STS, 14 de Octubre de 2015

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

FALLO:

Desestimar el recurso contencioso administrativo número 479/2012 interpuesto por la Procuradora doña Mercedes Ramírez Jiménez contra la Resolución de la Dirección General de la Función Pública nº638, de 27 de agosto de 2012, por la que se desestimó la solicitud de prolongación de la permanencia en el servicio activo formulada por don Erasmo , Funcionario de Carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, del grupo A, Subgrupo A2, del Cuerpo Superior Facultativo, Escala Arquitectos e Ingenieros, especialidad Ingeniero Agrónomo, adscrito con carácter definitivo al Puesto de Trabajo NUM000 , Ingeniero Agrónomo de Montes, de la Dirección General de Tributos de la Consejería de Economía, Hacienda y Seguridad, que confirmamos por ser ajustada a derecho.

Sin imposición de costas

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Notificada la anterior sentencia, la representación de don Erasmo anunció su voluntad de preparar recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

La representación del Sr. Erasmo presentó su escrito de interposición del recurso de casación que, después de desarrollar el motivo en que se apoyaba, incluía el siguiente "SUPLICO A LA EXCMA SALA":

(...) dicte sentencia por la que, casando la impugnada, la anule, resuelva de acuerdo con las pretensiones de esta parte declarando no ser ajustadas a derecho las Resoluciones de la Dirección General de la Función Pública del Gobierno de Canarias nº 638 de 27 de agosto de 2012, y Resolución nº 704 de 24 de septiembre de 2012 por la que se desestimó la solicitud de la permanencia en el servicio activo del recurrente

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La representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, en el traslado que le fue conferido, se opuso al recurso mediante un escrito que finalizó con esta petición:

SUPLICO a la Sala (...), dictando otra resolución, por la que se inadmita el recurso, o en su caso lo desestime, confirmando con ello la Sentencia impugnada, e imponiendo las costas a la recurrente. (...)

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Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 30 de septiembre de 2015.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Don Erasmo , funcionario de Carrera de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, del grupo A, Subgrupo A2, del Cuerpo Superior Facultativo, Escala Arquitectos e Ingenieros, especialidad Ingeniero Agrónomo, adscrito con carácter definitivo al Puesto de Trabajo de Ingeniero Agrónomo de Montes, de la Dirección General de Tributos de la Consejería de Economía, Hacienda y Seguridad, solicitó, mediante escrito presentado el 24 de julio de 2012, la prolongación de la permanencia en el servicio activo con posterioridad al cumplimiento de la edad de 65 años que tendría lugar el 20 de enero de 2013.

La resolución de 28 de agosto de 2012 de la Dirección General de la Función Pública, de la Consejería de Presidencia e Igualdad, denegó esa solicitud.

Para motivar esta decisión invocó, en su consideración jurídica primera, lo dispuesto en el artículo 67.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [EBEP ], sobre el deber de resolver de forma motivada la aceptación o denegación de las solicitudes de prolongación.

Y en su consideración segunda adujo, en primer lugar, razones económicas derivadas de la actual crisis, consistentes en la merma de ingresos de las Administraciones públicas y en la consiguiente obligación de ser muy restrictivos a la hora de resolver la prolongación en la permanencia en el servicio activo. Aludió luego a que los ingresos procedentes del sistema de financiación económica se habían reducido en 357 millones de euros al cierre de 2011, y a que las Comunidades Autónomas habían acumulado el pasado año un déficit del 2,94 por cien del Producto Interior Bruto. Señaló seguidamente que todo ello auguraba un escenario claramente restrictivo para las cuentas públicas. Y transcribió finalmente lo que en la Exposición de Motivos de la Ley 12/2011, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2012, se declaraba sobre el esfuerzo que representaban dichos presupuestos para dar cumplimiento al objetivo de estabilidad presupuestaria fijado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de septiembre de 2011 y sobre la disminución que se establecía respecto al el gasto de personal frente a lo que fue presupuestado en 2011.

Una posterior resolución de la misma Dirección General, fechada el 19 de septiembre de 2012 (registrada el día 24 siguiente y notificada al recurrente el uno de octubre de 2012, según se hizo constar en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo), sustituyó a la anterior; manteniendo la misma inicial decisión desestimatoria e indicando que se procedía así al haberse advertido la conveniencia de sustituir la segunda consideración jurídica por no haberse tenido en cuenta la entrada en vigor de la Ley autonómica 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales, y la modificación que en ella se establecía del artículo 36 de la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria .

El proceso de instancia fue promovido por don Erasmo mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido frente a las resoluciones administrativas anteriores y fue desestimado por la sentencia recurrida en la actual casación.

Este recurso de casación lo ha interpuesto también don Erasmo .

La consideración jurídica segunda y la parte dispositiva de esa resolución 19 de septiembre de 2012 que sustituyó a la inicial de 27 de agosto del mismo año, tuvo este contenido:

Ante la actual coyuntura económica y social en que se desenvuelve la economía canaria, el Gobierno de Canarias está adoptando medidas de contención del gasto público con la finalidad de lograr una reducción del déficit público sin que se. vea mermada la eficiencia en la prestación de los servicios públicos en los distintos ámbitos de la Administración de la Comunidad Autónoma.

Dichas medidas de contención del gasto público provienen del acuerdo 8/2012 de 6 de marzo, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que fija el objetivo de estabilidad presupuestaria para 2012, del conjunto del Sector Público, y por el que las Comunidades Autónomas se comprometen a ajustar sus políticas de ingresos y gastos mediante la presentación de planes económico-financieros de reequilibrio.

Este acuerdo establece el objetivo de déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas en el 5,3 por 100 del PIB, desglosándose del siguiente modo: el Estado tendrá un déficit del 3,5 por 100; las Comunidades Autónomas del 1,5 por 100; las Corporaciones Locales del 0,3 por 100 y la Seguridad Social estar en equilibrio. Todo ello va a suponer una drástica reducción de los ingresos de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Además la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012, se caracteriza por continuar el proceso de consolidación fiscal a fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo.

Considerando que estos Presupuestos son los primeros que se hacen desde la reforma del artículo 135 de la Constitución Española , el 27 de septiembre de 2011, y debido al mandato constitucional, es imprescindible reconducir los ingresos y los gastos hacia una senda equilibrada, de forma que las finanzas públicas supongan un apoyo para la recuperación del potencial de crecimiento de la Nación Española.

En la reunión del Consejo de Gobierno de Canarias de 27 de abril de 2012 se prestó conformidad al Consejero de Economía, Hacienda y Seguridad para remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el Plan Económico Financiero de Reequilibrio 2012-2014 de la Comunidad Autónoma de Canarias, donde. la Comunidad Autónoma para el 2012 se acoge al máximo de déficit público, el 1,5%..del PIB regional y incluye medidas de reducción del gasto público cuantificadas en más de 550 millones de euros, que han sido declaradas idóneas por el Consejo de Política Fiscal y Financiera en la reunión celebrada el 17 de mayo de 2012.

Teniendo en cuenta el recorte presupuestario que para las cuentas canarias está recogido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012 y la aprobación del nuevo Acuerdo del Gobierno de España por el que, conforme a lo establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de [as Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el periodo 2013-2015 y el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2013, donde se establece el objetivo de déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas en el 6,3 por 100 del PIB para 2012, del 4,5 por 100 para 2013, del 2,8 por 100 para 2014 y del 1,9 por 100 para 2015, desglosándose en el año 2012 del siguiente modo: el Estado tendrá un déficit del 4,5 por 100; las Comunidades Autónomas del 1,5 por 100; las Corporaciones Locales del 0,3 por 100 y la Seguridad Social estará en equilibrio, que fue debatido y aprobado en la sesión del 24 de julio de 2012 en el Congreso de los Diputados.

Ante esta situación económica, financiera y presupuestaria y en cumplimiento del Plan Económico Financiero de Reequilibrio 2012 - 2014 de la Comunidad Autónoma de Canarias, entre otras cuestiones, se ha modificado por la Ley 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales, el articulo 36 de la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria , estableciendo los criterios a tener en cuenta como motivación para resolver la aceptación o denegación de las prolongaciones de permanencia en el servicio activo solicitadas.

En razón de lo expuesto, teniendo en cuenta,

- Por un lado, la propuesta emitida por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Seguridad, que responde a razones organizativas y según la cual, teniendo en cuenta las funciones del puesto que actualmente desempeña el funcionarlo, no se considera imprescindible su permanencia en el servicio activo para una adecuada prestación de los servicios competencia del Centro Directivo, ya que esas funciones pueden ser acometidas por otras unidades administrativas del Departamento.

- Y por otro, que estas razones organizativas deben conectarse con las razones de contención del gasto público que se han expuesto y que resultan absolutamente necesarias para garantizar el objetivo de estabilidad presupuestaria y por tanto el cumplimiento de déficit público fijado para el año 2012, el 1,5% del PIB regional, en esta Comunidad Autónoma.

Por todo ello, siendo las razones organizativas y de contención del gasto público, criterios que pueden ser tenidos en cuenta para motivar la resolución de denegación de las prolongaciones de permanencia en el servicio activo y en virtud de la competencia que me ha sido atribuida, en el artículo 54.d) del Decreto 331/2011, de 22 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad.

RESUELVO:

Desestimar la solicitud formulada por el funcionario D. Erasmo (...) de prolongación de la permanencia en el servicio activo

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La sentencia recurrida delimitó el litigio exponiendo que los reproches dirigidos por el recurrente a la actuación administrativa impugnada recurrente fueron éstos:

1.- Infracción de los principios constitucionales de seguridad jurídica, buena fe, y confianza legítima.

2.- Infracción del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad ( art.9.3 CE ) y falta de motivación suficiente en la resolución recurrida.

3.- Infracción del principio constitucional de igualdad.

4.- Infracción del artículo 103. 1 de la Constitución y del principio de proporcionalidad.

5.- Infracción del artículo 67.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , incluso en la nueva redacción dada por el artículo 15 de la Ley territorial 4/2012 de 25 de junio de medidas administrativas y fiscales

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Luego la Sala de Canarias justificó su pronunciamiento desestimatorio con unos argumentos que, expuestos aquí en lo esencial, se pueden resumir en lo que continúa.

Que el artículo 67.3 del EBEP consagra una potestad de la Administración y un derecho debilitado del funcionario que en lo que se traduce es en que la decisión de la Administración no puede ser arbitraría y ha de estar perfectamente motivada.

Que la motivación ofrecida por la Administración Autonómica Canaria era inequívocamente económica y había de estarse a lo que sobre la misma había resuelto la propia Sala de Canarias en su anterior sentencia de 12 de febrero de 2014 (dictada en el recurso 200/2012), que consideró razonable dicha motivación.

Y que, además, había de estarse a lo establecido en el artículo 36 de la Ley de la Función Pública Canaria .

Este último argumento se expuso así:

Pero, es que además, en el presente caso, es de aplicación el artículo 36 de la Ley de la Función Pública Canaria , Ley 2/1987, de 30 de marzo (LA LEY 677/1987), en la redacción otorgada por 4/2012 de 25 junio 2012, que establece como criterios para motivar o no la prolongación de servicio del funcionario pública razones de -exceso o necesidad de amortización de plantillas o de contención del gasto público, siempre que estas circunstancias estén recogidas en los instrumentos de planificación de los recursos humanos, en las leyes de presupuestos o en otras disposiciones de rango legal- ( artículo 36.2.a)l".

(...). El Informe de la Secretaria General insiste en su informe en que los medios actuales son suficientes, y, que, se pueden cubrir las plazas de la Relación de Puestos de Trabajo con personal que provenga de otras unidades, centros directivos o Consejerías. Es cierto que consta que el referido puesto no ha sido cubierto, pero ello no ha impedido el funcionamiento del Departamento o, al menos, no ha quedado acreditado que desde la jubilación del funcionario la Comunidad Autónoma no haya procedido a realizar tasaciones de terrenos rústicos

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El recurso de casación de Erasmo tiene un único motivo, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta jurisdicción (LJCA ), que imputa a la sentencia recurrida la infracción de los tres grupos de normas y la vulneración jurisprudencial que seguidamente se indican.

1. El artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC].

   La premisa de que se parte para apoyar esta primera infracción denunciada es que esas resoluciones de 27 de agosto y 19 de septiembre de 2012 (esta última con fecha de registro del día 24 inmediato siguiente) deben ser consideradas distintas la una de la otra y no complementarias, al tener una y otra, según el recurso, contenidos diferentes, especialmente en lo que se refiere a la fundamentación jurídica.

   Con ese punto de partida, se sostiene que no fue seguido el procedimiento de revisión de oficio contemplado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 que resultaba inexcusable para anular la resolución dictada en la primera fecha de 27 de agosto de 2012; y se añade que el procedimiento de " sustitución "no existe en nuestras leyes administrativas y tampoco la Sala de instancia ha apreciado la revocación regulada en la propia Ley 30/1992.

2. El artículo 54.1 de la Ley 30/1992 [LRJ/PAC ].

   Lo que principalmente se aduce para defender esta segunda infracción denunciada es que la crisis económica, esgrimida por la Administración para justificar la aquí controvertida denegación de la solicitud de prolongación en el servicio activo, no puede ser considerada motivación adecuada para tener por válida dicha denegación, frente a lo que considera la sentencia recurrida; y se dice a este respecto que esa crisis económica se utiliza de manera general y estereotipada, pero sin hacer ninguna referencia a la particular relación que con dicha crisis puede tener el perfil profesional del recurrente o su puesto de trabajo.

   Éste es el planteamiento esencial de este segundo reproche, que se completa con una referencia a todo lo siguiente: la doctrina sobre la finalidad y contenido del requisito de motivación exigible a los actos administrativos contenida en las sentencias de esta Sala de 30 de noviembre de 1999 y 30 de enero de 2001 ; las declaraciones de la sentencia 150/1990, de 4 de octubre del Tribunal Constitucional , sobre el valor que ha de atribuirse a los preámbulos y exposiciones de motivos de las leyes; y la anulabilidad que ha de predicarse ( artículo 63.2 LRJ/PAC ) de los actos que no cumplen debidamente con el requisito de motivación.

3. El artículo 67.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [EBEP ], así como la doctrina de esta Sala que ha interpretado este precepto legal contenida en las sentencias de 20 de diciembre de 2011 (rec. 6087/2010 ); 10 de marzo de 2110 (recurso en interés de la Ley 18/2008; y 20 de abril de 2011 (Recurso 429/2009).

   La defensa de este tercer reproche se inicia con el alegato de que en la fecha de las resoluciones administrativas aquí objeto de polémica el Gobierno de Canarias no había el oportuno anteproyecto y posterior proyecto de ley en aplicación del artículo 67.3 del EBEP ; y que sólo desde la entrada en vigor de la Ley territorial 4/2012 se ha modificado el artículo 36 de la Ley de la Función Pública Canaria , que incluye los criterios para motivar la resolución de prolongación en el servicio activo.

   A continuación se recuerda el carácter de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos ( artículo 149.18 de la Constitución ) que corresponde al artículo 67.3 del EBEP ; y se dice que este artículo 67.3 es el pilar que fundamenta con carácter general el derecho subjetivo de los funcionarios a la permanencia en el servicio activo, tras cumplir los 65 años, hasta los 70 a su voluntad. Y se completa lo que antecede afirmando que la sentencia recurrida infringe ese repetido artículo 67.3, según la interpretación que le ha dado la jurisprudencia, al faltar una motivación real y objetivable, referible al caso concreto del recurrente.

   Más adelante se hace referencia a la invocación del nuevo artículo 36 de la Ley territorial 2/1987, de la Función Pública Canaria, que efectúa la resolución administrativa impugnada de 19 de septiembre de 2012; y se dice que los criterios ahora recogidos en ese precepto han de estar recogidos en planes de recursos humanos, leyes de presupuestos u otras disposiciones con rango de ley, y tales criterios no estaban preestablecidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley territorial 4/2012. que dio nueva redacción al artículo 36 que acaba de mencionarse.

El planteamiento del recurso de casación que ha quedado expuesto pone de manifiesto que hay dos cuestiones que esta Sala debe resolver prioritariamente. La primera versa sobre si puede considerarse fundada la infracción del artículo 102 del artículo 30/1992 denunciada en el primer motivo; y la segunda sobre si puede considerarse justificada la infracción del artículo 67.3 del EBEP reprochada en el tercer motivo. Y debe decirse que ambas cuestiones son prioritarias porque de lo que sobre ellas se decida depende, por lo que más adelante se dirá, la suerte del segundo motivo de casación.

Analizando ya la primera cuestión, ha de decirse que, por lo que hace a esas resoluciones administrativas de 28 de agosto y 19 de septiembre de 2012, no se está en realidad ante dos decisiones administrativas distintas sino ante un único pronunciamiento de la Administración con este mismo contenido decisorio: la desestimación de la solicitud que presentó el Sr. Erasmo de prolongación en el servicio activo a partir de 20 de enero de 2013. Y lo único acontecido ha sido que, una vez adoptada esa decisión el 27 agosto de 2012, y en una fecha anterior al plazo de impugnación jurisdiccional de esa resolución (en la notificación de octubre de 2012), la Administración ha trasladado al afectado las razones que también la justifican en virtud de lo establecido en el artículo 36 de la Ley territorial 2/1987 de la Función Pública Canaria (según la redacción dada al mismo por la Ley territorial 4/2012, de 25 de junio, de medidas administrativas y fiscales).

Por tanto, no puede compartirse esa necesidad que plantea el recurso de casación de que la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, para hacer válidamente lo que efectuó el 19 de septiembre de 2012, hubo de seguir necesariamente la vía de la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 .

Lo que hizo la Administración fue mantener su primera decisión y completar las razones que, desde la legalidad autonómica aplicable, también la justificaban.

En cuanto a la segunda cuestión, la infracción del artículo 67.3 de la Ley 7/2007 [EBEP] que en él se denuncia no puede ser compartida por todo lo que seguidamente se expone.

Lo primero que debe decirse es que este precepto legal comprende estas tres prescripciones: la primera es que la jubilación se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad; la segunda es que es posible solicitar la prolongación de permanencia en el servicio activo hasta que se cumplan los setenta años de edad, pero esta solicitud deberá seguir el régimen de las leyes de Función Pública "que se dicten en desarrollo de este estatuto"; y la tercera es que la Administración deberá decidir de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación.

Lo segundo a subrayar es que ese artículo 67.3, en lo que se refiere a la motivación que dispone, no la circunscribe a unas concretas causas económicas; y esto significa que, en lo que concierne a la clase y naturaleza de causas que podrán invocarse para cumplir ese deber de motivación, habrá de estarse a la leyes de función pública de desarrollo del EBEP que en cada caso sean de aplicación, que serán las leyes territoriales o autonómicas que en la respectiva Comunidad Autónoma hayan sido dictadas.

Lo tercero que debe destacarse es que el enjuiciamiento de la validez de un acto administrativo que haya sido efectuado por un Tribunal Superior de Justicia desde el parámetro de la normativa autonómica no puede ser revisado por este Tribunal Supremo en la actual casación, por aplicación de lo establecido en el artículo 86.4 de la LJCA (que aplica al recurso de casación que en el orden contencioso-administrativo procede ante este Tribunal Supremo la limitación que resulta de lo dispuesto en el artículo 151.1 de la Constitución sobre que, en el ámbito autonómico, el Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial).

Y la consecuencia final de todo lo que antecede es que el pronunciamiento de la sentencia recurrida, sobre que la denegación de prolongación en el servicio activo que es aquí objeto de polémica es válida por ser conforme con lo establecido en el nuevo artículo 36 de la Ley 2/1987 de la Función Pública Canaria , no puede ser corregido por esta Sala del Tribunal Supremo.

Como tampoco es de acoger la vulneración que ese tercer motivo de casación denuncia de la doctrina contenida en las sentencias de 20 de diciembre de 2011 (rec. 6087/2010 , 10 de marzo de 2010 ( 18/2007 ) y 20 de abril de 2011 (rec. 429/2009 ); y no lo es porque, frente a lo que aquí acontece, que para la denegación discutida se ha hecho aplicación de una ley funcionarial autonómica, esos otros pronunciamientos abordaron la cuestión de la prolongación en casos en los que no se había hecho aplicación de una normativa autonómica de desarrollo de la legislación básica del Estado.

Una vez fracasados los motivos de casación primero y tercero, por todo lo que ha sido argumentado, tampoco el segundo motivo merece ser estimado en razón de la función útil que es inherente al recurso de casación, que solo permite acoger aquellas infracciones que impongan necesariamente una modificación del pronunciamiento contenido en el fallo recurrido.

Abundando en esto último, debe decirse que esa modificación no sería posible aunque se acogiera lo denunciado en dicho segundo motivo, porque habría de mantenerse la validez de la actuación administrativa objeto de la impugnación jurisdiccional que ha declarado la sentencia de instancia desde el parámetro de la normativa autonómica de Canarias que antes se ha mencionado.

Y debe añadirse que este último dato de la aplicación de la normativa autonómica es lo que explica la diferencia entre lo decidido en la actual sentencia y lo que se resolvió en la anterior sentencia de esta Sala de 8 de junio de 2015 (casación 1513/2014 ).

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación; y sin que proceda hacer un especial pronunciamiento sobre costas porque la singularidad del actual caso litigioso, frente a lo que esta Sala ha resuelto con anterioridad en litigios que pese a no ser coincidentes tenían algunos elementos de semejanza, aconseja hacer aplicación de la excepción prevista en el artículo 139.2 de la LJCA .