STS, 24 de Noviembre de 2015

PRIMERO .- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -sede de Las Palmas de Gran Canaria-, se interpuso recurso contencioso-administrativo nº 92/2011 , promovido por la mercantil ALIANZA ALEMAN BLAKER S.L. (antes ALMACENES ALEMÁN S.A.), contra la Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias de 16 de noviembre de 2010, que desestimó el recurso de alzada deducido contra la resolución del Viceconsejero de Ordenación Territorial de la mencionada Consejería de 11 de octubre de 2007 que suspendió la autorización de las obras de rehabilitación y reforma de piscinas y zonas verdes del Hotel Arenas del Mar, en El Médano, término municipal de Granadilla de Abona (Tenerife), conforme al artículo 12.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , al estar en tramitación un procedimiento de deslinde que podía afectar a la zona de servidumbre de protección y tránsito.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal de instancia dictó sentencia el 3 de diciembre de 2014, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

" III. FALLO.

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dña Dolores Moreno Santana, en nombre y representación de la entidad mercantil ALIANZA ALEMAN BLAKER S.L., con anulación de las resoluciones mencionadas en el Antecedente Primero y reconocimiento del derecho de la entidad recurrente a la autorización de las obras a ejecutar en zona de servidumbre de protección con el alcance con el que fueron solicitadas.

Sin pronunciamiento sobre las costas del proceso".

TERCERO .- Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS presentó escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante diligencia de ordenación de 11 de marzo de 2014, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la Letrada del Servicio Jurídico del GOBIERNO DE CANARIAS, en la función de representación y defensa que legalmente ostenta, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando su escrito de interposición del recurso de casación el 20 de junio de 2014, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó de este Tribunal Supremo "[...] dicte resolución estimatoria por la que, declarando haber lugar al recurso, se case y anule la sentencia antedicha por los citados Motivos, dejándola sin efecto alguno y dictando otra en su lugar por la que se declare el abuso de jurisdicción o, subsidiariamente, se desestime totalmente la demanda y se declare que la citada Orden se ajusta al ordenamiento jurídico; todo ello, condenando al actor a pagar las costas procesales de instancia y a cada parte las causadas en este recurso [...]".

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de 8 de septiembre de 2014, de la Sección Primera de esta Sala, que ordenó su remisión a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto; y por diligencia de ordenación de 2 de octubre siguiente se acordó entregar copia del escrito de interposición a la Procuradora Sra. Marín Pérez, en la representación de ALIANZA ALEMÁN BLAKER, S.L., para que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo en escrito de 15 de octubre de 2014, en que propugna la desestimación del recurso de casación.

SEXTO .- Mediante providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de noviembre de 2015, fecha en que efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2013 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -con sede en Las Palmas de Gran Canaria-, en el recurso contencioso-administrativo nº 92/2011 , en que se debatió la conformidad a Derecho de las resoluciones jerárquicamente ordenadas a que se ha hecho referencia más arriba. El fallo, estimatorio de la pretensión ejercitada en la demanda, anula la suspensión de las obras acordada por el viceconsejero con fundamento en el mandato legal del artículo 12.5 de la Ley de Costas , al tiempo que, como consecuencia de la mencionada nulidad, reconoce el derecho de la demandante a ejecutarlas.

SEGUNDO .- Los razonamientos de la sentencia que llevan al fallo estimatorio son los siguientes, literalmente reproducidos -prescindiendo de los pasajes en que se analiza la caducidad del deslinde, ajenos al debate casacional-:

"[...] PRIMERO. El objeto del recurso la pretensión de anulación de la Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de 16 de noviembre de 2.010, que desestimó el recurso de alzada interpuesto en representación de la entidad mercantil Almacenes Alemán S.A. ( hoy Alianza Alemán Blaker S.L.) contra la resolución del Viceconsejero de Ordenación Territorial que, entre otros pronunciamientos, suspendió la autorización de las obras de rehabilitación y reforma de piscinas y zonas verdes del Hotel Arenas del Mar, sito en El Médano, término municipal de Granadilla de Abona, y ello por aplicación de lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas , al tratarse de obras en zona de servidumbre de protección y tránsito de deslinde en tramitación.

Al respecto, los motivos de impugnación de dicha resolución son, en lo sustancial los siguientes: a) por caducidad del expediente de deslinde en tramitación al haber transcurrido en exceso cualquier plazo razonable exigible para su aprobación definitiva, partiendo de que se trataba de un deslinde iniciado el 14 de julio de 1.997 (BOP 10 de septiembre de 1.997) y que aún no había sido resuelto cuando se solicita la autorización, pese a que habían transcurrido mas de trece años, considerando la parte que debe rechazarse la posibilidad de que un procedimiento de deslinde pueda durar "sine die"; b) por tratarse de un acto de contenido imposible, toda vez que las obras se ejecutaron conforme a los títulos administrativos requeridos, incluida autorización que fue concedida por silencio administrativo, conforme se hacía constar en la comunicación remitida por la Administración a la solicitud de autorización, trayendo a colación que conforme a lo informado se hizo valer el silencio positivo y se ejecutaron las obras en atención al principio de confianza legítima.

Frente a ello, insiste la Administración demandada en la competencia de la Comunidad Autónoma para la autorización de obras en zona de servidumbre de protección, en la inexistencia de plazo de caducidad en relación con los deslindes anteriores a la vigencia de la Ley 4/1999, de reforma de la LRJAPyPAC, en la suspensión del deslinde como efecto jurídico derivado del artículo 12.5 de la Ley de Costas hasta la resolución que le ponga fin, y en la exclusión del silencio positivo en relación con las solicitudes de autorización de obras en zona de servidumbre de protección sin que, frente a ello, puedan alegarse el principio de confianza legítima o la teoría de los actos propios.

SEGUNDO. Así las cosas, el artículo 12.5 de la Ley de Costas , literalmente dice lo siguiente "La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión"

Por tanto, no ofrece duda interpretativa alguna que, en principio, la incoación y tramitación de un expediente de deslinde conlleva la suspensión "ex lege" de cualquier autorización de obras en zona de servidumbre de protección, y, por ende, la suspensión del procedimiento para su autorización.

Por su parte, en cuanto a los efectos del silencio en relación con las solicitudes de autorización de obras en zona de servidumbre de protección, la jurisprudencia ha advertido que el artículo 43 cuando advierte que el silencio tenderá efecto desestimatorio en los procedimientos "(...) cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público (...)", incluye también a la servidumbres administrativas en el ámbito de exclusión del silencio positivo "(...) dado que su reforma o eliminación afectada indudablemente al dominio público transfiriendo una facultad o derecho anexo al mismo (...) " ( STS de 21 de abril de 2.009 ).

Por último, en cuanto a la caducidad de los expedientes de deslinde...

Por tanto, conforme al régimen aplicable, un deslinde iniciado en junio de 1.997 no quedaba sometido a plazo de caducidad, sin que pueda entenderse aplicables normas posteriores, que si fijan un plazo de caducidad, a deslindes incoados con anterioridad a su vigencia.

Y ya en cuanto al principio de confianza legitima, tiene su plena operatividad dentro del marco legal, esto es, no cabe que pueda entender adquirido un derecho por silencio cuando el régimen legal es el silencio negativo, pues el silencio solo se puede hacer valer cuanto la ley permite entender estimada la petición o solicitud.

TERCERO. Ahora bien, sin perjuicio de estas precisiones previas, entiende esta Sala que la ausencia de plazo de caducidad como consecuencia jurídica de un deslinde incoado en el año 1997 no autoriza a entender que dicho deslinde continua en tramitación cuando han transcurrido trece años, es decir, cuando ha transcurrido un periodo de tiempo lo suficientemente amplio para entender que la Administración ha renunciado al ejercicio de su potestad de deslindar. Así lo debió entender la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, en ejercicio de su competencia en materia de autorizaciones en zona de servidumbre de protección, por lo que debió tener por inexistente el expediente de deslinde incoado en 1997.

En esta misma línea, considera también la Sala que aunque es cierto que el silencio es negativo por afectar al dominio público las consecuencias del deslinde de la zona de servidumbre de protección de dicho demanio, y aunque es cierto que, al margen de la equivocada información proporcionada a los interesados sobre los efectos del silencio, el principio de confianza legitima si puede jugar, no a efectos de entender autorizadas las obras por silencio, sino a efectos de justificar la realización de dichas obras a la vista de la comunicación efectuada por la Administración, en la que se decía a la parte que el silencio seria positivo, y, por tanto, a efectos de excluir cualquier antijuridicidad en la realización de dichas obras, y, como consecuencia, en lo que se refiere a este proceso, a efectos de entender que la suspensión cuando ya se habían ejecutado las obras, y lo habían sido al provocar la Administración error en la parte sobre los efectos del silencio, hacen que dicha suspensión carezca de objeto cuando se acordó y que, por tanto, también desde esta perspectiva deba ser estimado el recurso [...]".

TERCERO .- Frente a la mencionada sentencia estimatoria y disconforme con su fallo, el Gobierno de Canarias articula los siguientes motivos de casación:

1. El primer motivo, planteado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , trae a colación la infracción de normas del ordenamiento jurídico estatal, y concretamente, del artículo 12.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

2. El segundo motivo, también amparado en la vía del artículo 88.1.d) de la LJCA , imputa a la Sala de instancia la infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la jurisprudencia del Tribunal Supremo manifestada en Sentencias de 3 de julio de 2013 (recurso de casación nº 2511/2011 ) y 5 de noviembre de 2013 (recurso de casación nº 4929/2010 ), en relación con el principio de confianza legítima.

CUARTO .- En sustento de su tesis invalidatoria, la Comunidad Autónoma reprocha a la Sala a quo la infracción del artículo 12.5 de la Ley de Costas . Dispone el citado precepto que: "...La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión".

La sentencia de instancia, al parecer del Gobierno de Canarias, aunque reproduce el precepto e incluso lo interpreta correctamente de forma inicial, al señalar, en su fundamento jurídico segundo que "...no ofrece duda interpretativa alguna que, en principio , la incoación y tramitación de un expediente de deslinde conlleva la suspensión "ex lege" de cualquier autorización de obras de servidumbre de protección y, por ende, la suspensión del procedimiento para su autorización" , sin embargo lo excepciona al caso, por las razones reflejadas más arriba, suponiendo una especie de tácita desaparición del procedimiento de deslinde por inactividad que no encuentra justificación legal. A tal efecto, indica el escrito de interposición, en este primer motivo, que la Sala sentenciadora "...obvia absolutamente el carácter imperativo que el artículo 12.5 de la Ley de Costas ostenta para la Comunidad Autónoma de Canarias y concluye que esta Administración debió tener por inexistente el expediente de deslinde incoado por el Estado en 1.997 y, en consecuencia, que debió otorgar la autorización solicitada por la mercantil recurrente...".

Los argumentos que formula este primer motivo casacional en impugnación de la sentencia se inspiran de un modo causalmente directo en la jurisprudencia de esta Sala y Sección, en tanto de ella se infiere una interpretación del efecto suspensivo de la incoación del procedimiento de deslinde que no admite excepciones ni salvedades. Se invoca al efecto la sentencia de esta Sala y Sección 5ª de 8 de julio de 2011 (recurso de casación nº 3780/2007 ), con miras a resaltar el carácter imperativo del artículo 12.5 de la Ley de Costas , siendo significativo subrayar que en ella se declaró no haber lugar al recurso de casación entablado entonces frente a una sentencia también procedente de la misma Sala jurisdiccional con sede en Las Palmas de Gran Canaria, pero con sentido inverso en su fallo al emitido en la que ahora se impugna, pese a la gran similitud entre ambos supuestos enjuiciados. Cabe reproducir lo señalado en la expresada sentencia:

"[...] SEXTO.-... Así es, el acto administrativo impugnado en la instancia -la denegación de la autorización para la rehabilitación del edificio "Hostal... "- se basaba en la aplicación del citado artículo 12 de la Ley de Costas . Por su parte, la sentencia considera que tal aplicación resulta conforme con el ordenamiento jurídico porque el citado precepto "prohíbe otorgar autorización alguna" cuando se está tramitando un deslinde, sin que a ello afecte la invocación de la caducidad del deslinde [...].

[...] SÉPTIMO.- Las infracciones que se denuncian en estos motivos han de ser examinadas a la luz de lo dispuesto, por tanto, en el artículo 12 de la Ley de Costas , concretamente en su apartado 5.

La determinación de los bienes de dominio público y de las servidumbres legalmente establecidas precisa de una operación de localización y delimitación que se concreta en el deslinde. La fijación de la poligonal del deslinde marcando el alcance del dominio público y de las servidumbres se realiza mediante el procedimiento que legal y reglamentariamente establecen la Ley de Costas y el Reglamento General para su Desarrollo y Ejecución.

El inicio de este procedimiento ya produce determinados efectos, pues sujeta la zona que se va a deslindar a una serie de limitaciones que no se pueden desconocer. Nos referimos a la suspensión de autorizaciones que establece el artículo 12.5 de la Ley de Costas cuando señala que "La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección". Suspensión que se prorroga hasta que finalice el procedimiento mediante la aprobación definitiva del deslinde. Así se infiere del artículo 21.2 del citado Reglamento, que tras reiterar el contenido del artículo 12.5 de la Ley de Costas , añade que "la resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión".

Estos efectos que produce la mera incoación del procedimiento de deslinde, y que se mantienen hasta su finalización, se producen, "ex lege", por ministerio de la ley, pues no facultan a la Administración para suspender, o no, según las circunstancias del caso o realizando cualquier otra operación de valoración. No. Iniciado el deslinde mediante la correspondiente providencia de incoación se produce la suspensión de autorizaciones, pues tal comienzo determina - "implicará" dice el artículo 12.5 expresado- la suspensión de tales otorgamientos de autorizaciones, respecto de edificaciones situadas, por lo que hace al caso, en parte sobre la servidumbre de protección.

Del mismo modo que la aprobación del deslinde lleva implícito el levantamiento de la suspensión (artículo 21.2 del Reglamento), el inicio también lleva implícito esa suspensión [...].

[...] OCTAVO.- Sentado lo anterior, fácilmente se infiere que iniciado el procedimiento de deslinde en 1997 no podía autorizarse la rehabilitación de un edificio destinado a hotel cuando el deslinde todavía no había concluido.

No pueden plantearse con éxito las infracciones relativas a la caducidad del deslinde porque esta cuestión sólo puede suscitarse una vez aprobado el mismo y con motivo de su impugnación jurisdiccional. En todo caso, atendida la fecha de inicio del deslinde, en 1997, no parece que a tenor de la jurisprudencia de esta Sala Tercera, el examen de la caducidad del deslinde le pudiera beneficiar.

Pero es que, además, la Sala de instancia no tiene atribuida la competencia para conocer de este tipo de actos ex artículo 10 de la LJCA , como advierte la propia sentencia en el fundamento quinto, ya que son aprobados mediante orden ministerial y de su impugnación conoce, ex artículo 11 de la misma Ley, la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional [...].

[...] DÉCIMOSEGUNDO.- La respuesta negativa a la cuestión que hemos enunciado ya se infiere de lo que hemos expuesto a propósito de la interpretación del artículo 12.5 de la Ley de Costas , y de lo que seguidamente expresamos.

En primer lugar, la suspensión prevista en el artículo 12.5 de la Ley de Costas no es una decisión a adoptar tras una valoración de las circunstancias del caso, sino una cautela impuesta "ex lege".

En segundo lugar, ni siquiera se precisa de una decisión anterior que declare expresamente la suspensión del otorgamiento de concesiones o autorizaciones, sino que el acuerdo de inicio lleva consigo -"implicará" señala el artículo 12.5 de tanta cita- dicha suspensión.

En tercer lugar, la suspensión alcanza no sólo a los procedimientos iniciados, para solicitar la autorización, antes de la providencia de incoación y que se encuentran en tramitación, por la irrupción de una circunstancia sobrevenida -el inicio del deslinde-, sino también a los procedimientos de deslinde iniciados después de la presentación de la solicitud. Téngase en cuenta que en este caso la autorización se pide en 2001 y el deslinde se inicia en 1997.

En cuarto lugar, en fin, conviene reparar que el presupuesto lógico del silencio administrativo es que en el procedimiento haya vencido el plazo máximo para resolver sin haberse notificado resolución expresa, ex artículo 43 de la Ley 30/1992 . Y lo cierto es que cuando concurre una imposibilidad legal expresa que impide dictar resolución en el procedimiento, ex artículo 12.5 de la Ley de Costas , porque el otorgamiento de autorizaciones se encuentra suspendido por ministerio de la ley, no puede operar el silencio administrativo al carecer de uno de los presupuestos básicos para su aplicación: que no ha vencido el plazo para resolver [...]".

En el caso ahora debatido, el procedimiento de deslinde cuya incoación determina ( art. 12.5 de la Ley de Costas de 1988 ) el efecto legal de suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección -como es el caso- fue incoado el 14 de julio de 1997 y publicado el acuerdo en el B.O.P. el 10 de septiembre siguiente, sin que conste que hubiera finalizado el expediente en la fecha de solicitud de autorización para la reforma y ampliación del hotel, el 18 de octubre de 2006. Por tanto, y al margen de toda otra consideración, la resolución que decreta la suspensión de la autorización de las obras se ajusta a Derecho, pues no hace sino declarar, como si se tratara de un recordatorio, el efecto suspensivo que se impone por ministerio de la Ley, lo que significa que la eficacia de la suspensión que se acuerda no opera desde que se declara formalmente en el acto recurrido, sino que se remonta a la fecha de la solicitud, pues ésta se hizo con posterioridad a la incoación -y su preceptiva publicación para general conocimiento- del expediente de deslinde.

QUINTO .- El segundo motivo de casación considera errónea la aplicación por la Sala de instancia del principio general del Derecho que protege la confianza legítima, positivizado en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992 -LRJyPAC-, principio que guarda relación directa con aquél otro de que nadie puede ir contra sus propios actos, condensado en el aforismo latino venire contra factum proprium non valet y, además, con los de buena fe y seguridad jurídica, dentro del ámbito del deber de servicio de las Administraciones Públicas, con objetividad, a los intereses generales, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ( art. 103 de la Constitución Española ).

Como declara la sentencia de este Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001 (recurso de casación nº 4235 / 1995):

"[...] tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Tribunal considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes. Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada.

En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum proprium y el principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 (fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 [...]".

Por su parte, la Sentencia de esta Sala y Sección de 3 de julio de 2013 (recurso de casación nº 2511/2011 ), citada como infringida en el recurso de casación, señala lo siguiente sobre el principio de confianza legítima y su límite ontológico en el de legalidad:

"[...] DECIMO .- Tampoco el deslinde aprobado vulnera, en tercer lugar, los principios de vinculación por actos propios y de confianza legítima que la recurrente liga a la circunstancia de que la Administración autorizó en su día la construcción del edificio de apartamentos sin que en ningún momento se planteara objeción alguna sobre su ubicación, a pesar que los terrenos estaban deslindados desde el año 1966.

El principio de vinculación por actos propios, surgido originariamente en el ámbito del derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, estando la misma doctrina estrechamente ligada al principio de buena fe y de protección de la confianza legítima, positivizados en el articulo 3.1 de la LRJPA , y que ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( SSTS de 1 de febrero de 1990 ; 13 de febrero y 4 de junio de 1992 ; 28 de julio de 1997, así como, de la Sala Primera SSTS de 13 de junio de 2000 y 21 de diciembre de 2001 y todas las en ellas citas), supone que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente.

En concreto, en la STS de esta Sala de 26 de febrero de 2001, RC 5453/1995 dijimos que "Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto Tribunal (STS de 1 de febrero de 1999 ) considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum proprium". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta...".

Es claro, a la vista de tales precedentes jurisprudenciales, que este motivo de casación, igual que el anterior, debe prosperar, ya que la sentencia recurrida interpreta indebidamente el alcance y efectos del principio jurídico que parece haber aplicado.

En efecto, la tesis determinante de la Sala sentenciadora a la hora de estimar el recurso aparenta descansar en la operatividad de este principio protector de la confianza legítima, pese a que en el fundamento segundo descarta su eficacia para alterar el régimen legal del silencio administrativo positivo, aun a pesar de la errónea información facilitada al peticionario de la autorización; y también para reputar autorizadas las obras debido al transcurso del tiempo, por silencio. El alcance de ese principio de confianza legítima se establece en el siguiente párrafo del fundamento tercero de la sentencia:

"[...] considera también la Sala que aunque es cierto que el silencio es negativo por afectar al dominio público las consecuencias del deslinde de la zona de servidumbre de protección de dicho demanio, y aunque es cierto que, al margen de la equivocada información proporcionada a los interesados sobre los efectos del silencio, el principio de confianza legitima si puede jugar, no a efectos de entender autorizadas las obras por silencio, sino a efectos de justificar la realización de dichas obras a la vista de la comunicación efectuada por la Administración, en la que se decía a la parte que el silencio seria positivo, y, por tanto, a efectos de excluir cualquier antijuridicidad en la realización de dichas obras, y, como consecuencia, en lo que se refiere a este proceso, a efectos de entender que la suspensión cuando ya se habían ejecutado las obras, y lo habían sido al provocar la Administración error en la parte sobre los efectos del silencio, hacen que dicha suspensión carezca de objeto cuando se acordó y que, por tanto, también desde esta perspectiva deba ser estimado el recurso [...]".

En suma, la Sala juzgadora incurre en una triple contradicción dialéctica: a) de un lado, niega virtualidad al silencio positivo, que no transforma su régimen legal como consecuencia de la información errónea sobre los efectos de aquél, suministrada al destinatario del acto, pese a lo cual admite que el error provocado legitima la actuación del particular y deslegitima paralelamente la de la Administración, pues de facto se reconoce una especie de silencio positivo putativo, basado en la eficacia jurídica de la creencia originada indebidamente; b) de otro lado, en relación con lo anterior, se supone ineficaz la suspensión decretada, por tardía -al haberse ejecutado ya las obras-, lo que colisiona de modo frontal con el régimen de suspensión ope legis de las autorizaciones por automático efecto legal del artículo 12.5 de la Ley de Costas , que la propia Sala de instancia interpretó acertadamente en un primer razonamiento; y c) por último, supone la sentencia, apodícticamente, que habría sido abandonado el expediente de deslinde por el transcurso del tiempo -aun sumamente prolongado, hemos de decir- unido a la pretendida inactividad administrativa que la Sala presume acaecida, sin contar para albergar tal suposición con la Administración del Estado competente, que no fue parte en el pleito, declarando una suerte de caducidad del deslinde por derelicción en un procedimiento distinto -y con partes diferentes también- a aquél en que tal declaración podría tener, eventualmente, cabida, al margen además de su régimen legal.

SEXTO .- La sentencia impugnada, por tanto, debe ser casada, por estar incursa en las infracciones del ordenamiento jurídico que se recogen en ambos motivos de casación aducidos por el Gobierno de Canarias, sin perjuicio de considerar que, aun cuando se impone necesariamente tal solución jurídica, conforme a lo razonado, la Sala de instancia ha intentado satisfacer el derecho de la sociedad actora en presencia de las peculiares circunstancias concurrentes, incluso de la desconcertante conducta de las dos Administraciones Públicas intervinientes, pues la autonómica competente no sólo dio curso a la solicitud de autorización - que debía quedar automáticamente suspendida por ministerio de la Ley, sin que tal efecto fuera advertido en su momento- sino que además ofreció al representante de Almacenes Alemán, S.A., de que trae causa la actora en el litigio de instancia, una información que luego reputa equivocada sobre los efectos positivos del silencio, más grave aún cuando no es posible tramitar una solicitud de estas características en tanto estaba suspendida por mandato imperativo de la Ley.

No menos extraña y perturbadora -aunque no haya sido parte en este proceso- es la actitud de la Administración del Estado, tanto por haber informado en sentido favorable la realización de las obras de reforma objeto de solicitud de autorización, a través de la Demarcación de Costas en Tenerife -el 28 de diciembre de 2006- pese a que ya en ese momento debió dejar constancia del efecto suspensivo automático que ordena el artículo 12.5 de la Ley de Costas ; como también por la desusada y anómala duración del deslinde, que comenzó a tramitarse más de nueve años antes del citado informe, sin que la Administración, partícipe en el procedimiento de autorización, en que fue oída, diera razón del estado del deslinde o los eventuales escollos que dificultasen su culminación.

Ahora bien, aun cuando resulta insólita esta concatenación de errores y pasividad administrativa, no puede imponerse frente al carácter preceptivo de la suspensión de los actos de autorización o concesión que pudieran condicionar un deslinde pendiente de concreción, pues así lo preceptúa incondicionalmente una norma que no admite salvedades ni matices, el artículo 12.5 de la Ley de Costas , por lo que no cabe, ni aun contando con tales vicisitudes, actuar contra el dominio público marítimo terrestre y favorecer la consumación de situaciones jurídicas que le puedan afectar negativamente.

SÉPTIMO .- La estimación de los dos motivos de casación amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA , que comporta la declaración de que ha lugar al recurso de casación y, por ende, de casar y anular la sentencia impugnada, lleva consigo ( art. 95.2.d) de la LJCA ) la necesidad de que resolvamos "...lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" , que en este caso debe conducir a la desestimación del recurso contencioso- administrativo de instancia, pronunciamiento que se impone, por las mismas razones jurídicas que han sido ampliamente expuestas, pues la adecuada interpretación, por la Sala sentenciadora, de los artículos 12.5 de la Ley de Costas y 3.1 de la Ley 30/1992 -en lo concerniente al principio de confianza legítima- debió llevarle a la adopción de un fallo desestimatorio.

Por lo demás, no ha lugar a pronunciarnos sobre el pedimento principal del suplico del escrito de interposición del recurso de casación -en cuanto a la sentencia que debemos dictar en sustitución de la anulada- de que se declare el abuso de jurisdicción, petitum que parece fruto de un error por inadvertencia, pues se trata de una cuestión del todo ajena al debate procesal, tanto en la instancia como en esta sede casacional.

OCTAVO .- La estimación del recurso de casación supone que no debamos efectuar condena al pago de las costas devengadas en él - artículo 139.2 LJCA -, ni resolver sobre las causadas en la instancia -art. 139.1 de la propia Ley, en la redacción aplicable ratione temporis al caso.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

Que debemos declarar y declaramos lo siguiente:

1) Haber lugar al recurso de casación nº 1159/2014 , interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS contra la sentencia de 3 de diciembre de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias -con sede en Las Palmas de Gran Canaria-, en el recurso contencioso-administrativo nº 92/2011 .

2) Desestimar el citado recurso contencioso-administrativo nº 92/2011, sostenido a instancia de la sociedad mercantil ALIANZA ALEMÁN BLAKER, S.L. (en su día ALMACENES ALEMÁN, S.A.), a través de su representación procesal.

3) No imponemos las costas del recurso de casación a ninguna de las partes intervinientes en él, ni tampoco hacemos referencia a las producidas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Francisco Jose Navarro Sanchis Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.