STS, 29 de Diciembre de 2015

En el recurso contencioso-administrativo núm. 586/2012 seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 19 de marzo de 2014, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de FUNDACION TECNALIA RESEARCH & INNOVATION , contra la resolución a que las presentes actuaciones se contraen y la anulamos por no ajustarse a derecho, declarando la obligación de proceder al pago de la subvención concedida a la recurrente por importe de 3.249.000 euros. Dicha cantidad devengará el interés legal del art. 17-2 de la LGP 47/2003 desde el7 de febrero de 2012 hasta su pago. Con imposición de costas a laAdministración demandada".

La Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó con fecha 14 de abril de 2014 escrito de preparación del recurso de casación.

Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó por diligencia de ordenación de fecha 15 de abril de 2014 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 17 de junio de 2014 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia que anule el pronunciamiento estimatorio contenido en la Sentencia de instancia en relación con el reconocimiento de la subvención, confirmándose la resolución administrativa desestimatoria.

La Procuradora de los Tribunales Dª. Victoria Pérez- Mulet Díaz-Picazo en representación de la Fundación Tecnalia Research & Innovation, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por providencia de fecha 20 de noviembre de 2014, "Primero.- No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso propuesta por la parte recurrida. Segundo.- Admitir el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de 19 de marzo de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 3ª- de la Audiencia Nacional dictada en el recurso contencioso-administrativo número 586/2012 ; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos".

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de la Fundación Tecnalia Research & Innovation, parte recurrida, presentó en fecha 17 de marzo de 2015 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de desestimar el recurso de casación interpuesto, confirmando la sentencia de 19 de marzo de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que constituye el objeto de aquél. Condenar a la Administración pública recurrente a la totalidad del pago de las costas irrogadas a Fundación Tecnalia Research & Innovation.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 9 de diciembre de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso ,

La sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 19 de marzo de 2014 , estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Fundación Tecnalia Research & Innovation, contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la comunicación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 14 de febrero de 2012 por la que se informa de que la subvención nominativa a su favor no iba a ser pagada, desestimando así la solicitud formulada para el abono de 3.249.000 euros de subvención nominativa incluida en los Presupuestos Generales del Estado para 2011, consignada en la partida 21.03.463B.78930 y regulada en el convenio celebrado el 10 de noviembre de 2010; y anula el acto impugnado, declarando la obligación de proceder al pago de la subvención concedida a la recurrente por importe de 3.249.000 euros; añade que dicha cantidad devengará el interés legal del artículo 17.2 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, desde el 7 de febrero de 2012 hasta su pago.

La sentencia recurrida recoge el tenor literal de dicha comunicación, cuya confirmación presunta se tiene por resolución recurrida y destaca minuciosamente una serie de hechos relevantes de interés al caso, entre otros:

- Los Presupuestos Generales del Estado 2010 contemplaron en la sección de gastos de entonces Ministerio de Ciencia e Innovación, dentro del marco del Programa 463B destinado al Fomento y Coordinación de la Investigación Científica y Técnica, una partida (identificada con el número 789.30) destinada a la Corporación Tecnológica Tecnalia de 6.000.000 de euros.

- El 10-11-2010, la Fundación Tecnalia Research & Innovation suscribió con la Administración General del Estado (a través del Ministerio de Ciencia e Innovación) un convenio en virtud del cual se fijaban las condiciones de la subvención nominativa dispuesta en los presupuestos generales del Estado para el desarrollo del proyecto INGRID. En dicho instrumento establecía que el Ministerio de Ciencia e Innovación se obligaba a abonar 2.751.0000 euros en el ejercicio 2010 y 3.249.000 euros en el ejercicio 2011. En cuanto al segundo pago comprometido, el Ministerio de Ciencia e Innovación se obligó expresamente a dotar el crédito correspondiente dentro de los Presupuestos Generales del Estado para el citado año.

- La Administración General del Estado cumplió sus obligaciones con la Fundación Tecnalia Research & Innovation en lo relativo al ejercicio 2010.

- Los Presupuestos Generales del Estado para 2011 contemplaron en la sección de gastos del Ministerio de Ciencia e Innovación una partida correspondiente al programa Fomento y Coordinación de la Investigación Científica y Técnica a favor de la Corporación Tecnalia por importe de 3.249.000 euros.

A continuación reseña los acuerdos del Consejo de Ministros de 14-1-2011 y 22-7-2011, sobre calendario de actuaciones que los departamentos ministeriales debían remitir al MEH en el que se recogieran todas las actuaciones que tuvieran previstas tramitar a partir de la fecha del acuerdo y que implicaran la realización de algún tipo de gasto entre las que se encontraban las subvenciones a las que hace referencia el artículo 22-2 a ) y b) de la LGS 38/2003 respecto de las cuales no se haya dictado resolución de concesión.

Con fecha 15 de noviembre de 2011, la Fundación Tecnalia Research & Innovation solicitó del Ministerio de Ciencia Innovación la modificación del convenio celebrado el 10-11- 2010 dictándose resolución de 22-11-2011 de la Secretaria de Estado de Investigación, en virtud de la cual se autorizaba la modificación del convenio suscrito en cuanto a las partidas del presupuesto de gastos.

- El MEH, con fecha 23-11-2011 no autorizó, entre otras, la actuación correspondiente a la subvención concedida a la recurrente sobre la base de que: "se proponen doce libramientos mensuales por igual importe (270.750 euros), justificándolos con un calendario semestral en que los importes de un semestre y el otro son distintos, por lo que se entiende que no se ajusta al ritmo de ejecución y necesidad de financiación de la actuación financiada".

- Ante la falta de cumplimiento de la obligación derivada del convenio, el 26 de diciembre de 2011, la recurrente se dirigió a la entonces Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos y a la anteriormente Secretaría de Estado de Investigación, reclamando el pago de la cantidad pendiente en concepto de subvención nominativa antes del 31 de diciembre de 2011. La administración demandada no respondió a dicha petición. A pesar de los incumplimientos, durante 2011 la recurrente ejecutó íntegramente el proyecto INGRID correspondiente al ejercicio 2011 en los términos comprometidos con la administración general del Estado en el expresado convenio.

- El 7 de febrero de 2012 la Fundación Tecnalia Research & Innovation dirigió escrito al Ministerio de Ciencia Innovación reiterando la petición de pago de la cantidad de 3.240.000 euros.

- A finales de febrero de 2012 se notificó a la recurrente desde la Secretaría de Estado de investigación, desarrollo e innovación, un oficio de 14 de febrero en que se informaba que "el cierre del ejercicio presupuestario 2011 comporta de manera definitiva la imposibilidad de abonar los créditos reseñados a favor de su entidad" en relación a la subvención nominativa para la financiación del proyecto INGRID. La recurrente solicitó aclaración al respecto, y al no producirse ésta, el 20 de abril de 2012 interpuso recurso de reposición ante la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación contra la inactividad materializada en el incumplimiento de los requerimientos de pago de la subvención nominativa. No consta la resolución de dicho recurso de reposición.

Expuestos los antecedentes, la sentencia recurrida recuerda que la cuestión relativa al pago de las subvenciones nominativas recogidas en la LPGE 2011 y en qué medida se vieron afectadas por los acuerdos del Consejo de Ministros de 14 de enero y de 22 de julio de 2011, con base a acuerdos del MEH denegando la autorización para tramitar el correspondiente expediente de gasto, ya ha sido objeto de estudio en sentencias de dicha Sala de fecha 13 de junio de 2013 (recurso núm. 797/2012 ) y de 3 de octubre de 2013 (recurso núm. 587/2012 ) y ya entonces consideró que la solución a la cuestión planteada parte de ver si, en el caso de autos, existía ya un compromiso de gasto en firme del cual se derivase una obligación de pago para la Hacienda Pública.

Y a continuación expone el marco jurídico de aplicación, con la invocación de la sentencia del Tribunal Constitucional 63/1986, de 21 de mayo y las de esta Sala de 2 de abril de 2013 -recurso de casación núm. 5720/2011- y, en particular, la de 28 de mayo de 2008 -recurso de casación núm. 6421/2002- y razona (Fundamento de Derecho Tercero):

(...) En el caso de autos partimos de una subvención nominativa (aquellas cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en los gastos del presupuesto según el art. 65 del RD 887/2006 ) que se concede directamente ex art. 22-2 a) de la LGS 38/2003. (...)

Hay que tener en cuenta que la subvención que nos ocupa aparece concretada en sus condiciones por el convenio de 10-11- 2010, convenio nunca denunciado por la Administración sino todo lo contrario por cuanto en noviembre de 2011 se procedió a su modificación atendiendo a la solicitud presentada al efecto por lo que la subvención reflejada en el mismo constituye una obligación de pago insoslayable proveniente de una concesión no revocada que además tenía el crédito autorizado y vinculado en los PGE de la anualidad. (...)

(...) y si bien los acuerdos del Consejo de Ministros de 14 de enero y 22 de julio de 2011 se enmarcan en la adopción de una serie de medidas para la consolidación fiscal y contención del gasto público, ninguno de ellos establece la expresa declaración de imposibilidad económica sobrevenida para atender al pago de la concreta subvención que nos ocupa, subvención que, recordemos, que contaba con la correspondiente autorización en los estados de gastos de los PGE 2011 y se había concretado en su contenido por medio de convenio suscrito en 2010.

Ambos acuerdos se limitan a ordenar el establecimiento de un calendario en los compromisos de pago y a incidir en que el MEH, al dar su autorización, debe priorizar conforme al desarrollo del programa de actuación de la subvención y las necesidades de financiación generadas. Ninguno de los dos acuerdos dice que la falta de autorización que se hace depender del MEH determinara el definitivo impago de la subvención sino que el expediente de gasto "no podrá tramitarse" dentro del ejercicio presupuestario 2011. Además partimos de una subvención que tenía una dotación presupuestaria concreta y vinculada a nivel de subconcepto en los PGE 2011 por lo que para tal actuación había un concreto crédito disponible en tal ejercicio. (...)

Precisamente la autorización del MEH que se prevé en dichos acuerdos se establecía exclusivamente en cuanto a la necesidad de fijar el calendario de prioridades atendiendo a las necesidades financieras a satisfacer en 2011 pero tal actuación no puede entenderse referida a la contemplada en el art. 9-4 de la LGS 38/2003 cuando en el mismo se contempla, como requisito para el otorgamiento de las subvenciones, "e) La aprobación del gasto por el órgano competente para ello". Este requisito del art. 9-4 e) de la LGS 38/2003, como requisito para el otorgamiento de la subvención, viene ya implícito en la expresa dotación presupuestaria de la subvención nominativa del caso. En cuanto a "la autorización para tramitar el correspondiente expediente de gasto" -a esta autorización es a la que se refieren los acuerdos del Consejo de Ministros para garantizar que se cumpla el calendario de pagos dentro de las necesidades financieras de 2011- no puede confundirse con la aprobación del gasto. De ahí que la consecuencia de dicha falta, tal y como vienen prevista en los acuerdos, sea simplemente el que el expediente de gasto no se tramitaría en 2011.

Por ello, porque partimos de subvenciones cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en los gastos del presupuesto, y por tanto que ya han visto aprobado el gasto con la aprobación de los presupuestos , es por lo que la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores, está excluida en las subvenciones con asignación nominativa (art. 151-e) de la LGP 47/2003) y en este caso, el de las subvenciones nominativas , la función interventora queda limitada a la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión, la intervención formal de la ordenación del pago y la intervención material del pago (art. 150-2 b) c) y d) de la LGP 47/2003).

"(...) en el presente caso, vienen delimitados en la Ley tanto el beneficiario, como el destino y cuantía de la subvención, siendo la actividad de la Administración de mera ejecución y cumplimiento de la norma contenida en la Ley que impone la obligación a la Administración". Como hemos visto, en el caso al que atiende nuestra sentencia, además, si concurre ese acto de concesión (convenio de 31-5-2010). Por ello en el caso de la subvención nominativa de autos hemos de hablar, sin ninguna duda, de una obligación de pago a favor del recurrente, obligación plenamente exigible.

Por otro lado, la no autorización por parte del MEH nunca fue comunicada a la beneficiaria cuya primera noticia de ello la tiene en la forma epistolar en la que se desarrolla la actividad administrativa recurrida y en la que, por cierto, no se indica cual fue el motivo de no procederse a tal autorización. Ya hemos visto que conforme a los acuerdos del Consejo de Ministros, dicha autorización se establecía sobre la base de la documentación remitida por el otro Departamento Ministerial y en el concreto de autos, la no autorización se debió a que, pese a reconocerse la existencia de un cronograma de ejecución, la distribución de actuaciones no es homogénea mientras que se proponen libramientos mensuales por igual importe durante 12 meses y de ahí que se concluya por el MEH que el plan remitido no se ajusta al ritmo de ejecución y necesidad de financiación de la actuación financiada. Conviene tener presente que en este trámite interno de la Administración no intervino la actora ni siquiera para darle la posibilidad de subsanar los inconvenientes del programa de actuación o déficits documentación si es que tal falta tuviera su origen en la actuación de la recurrente.

En cuanto al inconveniente derivado de la anualidad presupuestaria, la resolución recurrida parte de la falta de autorización y de que como ya se había cerrado el ejercicio presupuestario 2011 sin haberse producido la misma ello comportaba, definitivamente, la imposibilidad de abonar los créditos reseñados incluso en el caso de prorroga presupuestaria (los PGE 2011 fueron prorrogados). Si ello fuera así no hay que olvidar lo señalado en el párrafo antecedente que vendría a determinar que la causante, en exclusividad, de tal imposibilidad es la propia Administración que no procedió a dar los pasos necesarios para subsanar los inconvenientes dentro de la anualidad y dar lugar al pago de una subvención que se concedió mediante pago anticipado dada la finalidad y envergadura de la finalidad subvencionada.

Lo señalado nos lleva a entender que la falta de autorización referida en 2011 no puede justificar sin más el impago definitivo de la subvención objeto de autos.

En cuanto al cierre del ejercicio presupuestario de 2011 como ya hemos visto lo que se hacía depender de la autorización del MEH en los acuerdos del Consejo de Ministros no era la autorización del gasto sino la tramitación de los pagos. La subvención que nos ocupa por mor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2011 tenía "aprobado el gasto" (art. 73-2 de la LGP) con vinculación a nivel de subconcepto ( art. 42 de la LGP "Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley."), y tenía "comprometido el gasto" con su concesión mediante convenio no denunciado de 31-5-2010 ( art. 73-3 de la LGP y art. 34-2 de la LGS )....

.

Y con invocación del artículo 38.2 de la LGP considera que «(...) en el caso de autos resulta que lo único pendiente al cierre de 2011 era la gestión del pago que radicaba en trámites meramente internos de la propia Administración y por ello ajenos al beneficiario acreedor del pago y lo propuesto por la resolución recurrida sería tanto como admitir que la vigencia y exigibilidad de la obligación comprometida en firme quedase al albur del obligado al pago por cuanto bastaría que incurriera en mora, que dilatase el pago superando la anualidad presupuestaria, y sin que se pueda alegar causa justificativa por incumplimiento de la otra parte. Por tanto en cuanto a que dicho gasto estaba ya comprometido en firme desde el convenio, constituye un compromiso previo que debe ser asumido con cargo a los posteriores presupuestos sin que con ello se infrinja el principio de anualidad presupuestaria».

Y «Si bien el art. 39 de la LGP recoge la temporalidad de los créditos (...) no hay que olvidar que el crédito que nos ocupa estaba afecto, en el peor de los casos, desde que se había comprometido el gasto con el convenio (incluso, siguiendo la S. TS de fecha 28-5-2008 (Rec. 6421/2002 ), estaría afecto, por mandato imperativo de la ley, desde la propia Ley Presupuestaría) y la propia LGP 47/2003 prevé salvedades al rigor del principio de la anualidad, entre ellas la del art. 34-3 "Los titulares de los departamentos ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos , la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia. La decisión del departamento ministerial dejará constancia, en cualquier caso, de las causas por las que no se procedió a la imputación a presupuesto en el ejercicio en que se generó la obligación", lo que sorprendentemente no se hizo por el MICINN o aquel que le sustituyó - MECC -tras la reestructuración ministerial operada por el nuevo Gobierno resultante de las elecciones del 20-11-2011. El acto recurrido guarda silencio al respecto pese a que la propia ley arbitra vías para realizar un pago debido que se afirma haber devenido imposible dentro del ejercicio presupuestario por el simple transcurso del tiempo».

Y, finalmente, rechaza las alegaciones de la Abogacía del Estado sobre el pago de intereses (Fº Dº Cuarto) que damos por reproducido.

El recurso de casación del Abogado del Estado desarrolla seis motivos, todos invocados por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de la LJCA .

El primer motivo denuncia la infracción del artículo 9.4, apartados c ) y e), en relación con el apartado 2 del mismo artículo, y del artículo 22.a) de la Ley General de Subvenciones , ya que la sentencia ha infringido dichos preceptos desde el momento que los mismos imponen como condición previa al pago de la subvención la tramitación correspondiente que incluye la aprobación del gasto y el cumplimiento de todos los requisitos derivados de la Ley General Presupuestaria y la Ley General de Subvenciones.

El segundo motivo denuncia la infracción de los artículos 22 y 28 de la Ley General de Subvenciones , 65 del Reglamento de dicha Ley aprobado por RD 887/2006, y 73.4 de la Ley General Presupuestaria, que se vulneran por la sentencia en cuanto parece considerar que existe una obligación de pago de las subvenciones nominativas derivada de la previsión del crédito correspondiente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El tercer motivo denuncia la infracción de los artículos 14 , 30 , 32 y 34 de la Ley General de Subvenciones ; 65.3 , 71 , 84 , 88 y 89 del Reglamento General de Subvenciones , y 141 , 152 , 150 y 151 de la Ley General Presupuestaria . Esos preceptos imponen la obligatoria justificación de las subvenciones públicas y el ejercicio de la función de control de la IGAE, que en este caso o no se ha producido.

El cuarto motivo denuncia la infracción del artículo 49.2 de la Ley General Presupuestaria , pues no habiendo existido a 31 de diciembre de 2011 un acto específico de afectación del crédito concernido al cumplimiento de una obligación reconocida (puesto que no llegó a aprobarse el acto de aprobación del gasto de la subvención), el crédito debe considerarse anulado de pleno derecho por el carácter anual de los estados de gastos de los presupuestos generales del Estado.

El quinto motivo denuncia la infracción del artículo 24 de la Ley General presupuestaria y del artículo 1108 del Código Civil . No cabe hacer liquidación de intereses al no haber obligación reconocida y, menos aún, líquida y exigible.

El sexto motivo denuncia la infracción del artículo 139 LJCA , criticando la imposición de las costas del proceso, pues siendo el tema de fondo controvertido y sometido a serias dudas, no debió haberse formulado esa condena en costas.

Por su parte, la Fundación Tecnalia Research & Innovation, parte recurrida, se opone a la estimación del recurso de casación preparado y formalizado por el Abogado del Estado, por razones de forma y también concernientes al fondo de las cuestiones suscitadas en los motivos de casación anunciados y desarrollados por la Abogacía del Estado.

El asunto versa sobre una subvención nominativa contemplada en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, luego denegada por la Administración. En este caso, para el proyecto INGRID.- "Nueva infraestructura experimental para redes eléctricas inteligentes e integración de energías renovables".

Ya hemos visto que se recurrió en la instancia la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición promovido contra la comunicación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 14 de febrero de 2012, por la que se le comunicó que la subvención nominativa a su favor no iba a ser pagada, desestimando así la solicitud formulada para el abono de 3.249.000 euros de subvención nominativa incluida en los Presupuestos Generales del Estado para 2011, consignada en la partida 21.03.463B.78930 y regulada en el Convenio celebrado el 10 de noviembre de 2010. Y la sentencia ahora recurrida, anula la resolución impugnada y condena a la Administración demandada a que abone a la parte actora la cantidad a que asciende la subvención más los correspondientes intereses legales, con imposición de las costas del proceso a la parte demandada.

Debe advertirse que esta Sala ha rechazado distintos recursos de la Abogacía del Estado en asuntos análogos y con motivos de casación formulados en su casi totalidad de forma prácticamente idéntica al presente recurso por lo que, en lo sustancial, nos remitiremos a lo que dijo esta Sala en sentencia de 23 de octubre de 2015 -recurso de casación núm. 48/2014 - y las que allí se citan y, en la misma línea, sentencia de 21 de diciembre de 2015 -recurso de casación núm. 1041/2014 -.

Los motivos primero y segundo han de ser desestimados, en atención a las razones que seguidamente expresamos.

Aquí, acudiremos a lo que se dijo en la citada sentencia de 23 de octubre de 2015 -recurso de casación núm. 48/2014 -, en tanto en cuanto son idénticos los motivos articulados por la Abogacía del Estado.

(...) Se sustenta estos motivos en la infracción de unas normas - las contenidas en los artículos 9.4.c ) y e ), 9.2, y el artículo 22.2 a ) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , 65 del Reglamento de dicha Ley , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y 24 y 73.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria- que inducen precisamente a la solución contraria a la que postula el Abogado del Estado.

Así es, conviene destacar que estamos ante una subvención nominativa, como es el caso de la prevista la para la Universidad del País Vasco -en el presente caso la Fundación Tecnalia Research & Innovation -, recogida en un Convenio, con identificación del beneficiario y dotación presupuestaria consignada en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, que pueden ser objeto de concesión de forma directa ( artículo22.2.a) de la Ley General de Subvenciones ).

Pues bien, el procedimiento para la aprobación del gasto, a tenor del artículo 34 de la misma Ley General de Subvenciones , determina que con "carácter previo (...) a la concesión directa de la misma (subvención), deberá efectuarse la aprobación del gasto" en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria, añadiendo que la "resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso de gasto correspondiente". Acorde con lo dispuesto en el artículo 9.4 de la misma Ley que exige el cumplimiento de varios requisitos para el otorgamiento de la subvención, concretamente y por lo que hace al caso, es precisa la aprobación del gasto por el órgano competente para ello.

Por su parte, la Ley General Presupuestaria, además de señalar que las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de le ejecución de los presupuestos ( artículo 21.1 de la Ley General Presupuestaria ), al regular, en el artículo 73, las fases del procedimiento de gestión de los gastos (aprobación del gasto, compromiso de gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material) prevé que el compromiso es un acto con relevancia jurídica para terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal a la realización del gasto a que se refiera en el cuantía y condiciones establecidas.

En definitiva, la aprobación del gasto es una fase previa a la del compromiso del gasto, a tenor del citado artículo 73 de la Ley General Presupuestaria , en sintonía con el carácter previo que tiene la aprobación del gasto en el caso de las subvenciones de concesión directa, ex artículos34 y 9.4 de la Ley General de Subvenciones . De modo que la aprobación del gasto es anterior a la concesión directa de la subvención mediante la celebración del convenio que conlleva el compromiso de gasto

.

Y la subvención aparece estrictamente reconocida en la ley presupuestaria.

Respecto de los motivos tercero y cuarto, además de insistir en el discurso argumental que impregna todos los motivos sobre que la falta de justificación de la actividad subvencionada, cuando esta cuestión o motivo de impugnación no fue ni invocado en el recurso contencioso administrativo (basta la lectura del escrito de contestación a la demanda para comprobarlo), ni abordado por la sentencia recurrida, lo que determina que estemos ante una cuestión nueva, como se recogió en la sentencia ya citada de 23 de octubre de 2015 -recurso de casación núm. 48/2014 - y allí dijimos:

(...) Se trata, en definitiva, de una cuestión invocada por primera vez en casación, al no haber sido alegada en el proceso ni, congruentemente, tratada por la sentencia recurrida. Es una "cuestión nueva" que como tal no puede servir de fundamento al recurso, ya que la casación, por su propia naturaleza, fundamento y significado, únicamente puede sustentarse sobre infracciones de normas alegadas oportunamente o consideradas por la sentencia impugnada, esto es, esgrimiendo motivos esencialmente coincidentes con las infracciones que se atribuyen a la sentencia impugnada, ya sea por infracción de normas o jurisprudencia ( apartado d/ del artículo 88.1. de la LJCA ), o bien por los vicios de las normas reguladoras de la sentencia (apartado c/ del citado artículo 88.1). Dicho de otra forma, este motivo supone la introducción en el debate casacional de una cuestión ajena al debate de la instancia, por eso es "nueva", que no se ajusta con la técnica procesal propia del recurso de casación, pues mal puede reprocharse a la sentencia la infracción de una normativa cuya aplicación no fue oportunamente interesada por las partes ni considerada por la Sala de instancia al decidir el recurso contencioso administrativo

.

Dicho lo anterior, en todo caso y respecto al motivo tercero, la interesada habría dado cumplimiento a su obligación de justificar en los términos del convenio recogiendo la subvención otorgada, tal y como se acredita con la documentación presentada en los Anexos acompañados en la instancia y que ahora vuelve a acompañar -al menos el escrito de 29 de marzo de 2012, remitido el 30, con reseña de la documentación justificativa de la subvención- y las cuentas justificativas de la subvención comprometida para el desarrollo del Proyecto INGRID y ello a pesar de que entonces la subvención no hubiera sido pagada por la Administración.

La Abogacía del Estado reprocha a la sentencia la infracción de hasta trece preceptos que antes quedaron citados.

Como hemos dicho en los precedentes que quedaron invocados, es un hecho que la Abogacía del Estado no ha hecho (ni con la preparación, ni con la interposición) referencia a los concretos motivos por los que debe considerarse que la sentencia ha infringido buena parte de los artículos 14 , 30 , 32 o 34 de la Ley General de Subvenciones , ni los artículos 65.3 , 71 , 84 , 88 y 89 del Reglamento que desarrolla dicha Ley , ni tampoco los artículos 141 , 142 o 150 de la Ley General Presupuestaria .

Lo anterior resulta claramente contrario a la doctrina de esta Sala que se ha pronunciado en el sentido de no admitir las referencias genéricas a normativa vulnerada como causa de fundamentación de un recurso de casación sin ni siquiera poner en relación circunstanciada con el caso contemplado dicha normativa.

En el supuesto que nos ocupa el carácter nominativo de la subvención otorgada a la Fundación Tecnalia Research & Innovation es pacífico, tanto por el contenido del convenio suscrito el 10 de noviembre de 2010, como del contenido de los Presupuestos Generales del Estado de 2011. Y así se plasma en la sentencia impugnada, como antes quedó recogido.

Cabe añadir, como acogíamos en la sentencia de 23 de octubre de 2015 que «Existía Convenio sobre subvención nominativa, con lo que dicho está que también había consignación presupuestaría, y siendo ello así la Administración demandada había asumido una obligación concreta y bien definida de abono en el año 2011 a la actora de la cantidad de 3.000.000 € como parte de la subvención nominativa concedida, cuya obligación nació con la celebración del convenio y además era exigible al disponer de la correspondiente consignación presupuestaría de tal modo que es de concluir que en el casola inactividad de la Administración demandada denunciada por la actora ha supuesto el incumplimiento de la concreta prestación (3.000.000 €) a abonar en 2011 mediante pago anticipado) a que se había comprometido a través del referido Convenio, de donde que el cauce elegido por la demandante para acceder a esta vía judicial, el regulado en el artículo29.1 de la LJ , se acertado, habiendo dicha parte cumplido los trámites previsto en meridado precepto».

Además, como resalta la sentencia recurrida, respecto a la fiscalización previa de las subvenciones nominativas, y es la "ratio decidendi" de la misma, «Por ello, porque partimos de subvenciones cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en los gastos del presupuesto, y por tanto que ya han visto aprobado el gasto con la aprobación de los presupuestos, es por lo que la fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores, está excluida en las subvenciones con asignación nominativa (art. 151.e) de la LGP 47/2003) y en este caso, el de las subvenciones nominativas, la función interventora queda limitada a la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión, la intervención formal de la ordenación del pago y la intervención material del pago (art. 150.2 b) c) y d) de la LGP47/2003)».

Por su parte, en el cuarto motivo del recurso de casación, la Abogacía del Estado entiende que la sentencia infringe lo establecido en el artículo 49.2 de la LGP, que es, a su juicio, que el crédito presupuestario debe considerarse anulado de pleno derecho, atendiendo al carácter anual de los estados de gastos de los presupuestos generales del Estado, por el mero hecho de que finalice el ejercicio presupuestario correspondiente.

El artículo 49.2 de la Ley General Presupuestaria que se considera infringido tiene el siguiente tenor literal "los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley ". No establece que con la finalización del ejercicio presupuestario se extingan las obligaciones económicas contraídas anteriormente por la Administración pública sobre la base de una cobertura presupuestaria. El mismo no prohíbe que finalizado el ejercicio presupuestario de la Administración pública dé cumplimiento a las obligaciones económicas contraídas anteriormente sobre la base del presupuesto correspondiente a dicho período.

La obligación de pago de la Administración General del Estado a la Fundación reseñada, ha de entenderse reconocida con arreglo al tenor de la resolución de la subvención nominativa otorgada para el desarrollo del proyecto INGRID.

En virtud de lo establecido en los artículos 22 y 23 de la Ley General Presupuestaria , la Administración General del Estado no se encuentra investida de la prerrogativa de extinguir a su solo criterio sus obligaciones constituidas voluntariamente por el Congreso de los Diputados frente a terceros, simplemente, no dando cumplimiento a sus obligaciones dentro del ejercicio presupuestario correspondiente y dejando transcurrir dicho ejercicio para que aplique inexorablemente el artículo 49.2 de la Ley General Presupuestaria .

En consecuencia, procede desestimar los motivos tercero y cuarto que coinciden con los invocados, con distinta numeración, al menos en los recursos de casación núm. 48/2014 ( sentencia de 23 de octubre de 2015) y 1041/2014 ( sentencia de 21 de diciembre de 2015 ).

Por lo demás, respecto de la infracción del artículo 24 de la Ley General Presupuestaria y artículo 1108 del Código Civil , que se alegan en el motivo quinto, debemos añadir que se parte del mismo razonamiento expuesto en los motivos anteriores, que es considerar que no existía obligación alguna de pago por parte de la Administración, que precisaba de una tramitación posterior, lo que hemos desautorizado en fundamentos anteriores, al tratarse, insistimos, de una obligación vencida ex artículo 24 de la Ley General Presupuestaria , ajustándose el Fundamento de Derecho Cuarto, a lo que la Sala "a quo" ha dicho en los supuestos precedentes invocados (ex artículos 24 y 73 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria ).

Para ratificar todo lo que se ha dicho, como hace la tantas veces citada sentencia de 23 de octubre de 2015 - recurso de casación núm. 48/2014 -, no podemos concluir sin citar nuestras sentencias dictadas en supuestos similares examinado, porque se trataba de convenios suscritos entre la Administración autonómica y algunas universidades que, sin embargo, no se habían incluido en las correspondientes leyes presupuestarias. Pues bien, en estos supuestos declaramos haber lugar a los recursos de casación interpuestos por las diferentes universidades contra sentencias desestimatorias. Nos referimos a las Sentencias de 27 de abril de 2015 ( recurso de casación núm. 1343/2013), de 4 de mayo de 2015 ( recurso de casación núm. 1344/2013), de 8 de junio de 2015 ( recurso de casación núm. 2640/2013 ) y de 23 de julio de 2015 ( recurso de casación núm. 3534/2013 ).

Y, en el presente caso, la subvención aparece estrictamente reconocida en la correspondiente ley presupuestaria, como se ha reiterado.

En consecuencia, la sentencia recurrida lejos de incurrir en las infracciones normativas que le atribuye la Administración recurrente, lo que hace es una adecuada interpretación del marco jurídico aplicable.

El motivo sexto denuncia la infracción del artículo 139 LJCA , criticando la imposición de las costas del proceso, pues siendo el tema de fondo controvertido y sometido a serias dudas, no debió haberse formulado esa condena en costas.

Lo cierto es que la propia sentencia recurrida invoca distintos precedentes por lo que la estricta aplicación del criterio del vencimiento establecido en el artículo 139 de la LJCA , después de su modificación por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, sin acudir a la excepción allí establecida cuando el asunto presente serias dudas de hecho o de derecho, parece justificado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá rebasar la cantidad de 4.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,