STS, 28 de Abril de 2009

Por la representación procesal del Ayuntamiento de Pallejá se interpone este recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles y se incluye el municipio de Pallejá en le demarcación del nuevo Registro de la Propiedad de Corbera de Llobregat.

Admitido a trámite el recurso y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para formalización de la demanda, en la que solicita que se declare la nulidad del referido Real Decreto 172/2007, especialmente en cuanto a la inclusión del municipio de Pallejá en la circunscripción del nuevo Registro de Corbera de Llobregat.

Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, alega que no le consta el cumplimiento de la exigencia del art. 45.2.c) de la LJCA, cuestiona la legitimación del Ayuntamiento recurrente en cuanto a la pretensión de anulación del Real Decreto en su conjunto, rechaza las alegaciones de la demanda y termina solicitando la desestimación del recurso por ser los preceptos impugnados del Real Decreto 172/07 plenamente conformes a Derecho.

En el mismo trámite de contestación a la demanda, la representación de la Generalitad de Catalunya invoca la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente y falta de acuerdo para recurrir y, argumentando en contra de las alegaciones de la demanda, solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestime íntegramente.

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se abrió trámite de conclusiones, en el que las partes mantienen sus posiciones de la demanda y contestación, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 22 de abril de 2009, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA,.

Se plantea este recurso por la actora haciendo referencia a la magnitud de la reforma de la demarcación registral operada por el Real Decreto 172 /2007, señalando que en la primera versión del Proyecto de julio de 2005 se prevé la creación del nuevo Registro de la Propiedad de Corbera de Llobregat por segregación del Registro nº 1 de San Vicenç dels Horts, al que pertenece el municipio de Pallejá, con la única circunscripción del término municipal de Corbera de Llobregat, permaneciendo Pallejá en el Registro de San Vicenç dels Horts, informando favorablemente a ello el Ayuntamiento ahora recurrente, sin que vuelva a tener más noticia hasta que observa estupefacto el BOE de 17 de marzo de 2007, en el que se publica el R.D. impugnado. Entiende, de acuerdo con los informes presentados, que el cambio perjudica el servicio público prestado a los ciudadanos e instituciones de Pallejá y también a la actividad económica, a efectos de solicitar que el municipio permanezca en su anterior circunscripción registral y alega al respecto: la imprevisibilidad y falta de motivación de los cambios, ya reflejados en los borradores de julio y octubre de 2006, sobre los cuales se refiere en el expediente los informes favorables del propio Ayuntamiento, los de Corbera y Sant Vicenç, Diputación de Barcelona y Colegio de Registradores, que, sin embargo, no se emitieron respecto de tales borradores sino del inicial; indica la desatención de diversos informes, con referencia al del Colegio de Registradores de España y el dictamen del Consejo de Estado, concluyendo que no constan en el expediente ni informes ni por tanto razones objetivas que abonen la nueva circunscripción registral de Corbera de Llobregat incluyendo al municipio de Pallejá, con lo que la supuesta discrecionalidad de la demarcación desaparece y se convierte en desviación de poder y arbitrariedad, al no ajustarse la nueva demarcación a la norma habilitante. Además se ha burlado el procedimiento, con fraude del principio constitucional de audiencia.

Como fundamentos de derecho alega la infracción del art. 275 de la Ley Hipotecaria y el art. 482 de su Reglamento, insistiendo en que se ha ignorado absolutamente el contenido de los informes correspondientes, siendo favorable el referido al primer borrador, que luego se modifica, defraudando, por otra parte, la finalidad perseguida por el trámite de audiencia. Entiende que se ha infringido la Ley del Gobierno por la manifiesta insuficiencia de la Memoria Justificativa (art. 24.2 ), que no desciende a considerar en lo más mínimo, entre otras cosas, por qué razones de servicio público se decidió incluir el municipio de Pallejá en la circunscripción del nuevo Registro de Corbera de Llobregat, invocando al efecto la sentencia de esta Sala de 27 de noviembre de 2006. Añade que con las estadísticas e informes previos, referidos al primer borrador, era correcto que Pallejá permaneciese en la demarcación de San Vicenç dels Horts y que ninguna de las motivaciones incluidas en el preámbulo del Real Decreto se da en el caso de Pallejá, ni la adecuada y eficiente prestación del servicio, ni la debida atención al usuario, ni responde a un interés general, ni que no aconseja demora, ni que incentiva la actividad económica, ni acerca el servicio al ciudadano ni lo adecua a la expansión de numerosos núcleos de población. Finalmente entiende que se infringe el art. 24.3 de la Ley del Gobierno, por haberse prescindido del informe del Ministerio de Administraciones Públicas, en cuanto la norma afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Por todo ello entiende que la norma es en sí nula de pleno derecho, y en especial la inclusión de esa modificación tan radical para Pallejá.

Frente a tal planteamiento las partes demandadas refieren la falta de justificación del acuerdo para recurrir que se exige en el art. 45.2.c) de la Ley de la Jurisdicción y plantean la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente, señalando al efecto el Abogado del Estado que el único interés legítimo que puede invocar se refiere a la segregación del Registro de San Vicenç del Horts, pero ninguna legitimación tiene para solicitar que se anule el resto del RD 172/2007. Por su parte la representación de la Generalitad de Catalunya, con referencia la jurisprudencia sobre la materia y la justificación de la modificación de la demarcación registral, concluye que no se descubre qué repercusión puede tener en la esfera jurídica del demandante una eventual declaración de nulidad de la disposición impugnada y que no se aprecia en el recurrente la existencia de un elemento diferenciador con el potencial interés de cualquier ciudadano.

En cuanto a las alegaciones de fondo, el Abogado del Estado rechaza la infracción de los arts. 275 de la LH y 482 de su Reglamento, señalando que los informes a que se refieren no son vinculantes y no es exigible que se repitan conforme se van perfilando y concretando los términos de la reforma, como refleja el Consejo de Estado en su informe y se indica en la sentencia de 12 de febrero de 2002. Señala que no se argumenta por la parte el carácter preceptivo del informe del Ministerio para las Administraciones Públicas y entiende que no es necesario, como explica el informe de la Secretaría de Estado de Justicia, con cita de jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al no afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el sentido indicado por el art. 24.3 de la Ley del Gobierno. Finalmente rechaza la vulneración del art. 24.2 de la citada Ley del Gobierno, en cuanto a la insuficiencia de la Memoria, entendiendo que el RD 172/2007 tiene justificación objetiva suficiente, invocando el contenido de su preámbulo y la propia Memoria justificativa, y también de la concreta decisión de incorporar el municipio de Pallejá al Registro de Corbera de Llobregat, basada en las razones anteriores y en los datos estadísticos recabados y obrantes en el expediente, que refleja y que considera suficientes para justificar la segregación, sin que puedan prevalecer otros factores que la parte considera para rechazar la modificación de la demarcación. Concluye con la referencia a la discrecionalidad de quien es titular de la potestad reglamentaria para decidir dentro de diversas opciones legítimas.

En semejantes términos se expresa la representación de la Generalitad de Catalunya, rechazando los defectos de procedimiento en relación con los informes emitidos y el trámite de audiencia; entiende motivada la disposición reglamentaria impugnada, con referencia al preámbulo de la misma; y termina razonando que no existe arbitrariedad, falta de proporcionalidad o desviación de poder en lo acordado por la Administración en la modificación registral y creación del Registro de la Propiedad de Corbera de Llobregat.

Las partes demandadas invocan deficiencias en la constitución de la relación procesal que no pueden prosperar.

Así, contrariamente a lo sostenido por las mismas, consta en las actuaciones, como documento acompañado con el escrito de interposición del recuso, certificación del Secretario Ayuntamiento de Pallejá, acreditando que en el Pleno del Ayuntamiento de 29 de marzo de 2007 se adoptó, entre otros acuerdos, interponer recurso contenciosos administrativo ante el Tribunal Supremo contra la aprobación del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, solicitando la anulación de la inclusión del municipio de Pallejá dentro del área de circunscripción de Corbera de Llobregat, por lo que ha de entenderse satisfecha la exigencia establecida en el art. 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción a que se refieren las partes demandadas, en cuanto documento acreditativo del acuerdo de la Corporación local de entablar el correspondiente recurso contencioso administrativo.

Por lo que se refiere a la legitimación del Ayuntamiento recurrente, debe tenerse en cuenta que en el orden contencioso- administrativo, superando el concepto de interés directo a que se refería el art. 28 de la Ley de Jurisdicción de 1956, la legitimación viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo (art. 24.1 C.E. y art. 19.1.a) Ley 29/98 ) que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial (S 29-6-2004 ).

Como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión «interés legítimo», utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de «interés directo», ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 de diciembre ), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997 )".

Pues bien, desde este planteamiento general, no puede negarse la existencia de un interés legítimo, en los términos indicados por la jurisprudencia, por parte del Ayuntamiento cuyo municipio es objeto de inclusión en una determinada demarcación territorial de la que depende la prestación de ciertos servicios, en este caso registrales, cuando esa modificación puede incidir en la mejoría o perjuicio (como se mantiene en este caso) del servicio respecto de los ciudadanos y las instituciones municipales, además de otros efectos sobre la economía local, interés cuya defensa se ejercita por el Ayuntamiento recurrente en razón de la valoración de la situación resultante con la publicación del Real Decreto impugnado, que trata de justificar mediante informe técnico aportado, y que considera perjudicial en cuanto, por razón de las distancias, comunicaciones y transportes, se recibía mejor servicio público en la situación anterior a la aprobación de dicha disposición general. Por lo demás la condición de interesado se refleja en el mismo expediente con la participación del Ayuntamiento en la elaboración de la norma a instancias de la propia Administración. Todo ello justifica la legitimación para la impugnación que se formula en este recurso y que se centra en la modificación de la demarcación registral en cuanto afecta al municipio de Pallejá, sin que ello impida la invocación de defectos de naturaleza procedimental o sustantiva que puedan afectar a la totalidad de la norma, en cuanto sirvan de fundamento para el reconocimiento de las concretas pretensiones de nulidad ejercitadas.

Planteándose en este recurso el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, conviene señalar que tal actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material (arts. 97 CE, 51 Ley 30/92 y 23 Ley 50/97 ), en cuanto no podrán regularse reglamentariamente materias objeto de reserva de ley, material y formal, y sin perjuicio de la función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, los reglamentos no pueden abordar determinadas materias, como las que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno (tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público).

Desde el punto de vista formal el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (arts. 24 y 25 Ley 50/97 ), con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad (art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92.

Las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución, en relación con el art. 26 de la Ley 50/97 y el art. 1 de la Ley 29/98 a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

La parte se refiere a diversos vicios en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 impugnado, el cual, según la jurisprudencia y como señala la sentencia de 13 de noviembre de 2000, "constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 y regulado con carácter general en el artículo 24 CE, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter "ad solemnitem", de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte."

Se alude, con la referencia a la trascendencia de la inobservancia denunciada, a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997.

En el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007, cuyos aspectos formales específicos se contemplan en el art. 482 del Reglamento Hipotecario, según el cual "la creación o supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo, se podrá abrir información pública en los municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado", se observa que se sometió a informe de los Registradores, Colegio de Registradores de España, Comunidades Autónomas, Colegios Notariales, Tribunales Superiores de Justicia, Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares, como refleja el dictamen del Consejo de Estado, recabándose los informes de los Jueces de Primera Instancia a través de los Tribunales Superiores de Justicia (folio 829 del expediente) y de los Alcaldes de los municipios afectados a través de las Diputaciones Provinciales (folio 818 expte), constando como emitidos en el caso del nuevo Registro de la Propiedad de Corbera de Llobregat los correspondientes a los Ayuntamientos de Corbera, San Vivenç dels Horts y Pallejá, la Diputación de Barcelona, el Colegio de Registradores y la Generalitad de Catalunya, todos en sentido favorable, siendo desfavorable el emitido por la Registradora de la Propiedad.

Se producen por lo tanto las audiencias previstas reglamentariamente, que se proyectan sobre la segregación del registro de la Propiedad de San Vivenç dels Horts nº 1, con nueva capitalidad en Corbera de Llobregat y siendo su circunscripción inicial el término municipal de Corbera, incorporándose en la redacción definitiva el municipio de Pallejá, que también formaba parte de la circunscripción del Registro nº1 de San Vicenç.

La parte entiende, sin embargo, que se infringe dicha exigencia procedimental al haberse modificado la circunscripción del nuevo registro, incorporándose el municipio de Pallejá con posterioridad a la emisión de tales informes, postura que no puede compartirse por la propia finalidad del trámite, que no es otra que dar ocasión a tales autoridades, corporaciones e instituciones de participar en la elaboración de la norma manifestando su posición en relación con la modificación de la demarcación registral y en concreto la que en cada caso les afecta, que incluye aspectos como la creación del nuevo Registro, su capitalidad y circunscripción, que puede suponer la conformidad o no con la propuesta que aparece en el proyecto presentado para informe, pudiendo plantear otras opciones distintas, sin que ello impida modificaciones en el desarrollo del procedimiento sino que las propicia y sin que, en ningún caso, ya sea de conformidad o disconformidad, el informe resulte vinculante para la decisión que finalmente adopte el titular de la potestad reglamentaria. El hecho de que se produzca la modificación no hace perder al trámite su finalidad o efecto, en cuanto la decisión se adopta con conocimiento de la posición expresada por los interesados en sus informes y sobre aspectos que los mismos pudieron valorar en su momento, al margen de la decisión que finalmente se adopte, que es fruto del desarrollo del procedimiento, el cual no exige que se reiteren sucesivamente los informes sobre el posicionamiento que vaya manteniendo la Administración a lo largo del procedimiento sobre cuestiones ya informadas, salvo que ello suponga la incorporación de la regulación de materias no contempladas anteriormente o una regulación sustancialmente distinta, que no es el caso de las modificaciones finales que se producen en el ámbito de la configuración del nuevo Registro y sobre las circunstancias que se han pronunciado los informes. La modificación del planteamiento inicial es una consecuencia del desarrollo del procedimiento, que se dirige a garantizar el acierto de la resolución finalmente adoptada, respondiendo a la valoración que la Administración ha de efectuar en el ejercicio de sus competencias y que en este caso tiene un amplio reflejo no solo en estas modificaciones parciales de alguno de los elementos, como el caso de las localidades que integran las nuevas circunscripciones, sino en el hecho de que la previsión inicial que afectaba a 450 nuevos Registros haya disminuido hasta los 302 que finalmente se han producido, sin que ello suponga que hayan de reiterarse los informes emitidos, que han cumplido su finalidad de poner en conocimiento de la Administración la posición de las autoridades, corporaciones e instituciones informantes.

Así lo viene entendiendo la jurisprudencia en relación con el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, señalando la sentencia de 31 de enero de 2001, por referencia a la de 27 de mayo de 1993, valorando las modificaciones allí producidas, que no requería nuevo dictamen del Consejo de Estado, "ya que es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículos 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991 )". Criterio aplicable respecto de la alegada infracción del art. 24 de la Ley 50/97, por falta de una segunda audiencia de las autoridades y corporaciones indicadas, según se recoge en la jurisprudencia, señalando la sentencia de 12 de febrero de 2002, que: "el que los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados".

Por todo ello han de rechazarse las alegaciones que en este aspecto se formulan en la demanda.

Tampoco pueden compartirse las alegaciones que ponen en cuestión la suficiencia de la Memoria Justificativa y con ello la motivación o justificación de la necesidad y oportunidad del Real Decreto 172/2007 impugnado.

Como señala la sentencia de 27 de noviembre de 2006, "tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

A tal efecto precisa la sentencia de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

A la vista de este planteamiento general y observando la Memoria Justificativa que figura en el expediente, no puede mantenerse con éxito que la misma no cumpla las exigencias que le son propias de justificar la necesidad y oportunidad de la modificación de la demarcación registral llevada a cabo en virtud del Real Decreto 172/2007 impugnado, pues en dicha Memoria, tras describir el contenido de la norma, se justifica la necesidad y el deber de proporcionar a los usuarios un servicio registral adecuado, analizando al respecto el número de Registros existentes, atendidos los documentos, asientos e inscripciones que se practican en los mismos; incremento de tales documentos y asientos; adecuación de la capitalidad de los existentes a la realidad social, demográfica y de volumen de titulación existente; comprobación de la calidad del servicio; y análisis de las obligaciones de los registradores. Se refiere a la solicitud a los Registros existentes de información estadística, cuyo examen demostró la necesidad de abordar la revisión de la demarcación registral, que contemplaba una realidad anterior, concretamente de 1997, argumentando sobre los indicados aspectos y concluyendo que se ha producido un notable incremento de la titulación, tal incremento conlleva el correlativo de la práctica de los asientos, se han multiplicado las exigencias de obtención de publicidad de los diferentes Registros y se evidencia que las obligaciones de los Registradores se han alterado por los cambios legislativos.

En cuanto a su oportunidad, señala que no podía dejar de abordar esta demarcación, aun cuando no hubieran transcurrido diez años para una revisión total, pues sí han transcurrido cinco años desde la última efectuada.

Añade que la norma se acomoda al procedimiento de reforma de dicha demarcación, que en el plano sustantivo deberá atender a lo que "convenga al servicio público", tomando como datos objetivos el volumen y movimientos de la titulación sobre los bienes inmuebles, derechos reales y sociedades, además de otros criterios, como el cambio del modo en que debe prestarse la función registral o las alteraciones demográficas. En el aspecto procedimental razona sobre el seguimiento por la Dirección General de los Registros y del Notariado de los trámites previstos en los arts. 275 de la Ley Hipotecaria y 482 de su Reglamento.

A la justificación o motivación la modificación operada contribuye el preámbulo del propio Real Decreto 172/2007, que refleja y concreta las razones expuestas en la Memoria Justificativa y que no es necesario reproducir.

Es más, la necesidad y oportunidad de la revisión de la demarcación registral no se discute en su consideración general en los distintos informes emitidos, lo que se refleja en el dictamen del Consejo de Estado, cuando señala que la necesidad de una nueva demarcación ha sido aceptada por todas las partes.

Se cuestiona el alcance de la memoria en cuanto no desciende a la justificación concreta respecto de cada una de las modificaciones operadas en los distintos Registros existentes, lo cual podría compartirse sino existieran en el expediente los datos precisos y decisiones concretas e individualizadas respecto de cada uno de los Registros afectados, en aplicación de los criterios expuestos con carácter general en la Memoria, de manera que cualquier interesado puede conocer los elementos de juicio que han llevado a la Administración a adoptar la decisión correspondiente a cada Registro de la Propiedad y actuar en consecuencia en defensa de sus intereses, produciéndose una motivación in alliunde que la jurisprudencia admite y que no resulta injustificada en un supuesto como el presente que se proyecta sobre un número considerable de Registros, siempre que en el expediente de referencia se contenga la motivación relativa a cada uno de ellos, como es el caso.

Todo ello lleva a rechazar las alegaciones formuladas en la demanda, al margen de que se discuta sobre la realidad de la justificación de la reforma en cada caso concreto, lo que trasciende al aspecto formal del Real Decreto e incide en la impugnación por razones de fondo, que luego se examinarán.

Finalmente tampoco puede compartirse la alegación de infracción de art. 24.3 de la Ley del Gobierno, que se invoca como irregularidad del procedimiento por falta de informe del Ministerio de Administraciones Públicas, pues, según resulta de dicho precepto, tal informe es exigible cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuestión sobre la que no se proyecta el Real Decreto impugnado, que no contiene disposición alguna sobre tal distribución de competencias. Lo que es distinto de la justificación del título competencial en virtud del cual se dicta el Real Decreto, al que se refiere el informe de la Secretaría General Técnica de 20 de septiembre de 2005, señalando que el título competencial del Estado resulta del art. 149.1.8ª de la Constitución, con referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida al efecto en sentencias 87/1989 y 97/1989, que se refiere el alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia en cuanto a la participación en las demarcaciones registrales, que puede consistir en la emisión de informes, como allí había ocurrido y también se ha producido en este caso, en el que han sido oídas las Comunidades Autónomas, según se ha expuesto antes. Título competencial que en este recurso no se discute.

Las infracciones de carácter sustantivo, que se imputan al Real Decreto 172/2007, se ponen en relación con las exigencias y requisitos establecidos en el art. 275 de la Ley Hipotecaria como justificación de una modificación de la demarcación registral, según el cual: "Subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallen establecidos. No obstante, el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y con las formalidades reglamentarias, cuando así convenga al servicio público, atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al Consejo de Estado, acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad en determinadas localidades, así como la modificación o supresión de los existentes.

Podrá asimismo la Dirección General proceder a la división personal de algún Registro, una vez acordada por el Ministro su división material y en tanto se lleve a cabo ésta, previo expediente y con arreglo al Reglamento. Esa división, que tendrá carácter provisional, se llevará a efecto, en todo caso, vacante el Registro, el cual se anunciará en concurso para su provisión de dos Registradores.

Los Registros que en lo sucesivo se dividan funcionarán con un solo libro Diario, común para los que se establezcan como consecuencia de la división.

Para alterar la circunscripción territorial que en la actualidad corresponde a cada Registro, fuera de los casos de los dos párrafos anteriores, deberá existir motivo de necesidad o conveniencia pública, que se hará constar en el expediente, y será oído el Consejo de Estado".

A propósito del cumplimiento de tales exigencias, se suscita una primera cuestión sobre las previsiones de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo, por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral, según la cual "la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del art. 275 de la Ley Hipotecaria ", plazos cuyo cumplimiento se discute.

Lo primero que debe significarse al respecto es que, como señala el Consejo de Estado en su informe, la distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los Reales Decretos de demarcación y no se encuentra prevista en la Ley Hipotecaria, que tampoco condiciona la revisión al transcurso de determinados plazos sino que viene determinada por la conveniencia del servicio público, facultades atribuidas por la Ley que no pueden limitarse por la norma reglamentaria, de manera que dicha disposición final segunda del R.D. 398/2000 ha de interpretarse en el sentido que resulte conforme con las previsiones de la Ley y a tal efecto ha de entenderse que el establecimiento de plazos, para una revisión total o parcial de la demarcación, supone una previsión de actuación por la propia Administración para llevarla a cabo en tales circunstancias, como mínimo, previsión reglamentaria que como tal es susceptible de modificación por otra norma posterior del mismo rango normativo y que, en todo caso, no desapodera al titular de la potestad reglamentaria para llevar a cabo, con anterioridad a dichos plazos, las modificaciones que la conveniencia del servicio exija, en cumplimiento de las previsiones de la Ley Hipotecaria. Así se ha recogido con claridad en la disposición final tercera del Real Decreto 172/2007, siguiendo las indicaciones del Consejo de Estado en su dictamen, cuando se impone al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral.

Si a ello se añade que, como se refleja en la Memoria Justificativa, la realidad contemplada en la demarcación registral efectuada por Real Decreto 398/2000 venía referida al año 1997, siete años antes de la recogida de datos solicitada en este caso en octubre de 2004 por la DGRN, aunque referidos a los años 2002, 2003 y 2004, de los que deduce la conveniencia para el servicio de la modificación de la demarcación, necesariamente ha rechazarse que se incurra en infracción legal por razones temporales en el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuestión.

Desde el punto de vista de las exigencias sustantivas del art. 275 de la Ley Hipotecaria, que la parte entiende incumplidas en cuanto la modificación no responde a la adecuada y eficiente prestación del servicio, atención al usuario, interés general, expansión de núcleos de población y otros fines que según el preámbulo del Real Decreto impugnado justifican la nueva demarcación registral, conviene no perder de vista el carácter organizativo de la norma, que viene a estructurar el servicio registral estableciendo los Registros y demarcaciones que la Administración entiende necesarios y adecuados para la mejor prestación del servicio, afectado con ello a la tradicional potestad organizativa. Ha de tenerse igualmente en cuenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004, " el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998 ), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr . SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras)".

Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la Memoria Justificativa y el preámbulo del Real Decreto impugnado contienen una amplia fundamentación de la modificación de la demarcación registral, que se ajusta a las previsiones del art. 275 de la Ley Hipotecaria, en cuanto invoca como criterio esencial la debida atención al usuario del servicio público registral y, a tal efecto, atiende a la modificación en el volumen y movimiento de titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, elementos a los que se refiere de forma expresa el precepto legal como justificación para la alteración de la demarcación registral, que no excluye otros criterios complementarios que puedan reflejarse en el expediente, como señala el último párrafo del precepto y a los que se refiere la Memoria, como el aumento de las exigencias de obtención de publicidad, modificación de la cualidad y cantidad de las obligaciones de los Registradores por lo cambios legislativos o alteraciones demográficas. De manera que en su justificación general, que tiene su plasmación en los datos recogidos en el expediente, no puede sostenerse con éxito que el Real Decreto suponga infracción de las previsiones legales que le sirven de amparo. De hecho, como ya hemos señalado antes y se recoge en el dictamen del Consejo de Estado, la necesidad de una nueva demarcación, que supone admitir la concurrencia de los requisitos legales exigidos al efecto, se acepta por todas las partes.

Desde el punto de vista del Registro concreto objeto de recurso, la parte recurrente, a través del informe emitido por el Arquitecto municipal y el Jefe de la Policía Local, mantiene que la nueva demarcación registral en que se integra el municipio de Pallejá no mejora el servicio sino que lo empeora, dada la colindancia y comunicación directa por carretera y ferrocarril entre Pallejá y San Vicenç dels Horts, que no se da con el municipio de Corbera de Llobregat, además de la existencia en trámite en el Registro de San Vicenç de diversos expedientes que afectan al Ayuntamiento. Sin embargo, con ello se atiende únicamente y de modo parcial a uno de los factores que pueden incidir en la demarcación, pues no tiene en cuenta la estructura territorial del inicial Registro nº 1 de San Vicenç dels Horts en su conjunto, que comprendía, además, los municipios de Cervelló, Corbera de Llobregat y Pallejá, de manera que establecido un nuevo Registro en Corbera de Llobregat y coordinando el elemento territorial con la distribución de asientos correspondientes a cada municipio, lo que supone la adscripción de solo uno de los dos municipios, Cevelló o Pallejá, no se acredita que la elección de este último resulte arbitraria o injustificada. Por otra parte, el propio Ayuntamiento recurrente informó favorablemente la creación del Registro de Corbera por segregación del nº 1 de San Vicenç, que por lo demás también se informó favorablemente por el Colegio de Registradores, al considerar que tal registro matriz cumple los parámetros de documentación a que se refiere la Orden de 29 de julio de 1997(8.000 documentos), y basta examinar los datos tomados en consideración, que figuran a los folios 56 a 59 del expediente, para apreciar que la delimitación territorial resulta proporcionada atendiendo a los documentos correspondientes a cada municipio, que quedaría descompensada de mantener la circunscripción del proyecto inicial únicamente para el municipio de Corbera de Llobregat.

Todo ello pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria y amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la parte recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular y finalidad que persigue la norma jurídica habilitante, en este caso el art. 275 de la Ley Hipotecaria.

Por todo lo expuesto, que viene a desvirtuar las alegaciones de la demanda, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 109/07, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Pallejá contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles y se incluye el municipio de Pallejá en la demarcación del nuevo Registro de la Propiedad de Corbera de Llobregat.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.