STS, 21 de Diciembre de 2001

PonenteTRUJILLO MAMELY, FRANCISCO
ECLIES:TS:2001:10193
Número de Recurso5731/1995
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución21 de Diciembre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil uno.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por Dª María Consuelo , Dª Marcelina , y en representación de Dª María Milagros , sus herederos Dª Lidia , D. Alexander , D. Diego Y Dª Susana , representados todos ellos por el Procurador de los Tribunales D. JOSE GRANADOS WEIL, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª ) de la Audiencia Nacional en fecha 14 de octubre de 1994, en el recurso número 444/93, que declara ajustada a Derecho la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo dictada el 21 de enero de 1991 y la Resolución de la Secretaría de Estado para las Políticas del Agua y el Medio Ambiente, de 29 de septiembre de 1992.-

En este recurso es también parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación procesal que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 14 de octubre de 1994, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª ) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de los recurrentes, Dña. María Consuelo , Dña. Marcelina , Dña. María Milagros , D. Alexander , D. Diego , Dña. Lidia y Dña. Susana , debemos declarar y declaramos ajustada a Derecho la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo dictada el 21 de enero de 1991, así como la resolución de la Secretaría de Estado para las Políticas del Agua y el Medio Ambiente, de 29 de septiembre de 1992, que resultó desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior. En relación a las costas del proceso, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad.".-

SEGUNDO

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación Dª María Consuelo , Dª Marcelina , y en representación de Dª María Milagros , sus herederos Dª Lidia , D. Alexander , D. Diego Y Dª Susana , representados todos ellos por el Procurador de los Tribunales D. JOSE GRANADOS WEIL , quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida y se decretase la nulidad de los actos impugnados declarando el derecho de los recurrentes a la concesión objeto de debate, en el mismo ser, estado y proporción en que se adquirió por sus causantes a " DIRECCION000 .", o bien el derecho a que se conteste a la solicitud de ampliación de la concesión referida, y subsidiariamente, declarar el derecho de sus representados a ser indemnizados en la cantidad a determinar en ejecución de sentencia, por el valor actual de las edificaciones que han de ser demolidas como consecuencia de la declaración de caducidad de la indicada concesión.-

TERCERO

La parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado, en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

CUARTO

Mediante providencia de fecha 27 de septiembre de 2001, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 19 de diciembre de 2001 momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 14 de Octubre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, cuya parte dispositiva consta en los Antecedentes de Hecho de esta resolución, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por los hoy recurrentes contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 21 de Enero de 1.991, confirmada en reposición por la de 29 de Septiembre de 1.992, que había acordado la caducidad de la concesión otorgada el 28 de Marzo de 1.928, para la construcción de un almacén-vivienda en la Playa de Moncófar, término municipal de Moncófar, ( Castellón).

La sentencia referida rechaza los fundamentos en que se basaba la pretensión impugnatoria de la instancia, consistentes en la infracción del principio de personalidad jurídica única de la Administración del Estado, del de buena fe en las relaciones administrativas, del de revocación y anulación de oficio de los actos administrativos, por inaplicación del artículo 112 de la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1.958 y del de proporcionalidad, y a los que, en el trámite de conclusiones, había añadido los de infracción del principio de igualdad en la aplicación de la ley y de confianza legítima; asimismo la sentencia rechazó la pretensión subsidiaria de indemnización por responsabilidad administrativa para el supuesto de que fuera conforme a derecho la caducidad declarada.

En síntesis, el soporte fáctico del recurso contencioso administrativo tal como lo plantearon los actores, y como hoy es, en definitiva, el de este recurso de casación, consistía en que se le había otorgado al Sr. Juan Antonio en 28 de Marzo de 1.928 la concesión administrativa de una parcela de 1.600 metros cuadrados en la zona marítimo terrestre de la Playa de Moncófar, para la construcción de un almacén-vivienda de una planta que ocupaba 200 metros cuadrados, conforme a los planos y memoria que se adjuntaron. Edificación que fue construida e integrados, concesión y edificio, en la empresa familiar, - DIRECCION001 -, sociedad personalista de responsabilidad limitada, que luego fue transformada en la Sociedad Anónima " DIRECCION000 ", que adquirió el inmueble en cuanto al solar y la edificación. Con posterioridad, ya en el año 1.966, solicitaron de la Administración Costera autorización para ampliar el edificio mediante la elevación de dos plantas más destinadas a vivienda familiar, conforme al proyecto técnico que habían presentado, sin que se concediera tal autorización, pese a lo cual las obras de ampliación se realizaron durante ese año 1.966. Posteriormente, en el año 1.976 la expresada Sociedad Anónima suspendió pagos y a solicitud de su Consejo de Administración, mediante los Reales Decretos 2.280/1.976 de 16 de Septiembre y 2.350/1.976, de 1º de Octubre, se acordó la incautación de la misma y se procedió al nombramiento del Consejo de Incautación y se reguló su actuación, conforme a la Ley de 1º de Septiembre de 1.939. En 1º de Septiembre de 1.978, el Consejo de Ministros acordó autorizar al Ministro de Hacienda para adquirir e incorporar a la Cartera del Estado las acciones que constituían el capital de DIRECCION000 ., posterior reducción y ampliación de capital y otras operaciones complementarias, entre ellas la entrega a la sociedad por los anteriores accionistas de cien millones de pesetas, como contribución al abono de las deudas que dieron lugar a la suspensión de pagos y que posteriormente DIRECCION000 ., adquirió la totalidad de las acciones de Arrages, S.A., - que era una sociedad de la familia Alexander que ostentaba la titularidad de red comercial de tiendas de la empresa -, y que para el pago de esa adquisición, y como parte del mismo, la Sociedad incautada vendió a los causahabientes de los hoy actores la finca referida, descontándose por ello la cantidad de siete millones quinientas mil pesetas. En 1988 se levantó acta de inspección de las obras, en la que consta que la construcción existente difiere totalmente de la del proyecto concesional.

También ha de añadirse como pone de manifiesto el Sr. Abogado del Estado, en la contestación a la demanda, que la concesión se otorgó sujetándola entre otras a las siguientes condiciones: " 7ª. La concesión queda sujeta a la Ley de Puertos y Reglamento para su ejecución, aunque expresamente no se especifiquen sus conceptos en estas cláusulas. 9ª. El incumplimiento de las cláusulas anteriores será motivo para declarar la caducidad de la concesión " y que en Febrero de 1.929, se levantó el acta de reconocimiento final de las obras comprobándose que éstas se habían realizado de conformidad con el proyecto concesional.

SEGUNDO

Como primer motivo de casación al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, se aduce la infracción por inaplicación del principio de igualdad en la aplicación de la ley en relación con el de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos, reconocidos en los artículos 14 y 9.3 de la Constitución Española de 1.978, sosteniendo frente a la sentencia de instancia, que ante la existencia de obras no concedidas en la misma zona marítimo terrestre del la Playa de Moncófar, la única medida que ha adoptado la Administración de Costas es la legalización, mientras que frente a los recurrentes, en la misma situación de obras no concedidas, la única medida estudiada y adoptada por la Administración costera ha sido la " caducidad concesional ", todo ello ante una misma situación de hecho y en vistas de un mismo interés público, cual era el del cobro de un canon por la utilización de la zona marítimo terrestre y la formación de una colonia para veraneo.

Tal motivo no puede prosperar por dos razones fundamentales; una, porque su discurrir se aparta radicalmente no sólo de los hechos que la sentencia establece, lo que es inadmisible en el recurso de casación, a menos que se combata esa apreciación probatoria hecha por la sentencia de instancia a través de la infraccion de las normas que regulan la prueba o cuando las conclusiones alcanzadas puedan ser consideradas ilógicas, arbitrarias o irrazonables, lo que no es el caso, sino también porque su razonamiento, a partir de esos hechos que la parte da por probados, discurre por derroteros distintos a los seguidos por la sentencia de instancia, y lo que requiere el recurso de casación es la crítica a los razonamientos de la sentencia y la demostración de su error, lo que no puede ocurrir cuando se sigue un camino distinto al establecido por la sentencia, sin relación con ella ; y, otra, porque en todo caso para invocar con éxito el principio de igualdad es necesario traer al proceso el término de comparación que ponga de manifiesto el trato desigual a que la Administración ha sometido al recurrente, teniendo en cuenta que lo prohibido por el ordenamiento jurídico no es tanto la desigualdad de trato como la desigualdad carente de toda justificación razonable; lo que la sentencia también, a mayor abundamiento, en su Fundamento Jurídico Primero ha rechazado, por lo que carece de cualquier eficacia la infracción denunciada de los artículos 14 y 9.3 de la Constitución, que desde luego no impiden reconocer a la Administración facultades imprescriptibles de recuperación del dominio público, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 132.1 de la misma.

TERCERO

El segundo motivo de casación, asimismo al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 citado, lo articula por infracción por inaplicación del artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, vigente en el momento de producirse los hechos, porque la aplicación de tal precepto exige una comparación directa entre los hechos acaecidos en las relaciones concesionales desde su modificación en 1.966 hasta la declaración de caducidad ahora impugnada en esta sede con los supuestos del propio artículo 112 y, en particular, con los criterios de equidad y los derechos de los recurrentes, concluyendo en que la caducidad declarada aún siendo en apariencia legal, resulta contraria al espíritu y la letra del mencionado precepto.

Tampoco este motivo puede prosperar. Basta para ello, reiterar lo establecido por esta Sala de modo uniforme y constante, entre otras, y tratándose asimismo de caducidad de concesiones administrativas en zona marítimo terrestre, en sentencias de 7 de Julio de 1.994, 7 de Mayo de 1.999, 11 de Diciembre de 2000 y 1º de Marzo y 11 de Mayo de 2001, en el sentido de que el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ( actual artículo 106 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre), " es rigurosamente inaplicable al caso de autos, ya que se refiere a los supuestos de revisión y anulación de oficio por la Administración de sus propios actos, mientras que en el supuesto de autos nos hallamos ante una declaración de caducidad por incumplimiento de condiciones, lo que es totalmente distinto ", sin que tampoco, como se afirmaba en esas sentencias, " el transcurso del tiempo pueda servir de fundamento a la pretensión actora en una materia en la que, como la que nos ocupa del dominio público, la regla es la de su imprescriptibilidad, conforme al artículo 132.1 de la Constitución, ya que si imprescriptibilidad quiere decir inmunidad frente al paso del tiempo, su efectividad solo puede conseguirse atribuyendo a la Administración facultades de recuperación no devaluables por el paso del tiempo, las cuales pueden y deben ser ejercitadas no solo frente a quien se irroga derechos dominicales sino también frente al poseedor en concepto de concesionario que debe dejar de serlo por haber incumplido alguna condición del título, pues la protección constitucional y legal del dominio público abarca a todas las facultades que la Administración tiene como consecuencia de la titularidad ".

CUARTO

El tercer motivo de casación se articula al amparo del mismo ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del ordenamiento jurídico por inaplicación de los principios de buena fe y de confianza legítima en las relaciones administrativas, según la jurisprudencia que los interpreta.

Tanto uno como otro principio han sido acogidos de una forma decidida por la jurisprudencia de esta Sala ya desde antiguo, y encuentran su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento; principios que han sido positivizados en la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y sobre el Procedimiento Administrativo Común, en la modificación introducida en la misma por la Ley 4/1.999, que en el apartado II de su Exposición de Motivos expresa que: " En el Título Preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el Título Preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente ", estableciendo en el artículo 3º.1, párrafo segundo, que: " Igualmente deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima ".

Pues bien para sostener la infracción de tales principios la recurrente ha de partir y así lo hace de una situación fáctica que no resulta de la sentencia, sino que está sólo en las afirmaciones que desde el comienzo de la tramitación del proceso viene haciendo. Pero de la sentencia en modo alguno se desprende que el Estado, primero, se incautara de la concesión y, luego, la vendiera a los causahabientes. Las alegaciones de la parte recurrente no sirven para destruir las declaraciones de la sentencia de instancia, que si bien en algún momento pueden crear alguna confusión, bien claramente expresa que en aquellos Reales Decretos y en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1º de Septiembre de 1.978, que es el único existente, - lo demás no es sino un Acuerdo del Consejo de Administración -, apenas se hace una mención a las " factorías de la empresa intervenida " y a las " acciones que constituyen el capital de DIRECCION000 . ", sin especificación alguna ni inventario de los bienes que componen dicho capital.

Siendo así que la construcción del motivo se hace, por ello, apartándose de las manifestaciones que la sentencia contiene que, además, expresamente rechaza la inobservancia de la buena fe por parte de la Administración, poniendo de manifiesto que cuando se solicitó autorización para realizar reparaciones en ningún momento se hacía alusión al estado que tenía el inmueble luego de ejecutadas las obras de ampliación, que ni fueron autorizadas ni consentidas y, sin que, tampoco, de la sentencia se desprenda que el Estado hubiera devenido titular posterior de las obras y de la concesión modificada a través de la incautación, falta el presupuesto de hecho demostrativo de una actuación lo suficientemente concluyente, y no basada en la simple opinión subjetiva, para crear la apariencia de legitimidad que integrara la confianza del administrado en que la Administración no podía actuar de la forma en que lo hizo.

Por ello el motivo ha de ser desestimado.

QUINTO

Los dos últimos motivos de casación, también articulados al amparo del ordinal 4º del mismo artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional referida, se hacen descansar en la infracción del ordenamiento jurídico, en un caso por inaplicación de los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigente en el momento de producirse los hechos, (Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de Julio de 1.957), y, en otro, por incumplimiento de los artículos 2.1 y 22.13 de la Ley Orgánica, ( 3/1.980, de 22 de Abril), del Consejo de Estado, por entender que frente a lo sostenido en la sentencia, es precisamente la declaración de conformidad a derecho de los actos administrativos recurridos,( declaración de caducidad, con su consecuencia necesaria el derribo), la que hace necesario el considerar la responsabilidad administrativa por el daño que dichos actos han de causar en el patrimonio del recurrente y, por otro lado, porque esa petición de daños y perjuicios, con base en lo antes expuesto exigía el dictamen del Consejo de Estado, distinto del que se produjo en el trámite de declaración de caducidad de la concesión.

Estos dos motivos, que por su relación pueden ser examinados conjuntamente, para que pudiesen prosperar requerirían, como presupuesto indispensable, una lesión antijurídica, ya que, de existir daño, para que este fuese indemnizable exigiría que se tratase de uno que el particular no tiene el deber de soportar y la caducidad si es procedente, como en este caso hemos afirmado que lo es, viene obligada a soportarla el titular concesional cuando se produce, por lo que ha de ser aceptada la argumentación del Abogado del Estado, de que no existiendo ninguna razón para la existencia de responsabilidad, tampoco puede hablarse de dictamen del Consejo de Estado para su apreciación.

SEXTO

La desestimación de los motivos del recurso lleva consigo la del recurso de casación, lo que comporta la expresa imposición de las costas del recurso por imperativo de lo dispuesto en el artículo 100.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Declaramos no haber lugar y por tanto desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don José Granados Weil, en la representación acreditada de Doña Marcelina , Doña María Consuelo , Don Alexander , Doña Lidia , Don Diego y Doña Susana , ( estos cuatro últimos como herederos de Doña María Milagros ), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, (Sección Primera), de la Audiencia Nacional con fecha 14 de Octubre de 1.994, en el recurso número 444/93; con expresa imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.

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