STS, 26 de Octubre de 2015
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2015:4401 |
| Número de Recurso | 1422/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 26 de Octubre de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Octubre de dos mil quince.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 1422/2013 interpuesto por el Procurador D. Pablo Sorribes Calle en representación del INSTITUT CATALÁ DEL SOL (INCASOL) contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de marzo de 2013 (recurso contencioso-administrativo 2491/2012 ). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
La Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 23 de mayo de 2012 (recurso contencioso-administrativo 722/2010 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:
FALLAMOS.-Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 2491-12, interpuesto por el INSTITUTO CATALAN DEL SUELO, representado por el Procurador de los Tribunales D. Pablo Sorribes Calle, contra la resolución de 16 de diciembre de 2011 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que desestima el recurso de reposición interpuesto por la actora contra resolución de 17 de mayo de 2011 de la Secretaría General de Industria, dictada por delegación del titular del Departamento por la que se acuerda el reintegro total del préstamo de 1.698.064,40 euros que le fue concedido en el expediente REI-040000-3008-324, e intereses de demora, resolución que confirmamos; sin condena en costas
.
El fundamento primero de la sentencia transcribe los antecedentes de la resolución administrativa impugnada, en los que se exponen los datos relevantes sobre la naturaleza de la subvención otorgada en su día y las razones para que se declarase su pérdida y consiguiente obligación de reintegro.
Los argumentos de impugnación y de oposición que adujeron los litigantes en el proceso de instancia los sintetizan los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia, en los siguientes términos:
(...) TERCERO La parte actora en los Hechos de su escrito de demanda hace un relato sustancialmente coincidente con el que obra en la resolución impugnada, transcrito en el fundamento precedente, añadiendo que adjuntó al recurso de reposición el acta de recepción de las obras que acredita su ejecución y justifica que el presupuesto de las mismas asciende de 3.848.619,21 euros, y significa el informe sobre hallazgos de interés arqueológico que comportaron un retraso en su ejecución.
En los Fundamentos de Derecho tras referirse a la naturaleza de la ayuda pública, préstamo reembolsable en lugar de la subvención que había solicitado, concreta el objeto del recurso, y recaba la anulabilidad del acto, por infracción del ordenamiento jurídico atendida la teoría los actos propios en relación a la inaplicación de la causa de incumplimiento por supuesta justificación insuficiente ( art. 37.1.c) de la LGS ) y a la improcedente causa de incumplimiento del presupuesto financiable ( artículo 37.1.f) de la LGS y apartado 22º de la Orden ITC/3098/2006, por las que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización durante el periodo 2007-2013.
CUARTO.- El Abogado del Estado tras concretar la resolución impugnada, indica que entre las condiciones del préstamo se hallaba la de realizar las inversiones y gastos desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre del año para el que se concede la ayuda, y que las facturas que se incluían como justificantes de las partidas del presupuesto financiable deben estar comprendidas en el mismo periodo, debiendo realizarse los pagos hasta el 31 de marzo del año siguiente.
A solicitud de la parte se amplió el plazo para realizar la inversión hasta el 30 de junio de 2009 y para efectuar los pagos y presentar la justificación hasta el 1 de octubre.
En los Fundamentos de derecho refiere el régimen jurídico general de la subvención.
Indica los sucesivos momentos para justificar la inversión por la hoy demandante hasta el inicio del procedimiento de reintegro, que aboca a la resolución de 17 de mayo de 2011 que le exige el reintegro total señalando las objeciones formuladas. Refiere facturas que hacen referencia a trabajos agrícolas en fincas, falta de facturas en importes por material y suministros, existencia de conceptos no financiables, así adquisición de terreno y sus gastos derivados, fecha de terminación del 15 de septiembre de 2010, frente a la establecida una vez concedida la prórroga del 30 de junio de 2009 y escaso porcentaje de la cuantía acreditada respecto al presupuesto. Defiende la obligación de abonar intereses de demora, y termina rechazando la pretendida inobservancia por la Administración de la doctrina de los actos propios, ya que tales actos propios contra los que pretender haber actuado la Administración eran actos de comprobación de las justificaciones aportadas, de modo que lo único que se indicaba era la existencia de gastos justificados por un importe determinado, pero que no elimina que una vez analizado ese cumplimiento parcial, el mismo por su escasa relevancia no permite eliminar la procedencia de exigir el reintegro total
.
Así planteado el debate, el fundamente jurídico quinto de la sentencia hace unas consideraciones de carácter general sobre la exigencia de reintegro en casos de incumplimiento de las condiciones impuestas a las beneficiarios de las subvenciones, haciendo una reseña de lo declarado en sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2018. A partir de ahí, las circunstancias del caso concreto que se examina son abordadas en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, cuyo contenido es el que sigue:
« (...) SEXTO.- Con estas premisas considera la Sala que la resolución impugnada es conforme a derecho, ya que la ejecución del presupuesto financiable que combate la recurrente ha de entenderse válido si se ha efectuado y justificado en los plazos establecidos.
Pues bien, basta la ponderación de las fechas que recoge la resolución impugnada, en texto que aparece transcrito en el fundamento segundo para llegar a la conclusión que se ha producido un incumplimiento grave, tanto al considerar el tiempo en que se ha producido la inversión, como al considerar el momento en que se ha justificado.
Partiendo de que el plazo para realizar la inversión, atendida la prórroga que se otorgó a instancias de la beneficiaria del préstamo, era hasta el 30 de junio de 2009 y el plazo para realizar los pagos y presentar la justificación hasta el 1 de octubre de 2009, vemos como en el momento en que se inicia el procedimiento de reintegro, 15 de abril de 2011, el resultado es que de lo comprometido, 4.245.161,00 euros, lo acreditado ascendía a 1.548.495,29 euros, y de ello lo aceptado quedaba reducido a 1.151.792,02 euros, como queda reflejado en el cuadro que recoge el fundamento cuarto de la resolución administrativa impugnada -concretamente folio 90 del expediente administrativo-, ya que la exclusión de las partidas que refiere la resolución no ofrece dudas.
Una importante partida era la relativa a la ejecución de la obra, pues bien, sin cuestionar la validez del acta de recepción, se significa que la aplicación del importe del presupuesto total modificado de 3.848.619,21 euros según recoge el acta, terminó el 15 de septiembre de 2010, cuando el plazo para la ejecución había terminado el 30 de junio de 2009, y el documento no es aportado hasta la interposición del recurso de reposición presentado el 19 de julio de 2011, cuando el plazo de justificación había vencido el día 1 de octubre de 2009. Además, respecto a la demora que debió motivar los trabajos arqueológicos, el texto de la introducción de la memoria que aporta la actora pone de manifiesto su limitada relevancia, que desde luego no justifica tan dilatado incumplimiento.
Por último, en cuanto a la procedencia de declarar la pérdida total de la subvención, sin posibilidad de graduar el incumplimiento, el fundamento séptimo de la sentencia explica:
(...)SÉPTIMO.- Así las cosas, considera la Sala que los incumplimientos en cuanto a la ejecución y justificación de las inversiones a efectuar con el préstamo concedido -préstamo y no ayuda como ha quedado claramente determinado en todo momento- suponen la conculcación de la Resolución de concesión de la ayuda de 14 de septiembre, así como del apartado vigésimo segundo de la Orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de reindustrialización durante el período 2007-2013, y el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones , sin que la opción por la exigencia del reintegro total que ha acogido la Administración pueda considerarse desproporcionada, atendida la gravedad de los incumplimientos, no encontrando razón para que esta Sala pueda modificarla, y sin que resulte eficaz la teoría de los actos propios que invoca la parte, ya que de la primera página del Anexo de la resolución de 17 de mayo de 2011, véase el folio 58 de los autos, no se deduce la pretendida aceptación, y las exigencias de la Administración en cuanto a justificar la inversión son conformes con la normativa aplicable
.
Por todo ello la sentencia termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.
Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal del Institut Catalá del Sol preparó recurso de casación contra ella y luego formalizó su interposición mediante escrito presentado el 30 de mayo del 2013 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
En el motivo se alega la infracción de los artículos 17 y 37.2 de la Ley General de Subvenciones , 53.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y 3.1 del Código Civil , así como de la jurisprudencia sobre de los actos propios y el principio de confianza legítima y también la relativa al principio de proporcionalidad y el enriquecimiento injusto de la Administración.
Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se resuelva estimando total o parcialmente el recurso contencioso-administrativo.
Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2013 se acordó la admisión del recurso de casación así como la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, por diligencia de ordenación de 14 de enero de 2014 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Administración del Estado mediante escrito de presentado el 20 de febrero de 2014 en el que el Abogado del Estado expone las razones de su oposición a los motivos formulados por la recurrente y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 20 de octubre de 2015, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación nº 1422/2013 lo interpone la representación del Institut Catalá del Sol -empresa pública de la Generalitat de Cataluña- contra la sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 23 de mayo de 2012 (recurso 722/2010 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el referido Instituto contra la resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de 16 de diciembre de 2011 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 17 de mayo de 2011 de la Secretaría General de Industria, dictada por delegación del titular del Departamento, por la que se acuerda el reintegro total del préstamo de 1.698.064,40 euros que le fue concedido en el expediente REI-040000-3008-324, con su intereses de demora.
En el antecedente segundo han quedado reseñados los argumentos de impugnación que aducía en el proceso la demandante, así como las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso- administrativo. Procede entonces que entremos a examinar el único motivo de casación que ha sido formulado, cuyo enunciado hemos resumido en el antecedente tercero.
En el motivo se alega la infracción de los artículos 17 y 37.2 de la Ley General de Subvenciones , 53.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y 3.1 del Código Civil , así como de la jurisprudencia sobre de los actos propios y el principio de confianza legítima y también la relativa al principio de proporcionalidad y el enriquecimiento injusto de la Administración.
El motivo no puede ser acogido pues, como señala la sentencia recurrida en su fundamento jurídico sexto, en el caso que se examina ha quedado acreditado que se ha producido un incumplimiento grave, tanto en lo que se refiere al tiempo en que se ha producido la inversión como en lo relativo al momento en que se ha justificado aquella inversión. Más en concreto, la sentencia recurrida señala, asumiendo los datos reflejados en la resolución administrativa, que el plazo para realizar la inversión, atendida la prórroga que se otorgó a instancias de la beneficiaria del préstamo, era hasta el 30 de junio de 2009 y el plazo para realizar los pagos y presentar la justificación hasta el 1 de octubre de 2009; y que siendo esas las fechas límite para el cumplimiento de una y otra obligación, sucede que en el momento en que se inició el procedimiento de reintegro, 15 de abril de 2011, del total comprometido (4.245.161,00 euros) únicamente se había acreditado un importe de 1.548.495,29 euros que, además, quedó reducido a 1.151.792,02 euros una vez excluidas determinadas partidas.
Por otra parte, centrándose en la partida relativa a la ejecución de la obra, la sentencia recurrida señala que la aplicación del importe del presupuesto total modificado (3.848.619,21 euros) terminó el 15 de septiembre de 2010 siendo así que el plazo para la ejecución finalizada el 30 de junio de 2009; y, por otra parte, el documento acreditativo no fue aportado hasta la interposición del recurso de reposición (19 de julio de 2011) cuando el plazo de justificación había vencido el día 1 de octubre de 2009. Y señala también la sentencia recurrida la escasa relevancia que cabe atribuir a la demora motivada por los trabajos arqueológicos, que desde luego no justifica tan dilatado incumplimiento.
Esos datos recogidos en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida ponen de manifiesto la existencia de un incumplimiento sustancial de las condiciones fijadas, tanto materiales -realización de la inversión en el plazo señalado- como formales -justificación de la inversión-. Por ello, dada la entidad del incumplimiento, no puede considerarse desproporcionada la exigencia de reintegro total del préstamo concedido, sin que tal exigencia de reintegro, precisamente por estar justificada, pueda ser considerada como generadora de un enriquecimiento injusto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , deben imponerse las costas a la parte recurrente. Ahora bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 ) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .
No ha lugar al recurso de casación nº 1422/2013 interpuesto en representación del INSTITUT CATALÁ DEL SOL (INCASOL) contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 13 de marzo de 2013 (recurso contencioso-administrativo 2491/2012 ), con imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento jurídico tercero.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Pedro Jose Yague Gil Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas Maria Isabel Perello Domenech Jose Maria del Riego Valledor Diego Cordoba Castroverde PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, lo que certifico.
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