STS, 10 de Febrero de 2016

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia de fecha 21 de marzo de 2014 , por cuya virtud se estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Nuria , don Germán , doña Reyes , don Manuel , don Justo y doña Sonsoles contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 28 de mayo de 2010, por el que se dispuso la aprobación definitiva del expediente de homologación sectorial modificativa y plan parcial de mejora del sector Montehorquera Golf del municipio de Vilamarxant; el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vilamarxant, de 30 de enero de 2006, que dispuso la aprobación provisional del PAI Montehorquera Golf; y el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vilamarxant, de 13 de febrero de 2007, de resolución de los recursos de reposición interpuestos por aquéllos contra el precitado acuerdo de 30 de enero de 2006; anulando las mencionadas resoluciones, por ser contrarias a derecho. Sin costas.

Notificada esta resolución a las partes, por la Administración y Ayuntamiento recurrentes se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 13 de mayo de 2014, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE VILAMARXANT) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 30 de junio de 2014 su escrito de interposición del recurso, en el cual, después de exponer los motivos de casación que estimó procedentes, vino a solicitar el dictado de una sentencia al amparo del artículo 95 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción que estimara su recurso, casara y anulara la sentencia recurrida y, en su lugar, se procediera a dictar una nueva sentencia desestimatoria en su integridad del recurso sustanciado por el Procedimiento Ordinario nº 12/2011, por ser conformes a derecho los actos impugnados en el mismo.

La también recurrente, GENERALITAT VALENCIANA, compareció igualmente en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló asimismo en fecha 10 de julio de 2014 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras invocar los motivos de casación concurrentes en el caso, vino a solicitar que se tuviera por interpuesto recurso de casación contra la sentencia recurrida.

Por Providencia de la Sala, de fecha 25 de septiembre de 2014, se acordó admitir a trámite los presentes recursos de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 24 de octubre de 2014 entregar copia de los escritos de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (doña Sonsoles , don Justo y don Manuel y a don Germán , doña Nuria y doña Reyes ), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo. Siendo evacuado el trámite conferido por doña Sonsoles y otros mediante escrito de fecha 10 de diciembre de 2014, en el que solicitó a la Sala la inadmisión del mismo y subsidiariamente el dictado de una sentencia desestimatoria en su integridad del referido recurso de casación y confirmatoria en todos sus extremos de la de instancia, con imposición de las costas del presente proceso a la parte recurrente. Por otro lado, Don Germán y otros evacuaron asimismo el trámite conferido mediante escrito de fecha 24 de noviembre de 2014, en el que interesaron a la Sala que dictara sentencia desestimatoria de ambos recursos con expresa condena en costas a las dos administraciones recurrentes.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de febrero de 2016, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación lo dirigen sus promotores contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 21 de marzo de 2014 , por cuya virtud se estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por doña Nuria y otros contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, de 28 de mayo de 2010, por el que se dispuso la aprobación definitiva del expediente de homologación sectorial modificativa y plan parcial de mejora del sector Montehorquera Golf del municipio de Vilamarxant; el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vilamarxant, de 30 de enero de 2006, que dispuso la aprobación provisional del PAI Montehorquera Golf; y el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vilamarxant, de 13 de febrero de 2007, de resolución de los recursos de reposición interpuestos por aquéllos contra el precitado acuerdo de 30 de enero de 2006; anulando las mencionadas resoluciones, por ser contrarias a derecho.

La sentencia impugnada tras concretar en su FD 1º los acuerdos recurridos, y destacar los datos más relevantes de la actuación urbanística controvertida en el litigio en su FD 2º, pasa a examinar en su FD 3º la causa de inadmisibilidad parcial del recurso esgrimida por tres de las partes demandadas, en relación con los Acuerdos de 30 de enero de 2006 y 13 de febrero de 2007, por tratarse de actos no susceptibles de impugnación ( artículo 69.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional ). Dicha causa de inadmisibilidad es desestimada:

(...) El programa de actuación integrada "Montehorquera Golf" incluía en su alternativa técnica, según ha sido apuntado supra, expediente de homologación sectorial modificativa y plan parcial, de manera que la aprobación provisional del PAI correspondía al Ayuntamiento y la definitiva a la Generalitat, conforme a lo que disponía el art. 54.1.B) de la Ley valenciana 6/1994, Reguladora de la actividad Urbanística -actualmente derogada pero aplicable, por razones temporales, a la tramitación del programa controvertido-. El procedimiento de aprobación de dicho instrumento urbanístico era, como es de sobra conocido, un tradicional procedimiento bifásico que requería, además de la actuación municipal, la intervención autonómica, debiendo ser considerada provisional la aprobación municipal del programa hasta la definitiva aprobación por la Generalitat de la ordenación urbanística contenida en la alterativa técnica.

En el acuerdo de la C.T.U. de Valencia de 28 de mayo de 2010 se disponía la aprobación definitiva del expediente de homologación sectorial modificativa y plan parcial de mejora del sector Montehorquera Golf del municipio de Vilamarxant incluidos en la alternativa técnica del programa, y se especificaba que, para la entrada en vigor mediante su publicación, debería presentarse por el Ayuntamiento un texto que refundiera la documentación aportada por éste en fecha 29 de octubre de 2009 (referida a modificaciones de escasa entidad en los planos de ordenación, en la ficha de gestión y en las normas urbanísticas), corrigiera un error de cálculo detectado en la ficha de gestión e incluyera en la ficha de planeamiento y gestión determinados condicionantes señalados en el informe de la Dirección General de Aviación Civil. Se trataba de reparos de alcance limitado que no afectaban a la aprobación definitiva de aquellos instrumentos de planeamiento sino a su eficacia, que quedaba supeditada a la mera formalización documental de dichas correcciones -art. 41 de la LRAU-. Por tanto, esa aprobación autonómica definitiva del planeamiento convertía a su vez en definitiva la aprobación provisional del PAI Montehorquera Golf por el Ayuntamiento de Vilamarxant acordada por éste en fecha 30 de enero de 2006 y, por consiguiente, es claro que la impugnación jurisdiccional de ese programa por los actores es admisible por tener por objeto un acto definitivo susceptible de ser impugnado en sede contencioso-administrativa - art. 25.1 de la Ley 29/1998 -

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Tras exponer los diversos motivos de nulidad esgrimidos en la demanda (FD 4º), en el FD 5º pasa la sentencia a examinar el primero de ellos, sobre la supuesta vulneración de la legislación de contratos de las administraciones públicas a la sazón vigente (Real Decreto Legislativo 2/2000). Recuerda a este respecto la Sala de instancia la evolución en el tratamiento jurisprudencial de la controversia suscitada a raíz de la proyección de las exigencias dimanantes de la indicada normativa en el campo del urbanismo.

En su FD 6º prosigue el citado relato, a partir de la Sentencia del Tribunal de Justicia de de la Unión Europea de 26 de mayo de 2011 y las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2012 (RC 6378/2008 ) y 30 de septiembre de 2013 (RC 5904/2010 ).

Y es en el siguiente FD 7º donde afronta la sentencia impugnada el enjuiciamiento concreto de las vulneraciones alegadas de la normativa estatal básica.

- Por un lado, respecto de la falta de acreditación de la solvencia económica, técnica y financiera requerida, considera la Sala que, si bien no resulta exigible el requisito de la clasificación de acuerdo con nuestra jurisprudencia que también invoca (por todas, Sentencia de 4 de abril de 2012 RC 6460/2008 y la que en ella se cita de 6 de junio de 2007 RC 7376/2003 ), no por ello deja de requerirse al agente urbanizador la acreditación de solvencia indicada, razón por la que el recurso es estimado:

Pues bien, en el caso de autos llevan razón los actores cuando aducen que no existe justificación en el expediente administrativo de la solvencia técnica, económica y financiera del urbanizador

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- E igualmente es acogida, por otro lado, la alegación relativa a la vulneración de los principios de publicidad y libre concurrencia, según se argumenta también a continuación, por falta de anuncio de la licitación en el Boletín Oficial del Estado y la inserción del anuncio únicamente en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana. Con cita de nuestra Sentencia de 8 de noviembre de 2012 RC 3769/2010 dirá la Sala de instancia:

Resulta conveniente recordar, según pone de manifiesto la STS 3ª, Sección 5ª, de 8 de noviembre de 2012 -recurso nº 3769/2010 -, que la aplicación de los principios de publicidad y libre concurrencia en la selección del urbanizador se ha enfatizado en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo, cuyo preámbulo indica que "la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad e eficiencia de la actuación", señalando en su art. 6.1, al contemplar la habilitación de los particulares para la ejecución de la actividad urbanizadora, sean o no propietarios del suelo, que la selección deberá efectuarse "mediante procedimiento con publicidad y concurrencia"

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Establecida así la nulidad del programa de actuación integrada (PAI), la Sala sentenciadora va a acordar igualmente la del correspondiente instrumento de planeamiento contenido en la alternativa técnica del programa, recordando al efecto nuestras Sentencias de 4 de abril de 2012 RC 6460/2008 y 16 de enero de 2014 RC 2423/2011 . El FD 8º recuerda el tenor literal de estas dos resoluciones en los términos que siguen:

Así, la STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de abril de 2012 -recurso nº 6460/2008 , razona lo siguiente:

[En el segundo motivo sostiene que ha infringido la sentencia recurrida las Directivas 93/37 y 2004/18, así como la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995 y su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, ya que aplica estas normas a una resolución aprobatoria de una Homologación declarativa del Sector y de un Plan de Reforma Interior de Mejora, que son actos de ordenación y no de gestión urbanística, cual es la adjudicación al agente urbanizador del Programa de Actuación Integrada, adjudicación que pudiera resultar afectada por aplicación de aquellos textos legales, pero que no puede alcanzar a la ordenación urbanística aprobada definitivamente por el acuerdo anulado en la sentencia.

... conoce perfectamente la representación procesal del Ayuntamiento recurrente que dicha adjudicataria presentó ante éste una Alternativa Técnica de Programa de Actuación Integrada para el desarrollo de la Unidad de Ejecución denominada ..................... que incluía Memoria del Programa, Plan de Reforma Interior de Mejora delimitando el ámbito de la Unidad de Ejecución, Homologación Sectorial Declarativa y Proyecto de Urbanización.

La demandante planteó en sus escritos de alegaciones, presentados en la instancia, que el acuerdo por el que se aprobaron definitivamente el aludido Plan de Reforma Interior de Mejora y la Homologación del Sector eran contrarios a derecho en cuanto no se habían respetado en la adjudicación del Programa de Actuación Integrada al agente urbanizador los referidos principios de publicidad, libre concurrencia y no discriminación, principios que la Sala sentenciadora consideró vulnerados y por ello declaró nula la resolución del Consejero del Territorio y Vivienda de la Generalidad Valenciana, por la que se aprobaron definitivamente el Plan de Reforma Interior de Mejora y la Homologación, que vienen a culminar la referida adjudicación del Programa de Actuación Integrada, razones por las que, aun concurriendo esa diferencia teórica entre los instrumentos de ordenación y los de gestión urbanística, el procedimiento para la Adjudicación del Programa presenta diferentes fases, que guardan una indisoluble relación y conexión, de modo que los vicios en la adjudicación del Programa afectan también a la ordenación urbanística propuesta por el adjudicatario, aunque ésta deba ser aprobada definitivamente, en virtud de la distribución de competencias, por la Administración autonómica].

Y también cabe citar la STS 3ª, Sección 5ª, de 16 de enero de 2014 -recurso 2423/2011 -, que señala que existe una íntima e indisoluble conexión entre el documento de planeamiento integrante de la alternativa técnica de un programa y el propio programa, "de tal manera que el PAI resulta la causa y el presupuesto necesario del que depende la propia existencia y validez del Plan Parcial aprobado en desarrollo de la alternativa técnica", por lo que una vez anulado el PAI es igualmente contrario a derecho el planeamiento incorporado a su alternativa técnica

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No considera preciso la Sala de instancia examinar los restantes motivos de nulidad invocados en la demanda; y el recurso contencioso-administrativo resulta, por virtud de cuanto antecede, estimado, anulándose en su consecuencia las resoluciones recurridas (FD 9º).

Mediante la formulación de un voto particular se hace constar la discrepancia de uno de los magistrados integrantes de la Sala que, por un lado, se refiere a la improcedencia de aplicar la normativa estatal sobre contratación pública al existir una normativa autonómica propia a cuya exclusiva regulación es a la que hay que estar por virtud de la naturaleza especial del contrato que liga al agente urbanizador con la Administración y, por otro lado, considera igualmente improcedente extender al planeamiento la nulidad del PAI, a partir de la consideración de que se trata de instrumentos diferenciados y autónomos.

La corporación municipal recurrente (AYUNTAMIENTO DE VILAMARXANT) sustenta su recurso al amparo de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio e infracción de las normas reguladoras de la sentencia y las que rigen los actos y garantías procesales, particularmente los artículos 24 , 120.3 CE , artículos 216 y 218 LEC y los artículos 33.1 y 68 LJCA .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 69.1 c) en relación con el artículo 25.1 ambos LJCA .

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 5.2, párrafo segundo, en relación con el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 78.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por RDLeg. 2/2000, de 16 de junio.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 4 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones , en relación con los artículos 1 , 2.5, 4 , 5 , 6 , 29.13 , 45.2 y 47 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística .

Y, por su parte, fundamenta el suyo la GENERALITAT con base en los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra a) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por abuso, exceso o defecto de jurisdicción, extralimitándose de las funciones y asumiendo funciones propias del Tribunal Constitucional. Infracción de la jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia contenidas en el artículo 120.3 y 163 CE y en los artículos 209 y 218 LEC en relación con el artículo 24 CE , dada la falta de motivación que adolece la sentencia.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 5.2, párrafo 2º, del TRLCAP de 2000 (hoy 19.1.b) del TRLCSP de 2011 en relación con el artículo 7.1 TRLCAP de 2000.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 78.1 TRLCAP de 2000.

Los motivos alegados en ambos recursos son susceptibles de examen conjunto en algunos casos, sea por razón de su coincidencia o de su estrecha conexión. De cualquier modo, antes de acometer propiamente su examen, se hace preciso descartar ante todo la procedencia de acoger las dos causas de inadmisibilidad formuladas por una de las partes demandadas en su escrito de oposición a la estimación del presente recurso.

Toda vez que, por una parte, no se produce la requerida identidad con la resolución de otros recursos sustancialmente iguales ( artículo 93.2 c) de nuestra Ley jurisdiccional ) que se pretende, ni basta esgrimir en sustento de este alegato una mera relación de las resoluciones recaídas en que supuestamente concurre la indicada relación de identidad, sin explicar en qué se proyecta la doctrina establecida en ellas sobre el supuesto sometido a nuestro enjuicamiento.

Y, por otra parte, tampoco está exento el recurso del fundamento que le resulta igualmente exigible ( artículo 93.2 d) de la misma Ley ), porque, a salvo de lo que puntualmente pueda llegar a indicarse después respecto de algún motivo en concreto, lo cierto es que el recurso en su conjunto se ajusta a las formalidades requeridas y plantea una controversia a la que en modo alguno resulta ajena la determinación del alcance de las previsiones estatales básicas establecidas que resultan de aplicación.

Comenzaremos por examinar ante todo el primero de los motivos de casación sobre los que el Ayuntamiento de Vilamarxant sustenta su recurso, que se articula por la vía del artículo 88.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional , y en el que se denuncia la supuesta falta de legitimación de los actores en la instancia para impugnar el concurso de adjudicación del PAI.

No hay óbice en reconocer la doctrina que con carácter general tenemos establecida a propósito de la legitimación en materia de contratación administrativa, que el propio recurso nos recuerda.

Pero desde la estricta perspectiva desde la que hemos de efectuar nuestro enjuiciamiento en sede casacional, la cuestión se suscita en la medida en que, según se aduce, la sentencia impugnada guarda silencio sobre este extremo y, de este modo, ha incurrido en un vicio de incongruencia omisiva.

Centrada así la controversia, hemos de partir de la base de que en efecto la sentencia impugnada no contiene pronunciamiento alguno derecha y expresamente encaminado a dar respuesta a este concreto pormenor.

Ahora bien, no menos cierto es, sin embargo, que, atendiendo a sus respectivos escritos de contestación a la demanda, ninguna de las administraciones demandadas vino a formalizar en ellos el planteamiento de esta cuestión, en los términos precisos para recabar una respuesta puntual y expresa del órgano jurisdiccional al respecto y tratar de deducir de la falta de dicha respuesta las consecuencias correspondientes en sede casacional.

Desde luego, las demandadas no vinieron a instar el trámite de alegaciones previas previsto en el artículo 58 de nuestra Ley jurisdiccional , justamente, para propinar el cauce y dar el tratamiento adecuado a este género de cuestiones (falta de legitimación de los actores en la instancia).

Pero es que, además, la Corporación municipal demandada, que es la que ahora viene a sostener el motivo que estamos enjuiciando, no situó en la instancia su óbice de inadmisibilidad en la existencia de una supuesta falta de legitimación de los recurrentes ( artículo 69 b) de nuestra Ley jurisdiccional ), sino que su reproche se dirigió entonces a cuestionar la impugnabilidad de algunos de los actos a los que se extiende el recurso contencioso-administrativo, por tratarse a su juicio de meros actos de trámite no susceptibles consecuentemente de impugnación ( artículo 69 c) de la misma Ley ); cuestión a la que más adelante habremos de dedicar un fundamento entero (FD 6º), puesto que también se plantea un motivo de casación a tal efecto.

Y, por otro lado, tampoco llegó mucho más lejos la Generalitat valenciana en su escrito de contestación a la demanda, toda vez que a lo más que alcanzó su reproche fue a resaltar que los litigantes no habían identificado el interés concreto que les asistía, pero sin deducir de ello la inexistencia de dicho interés y, menos aún, invocar al respecto la posible concurrencia de una causa de inadmisibilidad del recurso.

Nada parangonable, consiguientemente, con el modo frontal y directo con el que ahora pretende plantearse esta cuestión y que, por tanto, desde un punto de vista estricto, cabría incluso tildar como una cuestión nueva que tiene vedado el acceso a la casación. Porque lejos estuvo de plantearse en la instancia en los términos en que ahora intenta hacerse valer en esta sede.

En todo caso, ya en cuanto al fondo, hemos de agregar que tampoco se requieren grandes esfuerzos para identificar el interés de los litigantes en actuar, en tanto que propietarios de parcelas incluidas en el ámbito del PAI.

Y, por otro lado, y más allá de ello, tampoco está de más recordar igualmente nuestra jurisprudencia favorable al ejercicio de la acción pública en supuestos como el que nos ocupa, en cuanto que, afirmado el carácter contractual de los PAI, no excluye ello su consideración también como instrumentos propiamente urbanísticos y por tanto sujetos al ejercicio de dicha acción pública. Lo hemos venido a declarar, recientemente, en nuestra Sentencia de 27 de mayo de 2015 RC 2421/2013 :

De las precedentes consideraciones resulta, consiguientemente, una conclusión incuestionable a los efectos que ahora nos ocupan: que a los PAI les resulten de aplicación las exigencias básicas dimanantes de la normativa sobre contratación administrativa no les exime en absoluto de su consideración como instrumentos típicamente urbanísticos -no cabe mejor evidencia que el hecho de que su regulación pormenorizada venga desarrollada en la legislación urbanística- y, por tanto, en cuanto tales, se encuentran igualmente sujetos a las reglas propias de este sector.

Así, pues, no cabe invocar su formal escisión respecto de los planes para escapar a la observancia de tales reglas, y entre estas se sitúa la admisibilidad del ejercicio de la acción pública.

Dentro del ámbito propio de la acción pública, por tanto, hay que incluir a los PAI, afirmación que, por lo demás, si volvemos a recordar que, en efecto, los PAI constituyen la pieza maestra del sistema entero en los procesos de transformación del suelo (urbanizable), de acuerdo con las propias establecidas por la normativa autonómica valenciana de aplicación al caso, nada puede tener de sorprendente

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Al margen del fondo del asunto, hemos de volver a reiterar que no hay incongruencia omisiva, como antes decíamos, porque la cuestión, de cualquier modo, no llegó a plantearse como tal en la instancia y apenas mereció entonces una alusión imprecisa por parte de las administraciones demandadas.

Por lo que el motivo examinado, en suma, no puede acogerse.

Al amparo también del artículo 88.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional , la Generalitat Valenciana invoca asimismo uno de los motivos de casación sobre los que fundamenta su recurso. Por razones de orden lógico y procesal merece igualmente ser examinado con carácter prioritario.

Se trata en este caso, concretamente, del motivo segundo del indicado recurso, en el que se achaca a la sentencia impugnada haber incurrido en un defecto de motivación, el cual habrá venido a producirse porque supuestamente no se da cuenta en ella de la conexión (razón) que conduce a la nulidad el plan impugnado como consecuencia de la anulación del PAI (FD 8º).

Hemos de apresurarnos a indicar, sin embargo, que lejos ha estado de ser así. La Sala de instancia fundamenta su pronunciamiento anulatorio sobre la base de la jurisprudencia asentada sobre este particular, cuya cita y transcripción tampoco deja de efectuar (en concreto, se refiere a nuestras Sentencias de 4 de abril de 2012 RC 6460/2008 y 16 de enero de 2014 RC 2423/2011 ).

Con toda claridad, pues, la sentencia impugnada exterioriza su razón de decidir y, por tanto, podría incluso llegar a concluirse que este motivo está defectuosamente planteado y podía haber sido inadmitido por falta manifiesta de fundamento.

En realidad, además, atendiendo al extenso desarrollo argumental que se formula a renglón seguido en el recurso, lo que se percibe mas exactamente es el sostenimiento de una abierta discrepancia con la jurisprudencia antes mencionada.

Pero, aun cuando perfectamente legítima en sí misma considerada, es claro que desde la perspectiva desde la que se plantea el motivo denunciado en casación tampoco puede con base en la indicada discrepancia prosperar dicho motivo.

Pese a ello, lo cierto es que, aun cuando por la vía del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional , esta misma cuestión de fondo viene a suscitarse por la Generalitat Valenciana como quinto (y último) de los motivos de casación alegados en su recurso. Por lo que no podemos venir ahora a eximirnos de pronunciarnos sobre el asunto que se nos plantea en última instancia, esto es, la conexión de sentido existente entre la formulación de un PAI y la ulterior aprobación del plan correspondiente cuya ejecución ha de sujetarse a las pautas del programa.

La sentencia dictada en la instancia cita en apoyo de su argumentación diversas resoluciones provenientes de esta Sala y Sección cuyo contenido ya antes hemos dejado transcrito (FD 2º) sobre la mutua interdependencia existente entre los instrumentos urbanísticos antes mencionados (PAI y plan); y hemos de proseguir reafirmándonos en la vigencia de nuestra doctrina. Así lo hemos hecho también recientemente en nuestra Sentencia de 27 de mayo de 2015 RC 2421/2013 , en términos inequívocos:

... los PAI organizan y planifican la gestión urbanística y constituyen pieza imprescindible para el cumplimiento de las previsiones contenidas en los planes. Condicionan, pues, las actuaciones posteriores y pueden incluso afectar -al menos, en su configuración originaria por la normativa valenciana, bajo la vigencia de la LRAU- a la propia ordenación del suelo, muy especialmente, por medio de la formulación de la alternativa técnica, que constituye justamente el contenido nuclear de los PAI (junto a la proposición jurídico-económica), en tanto que incorporan el proyecto o anteproyecto de urbanización con definición de su estructura y descripción de sus elementos.

De tal manera que, pese a la escisión formal en sendos documentos que resulta de la normativa urbanística valenciana, a los que corresponde además diverso contenido y tramitación, no puede ignorarse que ambos instrumentos (esto es, el plan y el programa) se sitúan en mutua interdependencia, hasta el punto de que es frecuente que su impulso se produzca incluso de forma simultánea, o bien que la de uno venga a realizarse en función de la del otro

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Pero en este caso es determinante resaltar también que se trata del mismo criterio mantenido por la Sala de instancia en múltiples resoluciones a alguna de las cuales además el propio recurso hace referencia explícita.

Y lo es porque estando ambos instrumentos urbanísticos, el PAI y el plan, configurados por el legislador autonómico en el ejercicio de las competencias que le están atribuidas en materia de urbanismo, le corresponde al órgano jurisdiccional superior en el ámbito de cada Comunidad Autónoma determinar el sistema de relaciones existentes entre ellos y el grado de comunicación de sus efectos.

Así lo ha venido a establecer el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el ámbito de esta Comunidad Autónoma, como decimos; y solo cabe ahora resaltar que se trata, en todo caso, de una doctrina asentada en razones consistentes, de las que ya antes dejamos constancia.

En definitiva, no cabe reprochar a la Sala el menoscabo al ejercicio de la función pública igualmente reconocida en el ámbito del urbanismo, como pretende el recurso; cuando lo que a la postre hace es deducir las consecuencias últimas que en interpretación de la normativa autonómica resultan de situar el PAI como piedra angular sobre el que pivota el sistema de planeamiento en el ámbito de la Comunidad Valenciana, un sistema cuyos flancos débiles, por otra parte, tampoco deja de ocultar el extenso voto particular (que así los viene a calificar) sobre el que a la postre el recurso viene a hacer descansar su argumentación.

No ha lugar en suma, por virtud de cuanto antecede, a acoger este motivo.

Continuando ahora con el examen del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Vilamarxant , como segundo motivo , ya bajo el cauce del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional , se suscita la cuestión que ya antes dejamos anunciada (FD 4º) y cuyo tratamiento diferimos a un momento posterior.

Se aduce concretamente que la sentencia impugnada habría debido proceder a la inadmisión parcial del recurso contencioso-administrativo promovido por los actores en la instancia, toda vez que no son susceptibles de impugnación los acuerdos municipales adoptados para la aprobación (provisional) del PAI y la posterior resolución de los recursos administrativos interpuestos contra dicha aprobación.

El argumento de que la aprobación del PAI constituye un acto de trámite, provisional en tanto que pendiente de la aprobación definitiva del plan (por parte de la Comunidad Autónoma, que es a quien le corresponde esta última), y por eso insusceptible de impugnación en virtud del artículo 69 de nuestra Ley jurisdiccional , es recurrentemente empleado ante la Sala de instancia y ya ha recibido por parte de ésta una respuesta que ha venido además avalada por este Tribunal Supremo, que ha dispuesto de diversas ocasiones para dejar sentado también su criterio. Valga por todas la Sentencia de 12 de mayo de 2006 RC 9459/2003 (así como también las de 24 de mayo de 2011 RC 1490/2010 y 24 de abril de 2012 RC 2263/2009):

Es jurisprudencia reiterada la que afirma, con el carácter de regla general, que los actos de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no son susceptibles de recurso contencioso-administrativo, pues se trata de actos de mero trámite cuya eficacia está supeditada a la aprobación definitiva; siendo en este momento ulterior en el que pueden ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal. Dicha jurisprudencia puede verse, por todas, en la reciente sentencia de esta Sala de fecha 1 de febrero de 2005 (dictada en el recurso de casación número 250 de 2002 ), así como en la de 19 de octubre de 1993 (dictada en el recurso de apelación número 544 de 1991 ), de oportuna cita pues en ella se concretan cuales son las excepciones a esa regla general de la no impugnabilidad de aquellos actos. Descansa esa jurisprudencia y la regla general que consagra en la lógica apreciación de que mientras no recaiga la aprobación definitiva se ignora en realidad el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y, también, si han quedado subsanados, o no, posibles defectos formales invalidantes; por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse; sin que ello produzca indefensión alguna a la recurrente, ya que ésta está legitimada para ejercer, una vez aprobados definitivamente aquellos instrumentos, cualesquiera acciones de que se crea asistida.

(...) producida esa aprobación definitiva, quedó levantada desde ese mismo momento la condición a la que se subordinó la validez y eficacia de los instrumentos de gestión (PAI, PR y PU) y levantado, en consecuencia, el obstáculo que impedía la impugnación jurisdiccional del acuerdo municipal que los había aprobado con carácter definitivo

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Así pues, se trata de una aprobación la del PAI que se tilda de provisional, porque solo cuando se aprueba el plan adquiere plena vigencia y por eso solo entonces cabe dar curso a la ejecución de sus previsiones. En tanto que supeditada así a la aprobación del plan, cabe sostener su impugnabilidad junto a la del propio plan.

No lo es en cambio -esto es, no se trata de una aprobación provisional-, en el sentido de que se precisa efectuar una nueva aprobación del PAI por parte de la corporación municipal correspondiente (tampoco lo puede hacer la Comunidad Autónoma, en la medida que no tiene reconocida competencia al efecto), como pretende hacer valer el recurso.

Más que provisional se trata en realidad de una aprobación condicionada; y por eso también cabe su impugnación, justamente, al levantarse a la condición a la que se sujeta su validez y eficacia.

En definitiva, en el supuesto de autos, el Ayuntamiento de Vilamarxant ha ejercitado ya su competencia, solo que, como ésta se inserta en el ámbito de un procedimiento bifásico, se requiere la aprobación del plan para que la aprobación del PAI adquiera plena validez y eficacia.

Tampoco puede, consecuentemente, prosperar este motivo de casación.

El tercero de los motivos suscitados por el Ayuntamiento de Vilamarxant en su recurso sitúa sus objeciones en la infracción del artículo 5.2, párrafo segundo, en relación con el artículo 7, ambos del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

Este motivo se reitera en el recurso promovido por la Generalitat Valenciana , también como tercer motivo de casación, aunque en este caso sin apenas efectuar esfuerzo argumental alguno. Sin embargo, la misma cuestión de fondo, aunque distinta perspectiva casacional, por la vía del artículo 88.1 a) de nuestra Ley jurisdiccional , viene a plantearse en este mismo recurso como primer motivo de casación . Así que cabe ahora proceder al examen conjunto de estos motivos.

Lo que la Corporación municipal concretamente intenta hacer valer es la aplicación al caso de la normativa autonómica a la sazón vigente ( Ley 6/1994) con carácter exclusivo, en base al carácter especial del vínculo contractual establecido entre el agente urbanizador y la Administración y quedar consiguientemente dicho contrato por razón de su objeto fuera del ámbito de los contratos administrativos típicos o nominados (artículo 5.2 ): de este modo, le resultan de aplicación las propias normas especiales que lo regulan (artículo 7), esto es, en el supuesto de autos, la antedicha legislación valenciana.

En el mismo planteamiento insiste, aun sin añadir apenas nada, la Genaralitat Valenciana, como ya notamos; aunque, desde distinta perspectiva, esta entidad viene igualmente a sostener, como también señalamos antes, que, al inaplicar la normativa valenciana, la sentencia impugnada ha incurrido en abuso de jurisdicción, ya que por tratarse de una normativa de rango legal su aplicación no podría haberse soslayado en el supuesto de autos.

Sin embargo, hemos de comenzar por resaltar que la normativa autonómica no ha dejado de aplicarse y que lo que más limitadamente ha sucedido es que junto a ella se ha aplicado también la normativa estatal básica. Y esto es algo que los preceptos invocados como infringidos no excluyen, sino todo lo contrario.

En otros términos, de tales preceptos resulta que las previsiones establecidas por la correspondiente normativa especial han de tenerse presentes y aplicarse, si bien no con carácter exclusivo, sino "con carácter preferente", como el artículo 7 se cuida perfectamente de establecer. Preferencia no es exclusividad. La normativa estatal básica por tanto no postula su desplazamiento íntegro a favor de la correspondiente normativa especial: es a ésta a la que, ante todo, y en primer lugar, pero el reenvío que se efectúa a su favor no excluye la aplicabilidad de las previsiones establecidas por la normativa estatal básica.

Difícilmente puede ser de otro modo, además, a no ser que dicha normativa venga a renunciar a su propia condición, al menos respecto del texto legal que resulta de aplicación al caso (Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 2000), en lo que concierne a las previsiones contenidas en su Libro I, de aplicación a todos los contratos celebrados por las Administraciones Públicas, en desarrollo del mandato constitucional establecido por el artículo 149.1.18º de la Constitución , que encomienda al Estado el establecimiento de la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.

Lo hemos recordado recientemente en nuestra Sentencia de 27 de mayo de 2015 RC 2421/2013 . Tras referirnos a la jurisprudencia europea y a su proyección sobre nuestro ordenamiento jurídico:

Tras la Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de mayo de 2011 , por lo demás, no procede alterar el sentido de nuestra doctrina, como indicamos en nuestra Sentencia de 4 de abril de 2012 RC 6531/2008 (...) Y así también lo vinimos a dejar expresado en otra resolución de la misma fecha ( STS de 4 de abril de 2012 RC 6460/2008 ), al desestimar el recurso de casación, justamente, en relación con el asunto que nos ocupa (...) Habría sido obligada la corrección si hubiésemos calificado la adjudicación de los PAI sin más como un contrato de obra, ya que son claros los términos en que se pronuncia la resolución comunitaria (...) Pero lo cierto es que, como antes indicamos (y aunque tal vez haya podido incurrirse en alguna ocasión puntual, al acoger y reiterar la argumentación sostenida en la instancia, en cierto equívoco), no hemos efectuado un pronunciamiento de dicha índole. Por lo que no ha lugar a alterar nuestra doctrina

.

Vinimos a la sazón a concluir:

En definitiva, lo que venimos afirmando como un imperativo indeclinable es la necesaria observancia por los PAI de las exigencias mínimas y básicas requeridas a la contratación administrativa. Entre tales exigencias, los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación, publicidad y transparencia han de venir inexorablemente a presidir la adjudicación de los PAI, más allá de su consideración como contratos de obras o como contratos administrativos de carácter especial

.

En suma, pues, de la normativa estatal básica dictada en desarrollo de la competencia constitucional reconocida el Estado resulta la necesidad de efectuar una interpretación integradora de la Ley 6/1994 dentro del marco de los principios de la legislación estatal de contratación pública.

Y en la medida en que no se ha excluido por medio de dicha interpretación la aplicación de la correspondiente normativa autonómica en el supuesto de autos, tampoco ha lugar a apreciar la existencia de un abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción.

No cabe acoger, pues, los motivos denunciados que hemos venido a examinar en este fundamento.

Queda por examinar en este fundamento un último motivo que el Ayuntamiento de Vilamarxant formula como cuarto motivo de casación , y que se corresponde con el que también realiza la Generalitat Valenciana en su recurso de casación como cuarto motivo , aunque en este caso sin apenas efectuar desarrollo argumental alguno.

Se invoca al efecto el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , precepto que se considera infringido por parte de la sentencia impugnada en tanto que ésta censura a la Administración por no haber procedido a la publicación de la licitación en el BOE.

Con vistas al esclarecimiento de la cuestión suscitada desde esta perspectiva, lo primero que hemos de destacar para desvanecer cualquier duda es que la publicidad de la licitación de los contratos celebrados por las Administraciones Públicas constituye una exigencia insoslayable, cuya observancia no puede quedar confiada a lo que tenga a bien disponer la normativa autonómica en cada caso, sirviéndose al efecto de argumentos como la naturaleza especial del contrato y la competencia reconocida en su caso a las Comunidades Autónomas para proceder a su regulación.

La publicidad de la licitación constituye la exteriorización de unos de los principios esenciales de la contratación pública, cuyo fundamento último además se encuentra en el propio texto constitucional a fin de garantizar la efectividad del derecho fundamental a la igualdad de trato ( artículo 14 de la Constitución ) en este concreto sector del ordenamiento jurídico. La normativa estatal básica aplicable al caso (Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas) lo acoge entre los principios esenciales de la contratación pública en su Libro I y por tanto resulta indisponible para el legislador autonómico, en la medida en que su suerte no queda al albur de lo que éste pueda establecer. En nuestra Sentencia de 27 de mayo de 2015 RC 2421/2013 señalamos también:

En la medida en que la formulación de los PAI -y la concreción de su alternativa técnica, que forma parte de su contenido nuclear (junto a la proposición jurídico económica, que la acompaña)- corresponde a un agente urbanizador que ha de ser seleccionado por la Administración urbanística competente, no pueden escapar estos instrumentos a las exigencias dimanantes de la normativa europea y nacional sobre contratación pública. Por eso, más allá de su calificación concreta y de la modalidad contractual específica que corresponda asignar a los PAI de acuerdo con las categorías de nuestro Derecho interno, quedan en todo caso sujetos a los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación, publicidad y transparencia, en tanto que principios de aplicación general en el ámbito de la contratación administrativa (también lo están a las exigencias mínimas asimismo dimanantes de la legislación básica del sector)

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Constituye ello, además, cabal demostración de la corrección de las conclusiones alcanzadas en el fundamento precedente, en el sentido de que las previsiones establecidas por la normativa autonómica, si bien pueden resultar de aplicación incluso con carácter preferente, en ningún caso autorizan a desplazar la vigencia y efectividad de los principios de la contratación garantizados por la normativa estatal básica.

Ahora bien, esto sentado, no menos cierto es que tampoco se sitúa necesariamente en pugna con el principio de la publicidad en la licitación de los contratos que el anuncio de la licitación pueda publicarse en otro diario oficial.

Lo estaría desde luego, en los términos antedichos, si lo que se pretendiera fuese la exclusión de la publicación de la licitación. Pero no resulta incompatible con el principio garantizado por la normativa estatal básica que la publicación se efectúe en uno u otro diario oficial.

Confirma esta apreciación el hecho mismo de que la propia normativa estatal básica contemple la eventualidad de que, en efecto, la publicación en el BOE pueda venir sustituida en determinados supuestos por la que se realice en los respectivos diarios oficiales de otras administraciones (artículo 78).

Sin embargo, más allá de lo expresado, no podemos acoger el motivo denunciado, pese a lo expuesto.

Los recurrentes, que invocan precisamente el artículo 78 como infringido, no acreditan la efectiva concurrencia del supuesto precisamente contemplado por el indicado precepto para avalar la posibilidad de sustituir la publicación en el BOE, y que se supedita a que por razón de la cuantía del contrato no resulte exigible la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. No habiendo procedido a la verificación de la referida premisa, es obvio que tampoco cumple a esta Sala realizar dicho cometido.

En cualquier caso, y más allá de ello, ha de tenerse presente también que, de acuerdo con la sentencia impugnada, la nulidad del PAI acordada por ella no resulta solo de la exigibilidad de la publicidad de la licitación en el BOE, sino que descansa igualmente sobre la falta de acreditación de la solvencia requerida (técnica, económica, profesional y financiera) del agente urbanizador.

Y, sin embargo, nada se aporta por ninguno de los recursos al fin de combatir ahora en casación esta línea argumental, que por sí sola habría de conducir al pronunciamiento anulatorio alcanzado en la instancia respecto del PAI.

La garantía de la solvencia del adjudicatario de un contrato constituye otro de los principios que cabe considerar como esenciales en el ámbito de la contratación administrativa, igualmente garantizado por la normativa estatal básica, tal y como tenemos igualmente declarado. En la sentencia dictada en la instancia se citan las Sentencias de 6 de junio de 2007 RC 7376/2003 y 4 de abril de 2012 RC 6460/2008 ; y cabe también señalar la de 5 de febrero de 2008 RC 714/2004 .

Adquirida así inevitable firmeza el pronunciamiento anulatorio alcanzado por la Sala de instancia, por ello mismo, también habría podido resultar hasta improcedente el examen de este motivo, porque no habría servido al fin al que se encaminaba, esto es, a la anulación de la sentencia y con ella la del propio PAI (en el caso del motivo examinado en el fundamento precedente, no sucede lo mismo, porque en virtud de su proyección general, de haberse estimado su concurrencia, habría llevado ello a la anulación del PAI).

En suma, por cuanto se lleva dicho, tampoco pueden prosperar los motivos examinados en este fundamento.

Desestimado este recurso de casación en su integridad, procede acordar la imposición de las costas procesales devengadas en este litigio a las partes demandantes, atendiendo a lo ordenado por nuestra Ley jurisdiccional (artículo 139.2 ). No obstante, cabe también limitar su cuantía; por lo que, atendida la índole del asunto y la conducta de las partes, las costas, por todos los conceptos, no podrán exceder de la cantidad de 4.000 euros más IVA, que deberá ser satisfecha por mitades a cada una de las partes demandadas por ambas partes demandantes, también por mitades.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.