coordinación hacia el Ayuntamiento de Los Fayos, lo que significa que la Administración demandada actuó en contra de los principios que deben regir toda actuación administrativa".

El planteamiento de este primer motivo revela su falta de fundamento, toda vez que no centra su crítica en la sentencia que se recurre sino en el acto administrativo impugnado en la instancia y en la actitud de la propia Administración. Cuando así se procede en casación, se olvida la naturaleza propia de este recurso que es el remedio procesal concebido para depurar las infracciones que en la interpretación y aplicación del derecho pudiera haber incurrido el Tribunal "a quo", de modo que su finalidad es la impugnación de la resolución judicial recaída en la instancia y no la del acto administrativo sobre el que aquélla se ha pronunciado y en el que por tanto el debate y consiguiente examen del litigio por este Tribunal queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada.

Pero es que, además, aunque consideráramos que dichas infracciones normativas se atribuyen de modo indirecto a la sentencia que se recurre, tampoco el motivo podría prosperar. Así es, las infracciones que se denuncian resultan imprecisas en su formulación y genéricas en su fundamentación, pues la infracción del artículo 3 de la Ley 30/1992 no señala qué concreto apartado y principio general ha sido transgredido por la sentencia recurrida, y en relación con el artículo 4.1 de la misma Ley tampoco se precisa la consecuencia concreta derivada del principio de lealtad institucional que se ha infringido.

Aún así y como quiera que se hacen referencias a los principios de cooperación, colaboración e información entre las Administraciones Públicas así como el de autonomía municipal, debemos señalar que los principios que rigen la actuación de las Administraciones (artículo 3 de la Ley 30/1992 ) y los que han de observarse en las relaciones ínteradministrativas (artículo 4 de la misma Ley ) señalan los criterios que han de ordenar las la actuación administrativa y las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas, además de los del artículo 10 de la Ley de Bases de Régimen Local.

Estos principios han de partir, efectivamente, de un respeto escrupuloso al reparto de competencias entre los diferentes entes territoriales y principalmente constituyen mandatos al legislador, que han de ajustar y ordenar sus mandatos a tales principios. En ocasiones, no obstante, se producen cruces de competencias que obligan a equilibrar el sistema mediante la aplicación de los principios previstos en dicho artículo 4 de la Ley 30/1992. Uno de los ejes medulares del sistema es precisamente, dentro de la lealtad institucional, la toma en consideración de los intereses públicos implicados. Así, como ha declarado el Tribunal Constitucional << dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte de un todo, no cabe deducir de la Constitución que, en todo caso, corresponda a cada una de ellas un derecho o facultad que le permita ejercer las competencias en régimen de estricta y absoluta separación.(...) Por el contrario, la unidad misma del sistema en su conjunto, en el que las diferentes entidades autónomas se integran, así como el principio de eficacia administrativa que debe predicarse no solo en cada Administración sino del entero entramado de los servicios públicos permiten, cuando no imponen, al legislador establecer fórmulas y cauces de relación entre unas y otras Administraciones locales y de todas ellas con el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias que para la gestión de sus respectivos intereses les corresponda >>. (STC 27/1987, de 27 de febrero ).

El simple esbozo de los principios legales invocados revela que lo que se denuncia en este motivo de casación es una cuestión ajena a su contenido, pues la queja de la recurrente se centra en que no se le ha remitido la modificación nº 1 del proyecto de regulación de los ríos Queiles y Val, cuando lo cierto es que dicho proyecto se realizó como consecuencia del acuerdo alcanzado, y plasmado en un Convenio de 17 de febrero de 2003, entre el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro y el Alcalde de Los Fayos, y el Convenio posterior --de 26 de marzo siguiente-- entre los anteriores y el Consejero de Ordenación Territorial de Obras Públicas y Transportes, que se revela en si mismo como una expresión de colaboración entre Administraciones. En este sentido, atendida la naturaleza de las modificaciones que integran el proyecto de la Modificación nº 1 del proyecto, en relación con origen pactado de la obra pública, no se aprecia en la actuación administrativa restricción, menoscabo o intrusión en el ámbito de las competencias de la Entidad local recurrente. Es cierto que la colaboración entre Administraciones siempre puede ser superior a la observada en este caso, mediante una relación más fluida respecto a la modificación del proyecto, pero tal consideración y aspiración general no comporta la consumación de las infracciones normativas invocadas en los términos expuestos.

El segundo motivo se alza esgrimiendo un alegato similar al anterior respecto de la falta de remisión al Ayuntamiento recurrente de la modificación del proyecto, pero esta vez sí centra su crítica en la sentencia recurrida. Se denuncian el quebrantamiento de los artículos 244 del TR de la Ley del Suelo de 1992 y 4.1.c) de la Ley 30/1992. Respecto de esta última infracción denunciada hemos de remitirnos a lo señalado en el fundamento anterior, y respecto a la del artículo 244 del TR de la Ley del Suelo de 1992, debemos también hacer una remisión, en este caso a nuestra Sentencia de 14 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación nº 8213/2000, para desestimar el motivo invocado.

Recordemos que la citada sentencia fue dictada en el recurso de casación interpuesto también por el Ayuntamiento ahora recurrente en relación con la misma modificación del proyecto, si bien entonces el acto administrativo originario era la paralización de las obras acordada por el citado Ayuntamiento de Los Fayos. Así es, nuestra sentencia de 14 de julio de 2003 desestima la casación interpuesta contra la sentencia dictada por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 19 de octubre de 2000, en el recurso 236/97 y acumulado, que había estimado el recurso interpuesto contra la Resolución del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Los Fayos, de 24 de enero de 1997, que acordaba la suspensión o paralización de las obras de construcción del embalse del Val, que se venían ejecutando sobre Proyecto modificado núm. 1 del Proyecto de Regulación de los ríos Queiles y Val.

Entonces dijimos, ante la misma infracción normativa denunciada --artículo 244 del TR de la Ley del Suelo --, y ahora reiteramos por aplicación de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de unidad de doctrina, que << El principio general de la necesidad de obtener licencia de todas las obras a realizar en los respectivos términos municipales, ha sido matizada por el Tribunal Supremo, respecto de las grandes obras públicas de competencia estatal, que por su gran trascendencia para la sociedad, no pueden quedar pendientes de la voluntad municipal, y así, las sentencias de este Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 1982, 20 de febrero de 1984, 28 de mayo de 1986, 17 de julio de 1987, 28 de septiembre de 1990, 9 de febrero de 1996, 24 de abril de 1992, 10 de mayo de 1997, y 19 de febrero de 2000 , vienen a distinguir entre ordenación urbanística y ordenación del territorio a nivel estatal, insistiendo tal doctrina, que el supuesto de excepción al principio general de sujeción a licencia municipal, ha de limitarse a aquellas obras en que efectivamente concurran las circunstancias indicadas, a diferencia de las obras de también carácter estatal, e interés publico, pero limitado a aspectos concretos de una determinada actividad, y sujetas al régimen del artículo 244.2 de la Ley del Suelo de 1992 (180.2 de la Ley del Suelo de 1976 ). (...) En el presente supuesto estamos en presencia de las obras de construcción del embalse del Val, con regulación de los ríos Queiles y Val, garantizadoras de abastecimiento de los municipios de los Fayos, Tarazona, Novallas y las Mancomunidades de aguas del Moncayo y Cascante, Cintruenigo y Fitero, permitiéndose el riego de 12.855 Has. distribuidas en diversos municipios de Aragón y Navarra, tales como los Fayos, Torrellas, Novallas, Tarazona, Abilitas y Cascante. (...) La simple descripción del proyecto revela que estamos en presencia de una gran obra hidráulica, con beneficiosa repercusión en varios municipios y provincias, cuya envergadura excede notoriamente de los simples y concretos proyectos de obra sujetos al artículo 244 de la Ley del Suelo de 1992 . (...) Con arreglo a lo acabado de exponer, parece evidente que la sentencia impugnada no ha infringido el artículo 244 de la Ley del Suelo de 1992 , porque la envergadura, trascendencia social, e interés público de la obra excede del ámbito contemplado en este precepto, no necesitando tal obra licencia municipal, ni en consecuencia, traslado del proyecto al Municipio recurrente, sin perjuicio claro está, de su facultad de solicitar a la entidad estatal, todos los datos y concreciones de la obra que estimara pertinentes, no menos que la posibilidad de verificar el proyecto a través del expediente de información pública del proyecto de modificación, aprobado definitivamente el 19 de julio de 1996. (...) No existiendo la obligación de solicitar licencia municipal ni remisión al Ayuntamiento del proyecto, procede desestimar este motivo >>.

El tercer motivo denuncia que el proyecto no haya sido sometido a Evaluación de impacto ambiental, como exige el Reglamento para la ejecución del RD Legislativo 1302/1996, de 28 de junio, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de diciembre.

En el desarrollo de este motivo se invoca la falta de Evaluación de Impacto Ambiental, en ocasiones, respecto del proyecto de Modificación nº 1 del proyecto de regulación de los ríos Queiles y Val --cuya aprobación fue el acto administrativo impugnado en la instancia--, otras veces se alude al propio proyecto inicial de regulación de los citados ríos y, en fin, en alguna ocasión se alude al proyecto de aprobación del embalse de Val como una gran obra.

Centrando el análisis del motivo a lo que constituía el objeto de la sentencia recurrida, debemos señalar que la transposición de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985 --relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente-- a nuestro Derecho interno se produjo mediante el Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, y el posterior Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. Este marco normativo ambiental, aplicable " ratione temporis " al caso examinado, establece la indicada evaluación como una técnica tendente a introducir la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente, garantizando una perspectiva más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos, siempre que se trate de aquellos proyectos sujetos por la Ley a tal evaluación ambiental.

Acorde con lo expuesto, el alegato aducido en casación, al desarrollar este motivo, no puede ser más genérico, pues, además de la invocación completa de del RD Legislativo 1302/1966 como norma infringida, se sostiene la necesidad de Declaración de Impacto Ambiental, sin hacer invocación, respecto del proyecto de modificación nº 1, de su inclusión en los casos que relaciona el artículo 3.2 del mentado RD Legislativo de 1986, con el anexo II, y concretamente con el grupo 8 relativo a " proyectos de ingeniería hidráulica y de gestión del agua ". En este sentido, la referencia a la presa de Val no puede fundar la citada infracción porque el proyecto para la construcción de la citada presa no fue el proyecto cuya aprobación se impugnó en el recurso contencioso administrativo y no se pronunció sobre él la sentencia impugnada. De manera que el apartado g) del grupo 8, en relación con el artículo 3.2 del RD Legislativo de tanta cita, que comprende a " presas y otras instalaciones destinadas a retener el agua o almacenarla, siempre que se dé alguno de los siguientes supuestos: (...) 1. Grandes presas según se definen en el Reglamento técnico sobre seguridad de presas y embalses, aprobado por Orden de 12 de marzo de 1996 , cuando no se encuentren incluidas en el anexo I " lo que no resulta de aplicación al caso.

Por lo demás, el cuarto y último motivo ha de correr la misma suerte que los anteriores. Así es, mediante este motivo se denuncia una infracción de jurisprudencia en relación con la aplicación del artículo 244 del TR de la Ley de Suelo de 1992, por lo que debemos remitirnos a lo que dijimos a propósito del motivo segundo, para desestimar este motivo.

Además, la sentencia de esta Sala de 26 de enero de 1999, que cita el Ayuntamiento recurrente, analiza un supuesto sustancialmente diferente al ahora examinado, pues en dicha sentencia la Sala considera (fundamento de derecho tercero) que no se ha acreditado que se trate de una obra de ordenación del territorio. Mientras que en este caso, y como dijimos en sentencia de 14 de julio de 2003, como señalamos en el fundamento tercero, a propósito del mismo proyecto del que trae causa la regulación de los rios y la modificación posterior, que la descripción del proyecto revela que estamos en presencia de una gran obra hidráulica, con beneficiosa repercusión en varios municipios y provincias, cuya envergadura excede notoriamente de los simples y concretos proyectos de obra sujetos al artículo 244 del TR de la Ley del Suelo de 1992.

En consecuencia procede, ante la desestimación de los motivos invocados, declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la Administración local recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Abogado del Estado no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.