STS, 12 de Mayo de 2009

En escrito de fecha de entrada en el Registro de este Tribunal de 18 de mayo de 2007, la Procuradora de los Tribunales Dª Blanca María Grande Pesquero en nombre y representación de D. Jesús Carlos interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles, suplicando a la Sala <>.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo por esta Sala y reclamado el expediente administrativo, en escrito presentado el 8 de julio de 2.008, se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras alegar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, solicita a la Sala <

En escrito de 10 de septiembre de 2.008, el Abogado del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la parte recurrente, solicitando a la Sala <>

No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento a prueba y habiendo solicitado el trámite de conclusiones, se concede a la parte recurrente el plazo de diez días para que presente escrito de conclusiones, evacuando dicho trámite en escrito de fecha 8 de octubre de 2008, en el que solicita se dicte sentencia de conformidad con el suplico de su escrito de demanda.

Por resolución de 10 de octubre de 2.008 se concede a la parte recurrida, Administración General del Estado, el plazo de diez días para que presente su escrito de conclusiones, lo que realizó en escrito presentado el 27 de octubre de 2008, suplicando se tenga por reproducida la súplica del escrito de contestación a la demanda.

Conclusas las actuaciones, se procedió a señalar para su votación y fallo la audiencia del día 5 de mayo de 2.009, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustin Puente Prieto, Magistrado de Sala.

Don Jesús Carlos, registrador de la propiedad y mercantil con destino en el Registro de Alzira (Valencia), pretende que se declare la nulidad del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Utiliza dos clases de argumentos, unos formales y otros de fondo. Con los primeros denuncia la infracción de los artículos 24, apartados 1, letra a), y 3, de la Ley 50/1997 y 482 del Reglamento Hipotecario, por tres razones. En primer lugar, porque no puede entenderse satisfecho el trámite de audiencia ya que el texto que se sometió a las autoridades y organismos informantes nada tiene que ver con el definitivamente adoptado y porque muchas de ellas no llegaron a emitir su opinión. En segundo término, echa en falta el preceptivo informe del Ministerio de Administraciones Públicas, pues la materia afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Finalmente, estima insuficiente el informe sobre la necesidad y la oportunidad del Real Decreto, así como la memoria económica del proyecto.

Ya en cuanto al fondo, la recurrente considera que la demarcación aprobada desconoce el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, no siendo razonable ni proporcionada, más bien arbitraria, sin que se ajuste a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, que derivan de los artículos 103, apartado 1, y 9, apartado 3, de la Constitución y 3, apartado 2, de la Ley 30/1992. Las razones que sustentan su posición constan en el primer antecedente de esta sentencia.

El análisis del recurso requiere que, con carácter previo, realicemos algunas consideraciones sobre el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, tal y como hemos hecho en un asunto similar en el que se impugna la misma disposición de carácter general [sentencia de 28 de abril de 2009 (recurso 109/2007 ) y sentencia de 29 de abril de 2009 recaída en el recurso 132/2007 ], cuyo contenido seguimos en los siguientes fundamentos, en cuando resulte menester.

La actividad reglamentaria está subordinada a la ley en sentido material (artículos 97 de la Constitución, 51 de la Ley 30/1992 y 23 de la Ley 50/1997 ), en la medida en la que no puede abordar materias que le están reservadas, sin perjuicio de colaborar con ella o de desarrollar sus determinaciones. Los reglamentos no pueden, por tanto, inmiscuirse en determinados sectores, como los que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/1997.

Desde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (artículos 24 y 25 Ley 50/1997 ), respetando el principio de jerarquía normativa y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad (artículo 9, apartado 3, de la Constitución), según establece el artículo 52 de la Ley 30/1992.

Los límites sustantivos y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1997 y el 1º de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio ), que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y del resto del ordenamiento, donde se incluyen los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad y proporcionalidad, entre otros). Acatados aquellos límites, queda a salvo y ha de respetarse el contenido del ejercicio de la potestad reglamentaria, que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del Tribunal que la controla, como resulta expresamente del artículo 71, apartado 2, de la Ley 29/1998, que, aun en el supuesto de anulación de una disposición general, nos impide determinar la forma en que ha de quedar redactada la misma.

En lo que se refiere a los vicios procedimentales, ha de tenerse en cuenta que, según la jurisprudencia [véase la sentencia de 13 de noviembre de 2000 (recurso contencioso-administrativo 513/98, FJ 4º )], el trámite mediante el que se elabora y aprueba una disposición general constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105, apartado 1, de la Constitución y regulado con carácter general en el artículo 24 de la Ley 50/1997, al tiempo que un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter «ad solemnitem», de modo que, su omisión o su defectuoso cumplimiento, traducido en un olvido trascendente para la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.

Se alude, con la referencia a la trascendencia de la inobservancia denunciada, a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que no se justifican por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 (recurso contencioso-administrativo 715/95, FJ 3º ).

En el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 deben, además, cumplirse los aspectos formales específicos que contempla el artículo 482 del Reglamento Hipotecario, según el cual «la creación o supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo, se podrá abrir información pública en los municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado».

Pues bien, se observa que el proyecto de Real Decreto se sometió a los registradores, al Colegio de Registradores de España, a las comunidades autónomas, a los colegios notariales, a los tribunales superiores de justicia, a las diputaciones provinciales, a los consejos y cabildos insulares, como refleja el dictamen del Consejo de Estado, recabándose los informes de los jueces de primera instancia a través de los tribunales superiores de justicia y de los alcaldes a través de las diputaciones provinciales (folios 578 y siguientes del expediente), de manera que no puede atribuirse a la Administración demandada la omisión de tales trámites. En particular, en lo que se refiere al nuevo Registro Mercantil de Alzira, consta, como subraya el Abogado del Estado, constancia de la solicitud de los informes que cita la parte actora como omitidos, por ejemplo, al Colegio Notarial de Valencia, a la Diputación Provincial de Valencia y al Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad. Obra también en el expediente el informe del demandante como registrador titular del Registro de Alzira. Igualmente, figuran otros informes como los de la mancomunidad de la Valldigna, el Ayuntamiento de Carcaixent, el Ayuntamiento de Tabernes de la Valldigna, el Ayuntamiento de Simat de la Valldigna, el de la ciudad de Alzira, el de Benifairó de la Valldigna, el de Valencia, tres notarios de Alzira y el Decanato de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción de los de Valencia.

En definitiva, se produjeron, por tanto, las audiencias previstas reglamentariamente.

El demandante entiende, sin embargo, que, pese a todo lo anterior, se ha infringido la exigencia procedimental de la que venimos ocupándonos al preverse la creación del Registro de Alzira nº 2 con posterioridad a la emisión de tales informes, ya que, en principio, se aludía exclusivamente al Registro de la Propiedad en la localidad de Carcaixent (Valencia) con capitalidad en dicho municipio y circunscripción sobre su término municipal exclusivamente, Registro de la Propiedad que se proyectaba llevar a cabo mediante la segregación del Registro de la Propiedad de Alzira. Sin embargo, entiende el recurrente que en el Real Decreto objeto de impugnación se acuerda una demarcación complementamente diferente, demarcando un nuevo Registro de la Propiedad de Alzira nº 2, cuya circunscripción se integra por el término municipal de Alzira, segregándolo del originario Registro de la Propiedad de Alzira, cuya circunscripción queda ahora reducida a los términos municipales de Benifairó de la Valldigna, Carcaixent, Corbera, Guadassuar y Simat de la Valldigna.

No compartimos su tesis debido a la propia finalidad del trámite, que no es otra que dar ocasión a tales autoridades, corporaciones e instituciones de participar en la elaboración de la norma, expresando su posición en relación con la modificación de la demarcación registral y en concreto con la que en cada caso les afecte. Tal participación puede manifestarse en aspectos como la creación de un nuevo registro, su capitalidad y circunscripción, cabiendo que la instancia informante se muestre conforme con la propuesta que aparece en el proyecto presentado para informe, o discrepe de ella, planteando otras opciones.

Esta configuración del trámite en cuestión no impide modificaciones en el desarrollo del procedimiento, sino que, antes bien, las propicia, careciendo los informes de fuerza vinculante para la decisión que finalmente adopte el titular de la potestad reglamentaria. El hecho de que se produzcan alteraciones respecto del texto sometido a información no hace perder al trámite su finalidad, pues la decisión se adopta con conocimiento de la posición expresada por los interesados y sobre aspectos que los mismos pudieron valorar en su momento. Por consiguiente, no resulta exigible la reiteración de sucesivos trámites a fin de someter a debate las soluciones que la Administración adopte a lo largo del procedimiento sobre extremos ya informados, salvo que ello suponga la incorporación de cuestiones no contempladas anteriormente o una regulación sustancialmente distinta.

En suma, la variación del planteamiento inicial es consecuencia del desarrollo del procedimiento, que se dirige a garantizar el acierto de la decisión que finalmente se adopte, respondiendo a la valoración que la Administración ha de efectuar en el ejercicio de sus competencias, sin que ante alteraciones puntuales hayan de reiterarse los informes emitidos, que cumplen la finalidad de poner en conocimiento de la Administración la posición de las autoridades, corporaciones e instituciones informantes.

Este entendimiento de la cuestión es el que viene defendiendo la jurisprudencia en relación con el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, señalando la sentencia de 31 de enero de 2001 (recurso contencioso-administrativo 507/98, FJ 3º ), al valorar las modificaciones allí producidas, que no requerían un nuevo dictamen del Consejo de Estado, «ya que es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículos 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991 )».

El anterior criterio es aplicable a la alegada infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, por falta de una segunda audiencia de las autoridades y corporaciones indicadas, según se recoge en la jurisprudencia, señalando la sentencia de 12 de febrero de 2002 (recurso contencioso-administrativo 158/00, FJ 3º ) que la circunstancia de que «los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados».

Por consiguiente, han de rechazarse las alegaciones que en este aspecto y como infracción del artículo 24, apartado 1, letra c), de la Ley del Gobierno se formulan en la demanda.

Tampoco puede compartirse la alegación de infracción de artículo 24, apartado 3, de la citada Ley 50/1997, que se invoca como irregularidad del procedimiento por falta de informe del Ministerio de Administraciones Públicas, pues, según resulta de dicho precepto, tal informe es exigible cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuestión sobre la que no se proyecta el Real Decreto impugnado, que no contiene disposición alguna sobre tal distribución de competencias. Téngase en cuenta que su disposición adicional cuarta dispone que la demarcación aprobada se entiende sin perjuicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos.

Cabe recordar que, como subraya el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, emitido el 20 de septiembre de 2005, en esta materia el título competencial del Estado resulta del artículo 149, apartado 1, materia 8ª, de la Constitución y que, conforme a la jurisprudencia constitucional (sentencias 87/1989 y 97/1989 ), las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en esta materia, en lo que se refiere a participar en las demarcaciones registrales, pueden ejercitarse mediante la emisión de informes, como aquí ha ocurrido.

No hay, por consiguiente, afección de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

A lo anterior no obsta el que cuando se aprueba el Real Decreto 172/2007 ya estaba en vigor la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana que modifica el articulo 58.3 del Estatuto para señalar que el Consell participará en la fijación de la demarcaciones registrales y notariales, pues frente a ello es preciso recordar que no existe la supuesta competencia autonómica sino en cuanto a la participación de la Comunidad en la demarcación registral, debiendo destacarse que según resulta del dictamen del Consejo de Estado en relación no con la reforma del Estatuto Valenciano sino respecto al Estatuto de Cataluña no existe objeción alguna de legalidad en la elaboración del Real Decreto recurrido, habiendo tenido además la Comunidad Autónoma Valenciana ocasión de informar en el procedimiento de elaboración de la disposición recurrida al igual que el resto de las Comunidades Autónomas, participando como refleja el Sr. Abogado del Estado activamente en el mismo como resulta de los folios 1625 a 1637 y así se indica en la memoria justificativa al folio 1614.

Ha de recordarse además que la norma, aprobada por el Consejo de Ministros con participación, por tanto, del Ministerio de Administraciones Públicas, alude expresamente al tema de las competencias autonómicas que puedan incidir en el futuro sobre la materia y la disposición adicional cuarta destaca que la demarcación que aprueba se entiende sin perjuicio de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos, de lo que cabe entender preservada la propia finalidad del informe que se dice omitido.

La anteriores consideraciones conducen a desestimar también este extremo de la demanda.

Igual suerte desestimatoria aguarda a las alegaciones que ponen en cuestión la suficiencia de la memoria económica y de la memoria justificativa y, con ello. de la motivación o justificación de la necesidad y oportunidad del Real Decreto 172/2007, con infracción del artículo 24, apartado 1, letra a), de la Ley del Gobierno.

Como señala la sentencia de 27 de noviembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo 51/05, FJ 5º ), «tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a éstos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992 ».

A tal efecto precisa la sentencia de 13 de noviembre de 2000, ya citada (FJ 4º ), que «una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria». Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 36/03, FJ 5º ) cuando señala que «el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquel caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales».

A la vista de este planteamiento general y observando la memoria justificativa que figura en el expediente, no puede mantenerse con éxito que la misma incumpla las exigencias que le son propias de justificar la necesidad y oportunidad de la modificación de la demarcación registral llevada a cabo en virtud del Real Decreto 172/2007, pues dicha memoria, tras describir el contenido de la norma, justifica la necesidad y el deber de proporcionar a los usuarios un servicio registral adecuado. A tal fin analiza el número de registros y atiende a los documentos, asientos e inscripciones que se practican en los mismos, así como a su incremento. Estudia también la adecuación de la capitalidad de los registros a la realidad social, demográfica y al volumen de titulación, comprobando la calidad del servicio y analizando las obligaciones de los registradores. Se refiere a la información estadística, cuyo examen demostró la necesidad de abordar la revisión de la demarcación registral, adaptada a una realidad anterior, concretamente de 1997, argumentando sobre los indicados aspectos y concluyendo que se ha producido un notable incremento de la titulación, que conlleva el correlativo de los asientos, se han multiplicado las exigencias de obtención de publicidad de los diferentes registros, evidenciándose que las obligaciones de los registradores se han alterado por los cambios legislativos.

En cuanto a su oportunidad, señala que no podía dejar de abordar esta demarcación, aun cuando no hubieran transcurrido diez años para una revisión total, pues sí han transcurrido cinco años desde la última efectuada.

Añade que la norma se acomoda al procedimiento de reforma de dicha demarcación, que en el plano sustantivo debe atender a lo que «convenga al servicio público», tomando como datos objetivos el volumen y los movimientos de la titulación sobre los bienes inmuebles, derechos reales y sociedades, además de otros criterios, como el cambio del modo en que debe prestarse la función registral o las alteraciones demográficas. En el aspecto procedimental razona sobre el seguimiento por la Dirección General de los Registros y del Notariado de los trámites previstos en los artículos 275 de la Ley Hipotecaria y 482 de su Reglamento.

A la justificación o motivación de la modificación operada contribuye el preámbulo del propio Real Decreto 172/2007, que refleja y concreta las razones expuestas en la memoria justificativa.

Es más, la necesidad y oportunidad de la revisión de la demarcación registral no se discute en su consideración general en los distintos informes emitidos, circunstancia que se refleja en el dictamen del Consejo de Estado, cuando señala que la necesidad de una nueva demarcación ha sido aceptada por todas las partes.

El demandante cuestiona el alcance de la memoria en cuanto no desciende a la justificación concreta de cada una de las modificaciones operadas en los distintos registros existentes, opinión que podría compartirse si no existieran en el expediente los datos precisos y las decisiones concretas e individualizadas respecto de cada uno de ellos. Estas decisiones aplican los criterios expuestos con carácter general en la memoria, de manera que cualquier interesado puede conocer los elementos de juicio que han llevado a la Administración a adoptar la decisión correspondiente a cada registro de la propiedad y actuar en consecuencia en defensa de sus intereses. El Real Decreto contiene, pues, una motivación in aliunde o contextual, que la jurisprudencia admite y que no resulta injustificada en un supuesto como el presente, proyectado sobre un número considerable de registros, ya que en el expediente se contiene la motivación relativa a cada uno de ellos. En fin, la discusión acerca de si el método seguido para la reforma es técnicamente el más adecuado, sólo resultaría relevante en cuanto propiciara la inobservancia de los requisitos formales exigidos en la elaboración de la norma, que no es el caso.

Otro tanto ha de indicarse respecto de la memoria económica, en la que se señalan los aspectos que debe atender: si va a suponer incremento de los gastos ya presupuestados por el Estado o es ejecución de una partida presupuestaria aprobada y si tiene incidencia económica en la sociedad o en sus destinatarios. Responde a cada uno de tales extremos, indicando, en el primer caso, que no se genera gasto alguno por cuanto la intervención de la Administración General del Estado se centra en ordenar la demarcación de unos funcionarios públicos cuya retribución no se produce contra partida presupuestaria alguna y señalando, en el segundo punto, que el proyecto no tiene impacto económico alguno en la sociedad en general, aunque la adecuada prestación del servicio redundará en beneficio de los destinatarios, para los que tampoco supone coste económico alguno.

La parte cuestiona dicha memoria al entender que la implementación de la norma impugnada exigirá, al menos, seis convocatorias de oposiciones, con los correspondientes gastos y el correlativo incremento en la plantilla de la Dirección General de los Registros y del Notariado, apreciaciones que en el primer caso no justifican un incremento significativo del gasto respecto del que es propio de los procesos selectivos correspondientes y en el segundo constituyen una mera hipótesis carente de la necesaria valoración técnica que acredite la necesidad de tal incremento de plantilla y su alcance.

Lo hasta aquí expuesto lleva a rechazar las alegaciones formuladas en la demanda, al margen de que se discuta la realidad de la justificación de la reforma en cada caso concreto, lo que trasciende al aspecto formal del Real Decreto e incide en la impugnación por razones de fondo, que pasamos a examinar.

Las infracciones de carácter sustantivo que se imputan al Real Decreto 172/2007 se ponen en relación con las exigencias y los requisitos establecidos en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria como justificación de una modificación de la demarcación registral, según el cual el Gobierno de la Nación podrá establecer nuevos registros y modificar los existentes «cuando así convenga al servicio público, atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales».

A propósito del cumplimiento de tales exigencias, se suscita una primera cuestión sobre las previsiones de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral, según la cual «la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del artículo 275 de la Ley Hipotecaria », plazos cuyo cumplimiento se discute, añadiendo que la demarcación registral se iniciará por Instrucción de la Dirección General de Registros y del Notariado.

Lo primero que debe significarse al respecto es que, como señala el Consejo de Estado en su informe, la distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los reales decretos de demarcación y no se encuentra prevista en la Ley Hipotecaria, que tampoco condiciona la revisión al transcurso de determinados plazos, sino que viene determinada por la conveniencia del servicio público, facultades atribuidas en la Ley que no pueden limitarse por la norma reglamentaria. Por tanto, dicha disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 ha de interpretarse en el sentido que resulte conforme con las previsiones de la Ley; ha de entenderse, pues, que el establecimiento de plazos para una revisión total o parcial de la demarcación supone una previsión de actuación por la propia Administración para llevarla a cabo en dichas circunstancias, como mínimo, previsión reglamentaria que como tal es susceptible de modificación por otra norma posterior del mismo rango normativo y que, en todo caso, no desapodera al titular de la potestad reglamentaria para llevar a cabo, con anterioridad a dichos plazos, las modificaciones que la conveniencia del servicio exija, en cumplimiento de las previsiones de la Ley Hipotecaria. Así se ha recogido con claridad en la disposición final tercera del Real Decreto 172/2007, siguiendo las indicaciones del Consejo de Estado en su dictamen, cuando se impone al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral.

Si a lo anterior se añade que, como se refleja en la memoria justificativa, la realidad contemplada en la demarcación registral efectuada por Real Decreto 398/2000 venía referida al año 1997, un septenio antes de la recogida de datos, solicitada en este caso en octubre de 2004 por la Dirección General competente, aunque referidos a los años 2002, 2003 y 2004, necesariamente ha rechazarse que se incurra en infracción normativa por razones temporales en el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuestión.

Por lo demás, la demarcación registral se produjo a iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que primero solicitó de todos y cada uno de los registradores información estadística y después a resultas de la misma, entendiendo que «la debida prestación del servicio público registral exige y aconseja una modificación de la demarcación registral», dictó una resolución el 15 de julio de 2005 procediendo a la solicitud de los preceptivos informes en relación con los registros afectados. Quedaron satisfechas, por ende, las exigencias de la referida disposición final segunda del Real Decreto 298/2000, que ha de interpretarse en su sentido funcional y cuyo incumplimiento solo afectaría a la validez de la norma en el caso de que concurrieran las circunstancias establecidas en el artículo 63, apartado 2, de la Ley 30/92.

Desde el punto de vista de las exigencias sustantivas del artículo 275 de la Ley Hipotecaria, la demandante entiende que se incumplen por no adoptarse una demarcación registral razonable, proporcionada y ajustada a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, siendo arbitraria y desmedida. Cuestiona el aumento de la titulación de bienes inmuebles y derechos reales como criterio determinante, indicando que en muchos de los supuestos que recoge el Real Decreto no se llega a la cifra de 8.000 títulos que señala la Orden de 29 de julio de 1997. Discute que la división de los registros incentive la actividad económica, que mejore el servicio, que se adecúe a la expansión de numerosos núcleos de población o que se justifique por la implantación de las nuevas tecnologías, concluyendo que la nueva demarcación se funda en consideraciones que no se corresponden con la realidad e incorpora una solución que no guarda relación con aquellos principios, establecidos en la Constitución y en las leyes, incurriendo en la causa de nulidad radical prevista en el artículo 62, apartado 2, de la Ley 30/92.

Para valorar tales alegaciones, conviene no perder de vista el carácter organizativo de la norma, que estructura el servicio registral estableciendo los registros y demarcaciones que la Administración entiende necesarios y adecuados para su mejor prestación. Ha de tenerse igualmente en cuenta, en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 74/02, FJ 2º ), «el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998 ), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001, entre otras)».

Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la memoria justificativa y el preámbulo del Real Decreto impugnado contienen una amplia fundamentación de la modificación de la demarcación, que se ajusta a las previsiones del artículo 275 de la Ley Hipotecaria, en cuanto invoca como criterio esencial la debida atención al usuario del servicio público registral. Es a este criterio determinante al que atiende el Real Decreto, fijándose en el volumen y en el movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, parámetros a los que se refiere de forma expresa el mencionado precepto legal como justificación para la alteración de la demarcación registral, precepto que no excluye otros criterios complementarios, según señala su último párrafo y a los que alude la memoria, como el aumento de las exigencias de obtención de publicidad y la modificación de la cualidad y la cantidad de las obligaciones de los registradores por lo cambios legislativos o las alteraciones demográficas. De manera que en su justificación general, plasmada en los datos recogidos en el expediente, no puede sostenerse con éxito que el Real Decreto infrinja las previsiones legales que le sirven de amparo. De hecho, como ya hemos señalado antes y se recoge en el dictamen del Consejo de Estado, la necesidad de una nueva demarcación, que supone admitir la concurrencia de los requisitos legales exigidos al efecto, se acepta por todas las partes.

Las valoraciones que en contrario y frente a tales apreciaciones de la Administración se efectúan en la demanda muestran el posicionamiento de la actora desde su punto de vista, sin que respondan a estudios técnicos u otros elementos objetivamente establecidos, demostrativos del error en los hechos o de la arbitrariedad en su valoración por parte de la Administración. En realidad, reflejan sus apreciaciones subjetivas sobre la relevancia del aumento y del movimiento de la titulación a la hora de apreciar la bondad y la eficacia del servicio sobre la demarcación como incentivo de la economía y como instrumento para acercar el servicio registral al ciudadano o para responder a la expansión de numerosos núcleos de población; o sobre el cumplimiento de las obligaciones de los registradores, especialmente las derivadas de la presentación telemática de títulos. Estos criterios, respetables pero subjetivos, no pueden imponerse a los de la Administración, decantados en el legítimo ejercicio de las facultades que le reconoce el ordenamiento jurídico; menos aún sirven para acreditar que la Administración no haya tomado en cuenta la realidad de la situación registral o que haya efectuado una arbitraria valoración de la misma, que es lo que se denuncia por la demandante como motivo de nulidad de la actividad reglamentaria objeto de impugnación.

Desde el punto de vista del Registro concreto objeto de este recurso, la recurrente viene a cuestionar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para justificar la modificación de la demarcación, aparte de otras consideraciones generales, por entender que el aumento o el movimiento de la titulación no alcanza la cifra de 8.000 títulos que establece la Orden de 29 de julio de 1997.

En relación con tal circunstancia ha de ponerse de relieve que, según resulta de la propia certificación remitida por el recurrente y unida a su demanda, en el año 2006 el Registro de Alzira tuvo un total de asientos en el libro diario de presentación que supera ampliamente la cifra de 8.000, ascendiendo a 12.552 y en el año siguiente en que se aprueba el Decreto, esta cifra fue la de 12.294.

Como conclusión, se pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria, amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular o con la finalidad que persigue la norma jurídica habilitante, en este caso el artículo 275 de la Ley Hipotecaria.

Por todo lo expuesto, que viene a desvirtuar las alegaciones de la demanda, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 130/07, interpuesto por DON Jesús Carlos contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.