STS, 19 de Octubre de 2015

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Universidad de Alcalá contra la desestimación presunta del requerimiento formulado el día 17 de junio de 2011 a la Comunidad de Madrid para el abono de la suma de 43.482.950,87 euros, más intereses de demora.

Por sentencia de la Sala de Madrid de 6 de noviembre de 2013 se estimó parcialmente el recurso, anulando la resolución recurrida, y reconociendo el derecho de la parte actora " al abono de 3.108.608,2 euros, cantidad que será incrementada con los intereses de demora, calculados con arreglo a lo dispuesto en los artículos 32 y 41 de la Ley CAM9/90, de 8 de noviembre , de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, y la suma resultante de ambos conceptos se verá incrementada con los intereses procesales, computados desde la fecha de notificación de esta sentencia ".

Contra la mencionada sentencia, la Administración entonces recurrida, y ahora recurrente, y la Universidad recurrente en la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparados.

Elevadas las actuaciones a esta Sala, se presentaron los correspondientes escritos de interposición, en los que se solicita, por la Comunidad de Madrid, que se case y anule la sentencia revocando la misma. Y por la Universidad recurrente se solicita también, aunque por las razones opuestas, que se case y revoque la sentencia impugnada, y se dicte una nueva que estime el recurso contencioso administrativo en su integridad.

Por providencia de 2 de julio de 2015 se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado don Jesús Cudero Blas y se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del 29 de septiembre de 2015, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Cudero Blas, Magistrado de la Sala.

La sentencia que se impugna estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Universidad de Alcalá contra la desestimación presunta del requerimiento formulado el día 17 de junio de 2011 a la Comunidad de Madrid para el abono de 43.482.950,87 euros, más intereses de demora, en cumplimiento del Plan de Inversiones 2007-2010, del Plan de Financiación 2006-2010, del artículo 25 del Estatuto Básico del Empleado Público, parte autonómica del complemento específico, e incumplimiento de poner a disposición las sumas necesarias para la ejecución de una sentencia de la Sala Cuarta de este Tribunal.

En el fundamento jurídico séptimo de la sentencia se fundamenta la estimación del recurso, en relación con el Plan de Inversiones, en los siguientes términos: a) En cuanto al ejercicio 2008 el Plan de Inversiones señalaba como parte fija una cantidad de12.000.000 euros, cantidad que también se consignó en la Ley de Presupuestos de ese año, admitiéndose por ambas partes que solo se abonó a la Universidad recurrente la cantidad de 4.620.000 euros, siendo así que la justificación de gastos resulta insuficiente respecto de las sumas de 68.556,86 euros y 5.026.100 euros, por lo que debe considerarse como cantidad adecuada la de 2.355.900 euros; b) Respecto del ejercicio 2009, la suma procedente ascendería a 354.303,87 euros " puesto que no puede pretenderse que se abonen unas inversiones que no se han realizado, pues en otro caso ello mismo supondría un incumplimiento del Plan de Inversiones "; c) Y en cuanto al ejercicio 2010, la Comunidad adeuda a la Universidad la suma de 400.404,52 euros a tenor de los gastos que se habrían efectivamente justificado.

El recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid se construye sobre cuatro motivos, tres de ellos amparados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional (por infracción de los artículos 25 y 29.1 de dicha Ley , de los artículos 44.1 y 46 de la misma en relación con el principio se seguridad jurídica y de los artículos 66 , 97 , 134 y 152 de la Constitución en relación con el artículo 1091 del Código Civil ) y un cuarto en el artículo 88.1.c) de nuestra Ley Jurisdiccional , al haber rechazado la sentencia inmotivadamente, según se afirma, la segunda causa de inadmisibilidad que la Administración demandada adujo en la instancia.

Por su parte, la Universidad de Alcalá articula su recurso sobre seis motivos de casación. Los dos primeros invocados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , por la falta de congruencia y motivación de la sentencia respecto de la parte que desestima; los cuatro restantes, por el cauce del artículo 88.1.d) de la misma Ley Jurisdiccional , por denegar el resto de las cantidades reclamadas infringiendo el artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , los artículos 79.1 y 81.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades , el artículo 8.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y las sentencias que se citan de este Tribunal Supremo.

Por razones sistemáticas, procede abordar en primer lugar el tercero de los motivos de casación alegados por la Comunidad Autónoma de Madrid en el que se defiende, con amparo en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , que la sentencia carece de motivación suficiente en relación con el rechazo que en la misma se contiene de la segunda causa de inadmisibilidad del recurso que se alegó en el escrito de contestación a la demanda.

En el fundamento de derecho segundo de dicho escrito defendía la Comunidad de Madrid la procedencia de inadmitir el recurso por cuanto, a su juicio, no concurren los presupuestos previstos en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional que exige que las cuantías reclamadas (en el requerimiento que ha de formularse a la Administración) deriven de un acto, contrato o convenio administrativo que obligue a dicha Administración a realizar la concreta prestación, siendo así que ni el Plan de Inversiones de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid 2007-2011, ni el Plan de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid 2001-2005 y 2006-2011 pueden calificarse como actos, contratos o convenios administrativos de los que derive la obligación de abonar a la Universidad la cantidad que reclama.

En el fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida se rechaza la causa de inadmisibilidad por entender que la pretensión ejercitada por la parte actora parte de la consideración de que los Planes de Financiación tienen la misma naturaleza obligacional que los convenios de colaboración, de manera que, según los jueces a quo , la solicitud de inadmisión " se refiere al fondo del asunto que se plantea " y sobre dicho particular " razonaremos más adelante en el siguiente fundamento jurídico ". Y en ese fundamento (el sexto) se vuelve a plantear esa misma cuestión (la naturaleza de aquellos Planes) justificando la eficacia vinculante de los mismos en el criterio establecido en la sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 4 de marzo de 2013 (recurso de casación núm. 5079/2011 ), según el cual ha de considerarse que el Plan estaba plenamente vigente y era obligatorio para ambas partes, de manera que " lo único que debe valorarse es la procedencia o no de cada una de las partidas adeudadas ".

En relación con la falta de motivación, hemos señalado en numerosos pronunciamientos que el derecho a la tutela judicial efectiva, aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, sí exige, sin embargo, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho, si bien cabe una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión, sin olvidar que para entender que una resolución judicial está motivada es preciso que el fundamento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente.

En el caso que nos ocupa, no puede en modo alguno afirmarse que la sentencia recurrida en casación adolezca del vicio (falta de motivación) que se denuncia. En los fundamentos de derecho quinto y sexto se aborda en su integridad la pretensión de la demandada, desestimándola, por entender que el presupuesto de hecho en que la causa de inadmisibilidad se asentaba (la ausencia de todo carácter vinculante de aquellos Planes) no concurre a la vista de la jurisprudencia de esta Sala que la propia sentencia impugnada cita. Es evidente, además, que esa misma causa de inadmisión está absolutamente vinculada con el fondo del asunto pues, obvio es decirlo, el carácter obligatorio de lo acordado en los repetidos Planes constituye el presupuesto esencial de la demanda y la causa en la que se asienta la oposición de la demandada.

El resto de los motivos de casación formulados por la Administración demandada deben abordarse conjuntamente, en cuanto los mismos se asientan en un presupuesto esencial: el Plan de Inversión no es un convenio administrativo del que resulten obligaciones para las partes sino un puro " acto previo de planificación presupuestaria ".

Como se sigue de los autos, fue cuestión litigiosa en la instancia el incumplimiento por la Comunidad Autónoma de Madrid de las obligaciones que había asumido con las Universidades públicas madrileñas -entre ellas la ahora recurrente- para financiarlas mediante el Plan de Inversiones 2007-2011, de 22 de diciembre de 2006 y el Plan de Financiación 2006-2010, de 18 de octubre de 2005. El incumplimiento habría consistido en que la Comunidad Autónoma de Madrid no incluyó en los proyectos de presupuestos las cuantías pactadas en los Planes por lo que tal incumplimiento no sería atribuible, por tanto, a las respectivas leyes de presupuestos generales, al legislador autonómico, sino a la inactividad de la Administración por no haber incluido una previsión de gasto conforme a lo pactado y que tal gasto fuera así autorizado.

Sobre la cuestión litigiosa ya se ha pronunciado esta Sala en diversas sentencias dictadas en casación. Es el caso de la sentencia de la Sección Séptima de 4 de marzo de 2013 (recurso 5079/2011) y de esta Sección Cuarta de 3 de enero de 2013 (recurso 5273/2011), 2 de abril 2013 (recurso 5720/2011), 27 de abril de 2015 (recurso 1343/2013) y 4 de mayo de 2015 (recurso 1344/2013 respectivamente).

En cuanto al Plan de Inversiones 2007-2009, de las sentencias citadas se deduce la siguiente doctrina en lo que ahora interesa:

1. La intención de las partes fue firmar un convenio del artículo 81.1 de la Ley Orgánica de Universidades , cuyo objeto es cumplir la exigencia de su artículo 79.1 para garantizar que las universidades, como expresión de su autonomía económica y financiera ( artículo 27.10 de la Constitución ) dispongan de recursos para su funcionamiento.

2. Se pactó dotar el Plan con 640 millones de euros, lo que se desglosa por anualidades. A tal efecto se prevén fondos fijos y variables para cada Universidad y el incremento de la dotación: próximo al 12% en 2007 y de un 70,6% acumulado en los cinco años de vigencia del Plan.

3. El Plan es fruto de una negociación; se habla de acuerdo y no es una previsión de gasto supeditada a la determinación de las leyes de presupuestos. Así, la Comunidad asume una obligación en términos imperativos y en el apartado de Financiación y Gasto se prevé que la Comunidad Autónoma de Madrid « incluirá estas cantidades, como transferencias de capital a las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, en los respectivos proyectos de las Leyes de Presupuestos correspondientes ».

4. Tampoco incluye el Plan, en caso de que las leyes de presupuestos no proveyeran las cantidades establecidas, una previsión sobre cómo deberían distribuirse entre las seis Universidades la menor parte fija que resultara efectivamente incluida.

5. Confirma ese carácter imperativo el hecho de que al hablar de "objetivos" no se utiliza el verbo "procurar", sino el de "garantizar"; en concreto la prestación de los servicios universitarios y la sostenibilidad financiera de las infraestructuras universitarias, entre otros. Y su naturaleza consensual lo confirma que la Comisión de Seguimiento prevista conocerá de las modificaciones que se acuerden y no que esas modificaciones puedan ser por insuficiencia de fondos con los que ya se dotaba al Plan.

6. Que lo estipulado no se reflejase en las leyes de presupuestos generales no suprime la fuerza de obligar de lo pactado pues, jurídicamente, son cosas distintas el compromiso contraído y la existencia de crédito pues la carencia o insuficiencia de éste podrá ser causa de invalidez del compromiso, « pero ésta (la invalidez) ha de ser declarada, fijándose sus efectos, sin que quede excluida la posibilidad de continuación de los pactados y bajo las mismas cláusulas del pacto en caso de que la nulidad produjese un grave trastorno al servicio público y mientras se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio » ( sentencia de 2 de abril 2013, recurso 5720/2011 , reproducida en las de 27 de abril y 4 de mayo de 2015 , recursos 1343 y 1344/2013 respectivamente).

   Y en cuanto al Plan de Financiación, a tenor de esas mismas sentencias, puede afirmarse lo siguiente:

1. El Plan responde al Nuevo Modelo de Financiación de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid.

2. Se pactó un " punto de partida del Plan ": la cuantía de las asignaciones nominativas de gastos corrientes del ejercicio 2006, que deben reflejar la situación financiera real de cada Universidad, cuantías que " serán incrementadas " para los ejercicios 2007 a 2010 de acuerdo con los criterios que establezcan las leyes de presupuestos (Anexo apartados Tercero y Cuarto).

3. Para que ese Nuevo Modelo de Financiación entrase en vigor en 2006, el gobierno autonómico se comprometió a incluir en la Ley de Presupuestos de 2006 la asignación nominativa de 889.870.000 de euros para gastos corrientes de las universidades (Anexo Primero.1).

4. En el apartado Octavo del Anexo la Comunidad se comprometió a seguir aportando los fondos para financiar « los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico, de conformidad con los acuerdos actualmente vigentes, a cuya conclusión estas cantidades se integrarán en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio siguiente ».

5. En el apartado Noveno del Anexo se dice que « a la entrada en vigor del presente Plan quedarán sin efecto, en lo que se refiere a financiación de gastos corrientes, cualesquiera otros documentos, contratos o convenios que pudieran existir entre las Universidades Públicas y la Comunidad de Madrid, salvo los aquí reconocidos ».

6. Y en la cláusula séptima del Anexo Segundo se dispone que « las Universidades Públicas y la Comunidad de Madrid constatan, con la firma de este acuerdo, que todas las obligaciones económicas en materia de financiación del gasto corriente son únicamente las expresamente reconocidas en este documento ».

7. De lo expuesto la Sala ha deducido que la Comunidad Autónoma de Madrid asume la financiación de los gastos corrientes de las universidades, entre ellos los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico (fondos que ya venía aportando), « al haber quedado integrados en las nominativas para tales gastos del ejercicio siguiente a la conclusión de los acuerdos vigentes en lafecha de la firma del Plan de Financiación para 2006-2010 » lo que implica la exigibilidad de lo reclamado al haberse así pactado.

8. Del apartado Octavo del Anexo no se deduce que no pueda rebasarse la partida presupuestaria correspondiente -al margen de que tales conceptos se hallaran o no comprendidos en ella-, pues una cosa es la autorización del gasto y otra distinta el compromiso contraído.

9. Que el gasto no se incluya en las leyes de presupuestos no quita validez al Plan, luego la Comunidad debe cumplir el compromiso asumido y consignar presupuestariamente los créditos correspondientes, pero su omisión no puede dar lugar, sin más, a la exoneración de cumplimiento de la obligación.

La aplicación al caso de la doctrina expuesta conduce inexorablemente al rechazo de los motivos de casación aducidos por la Administración demandada en la instancia por cuanto:

1. No puede negarse, a tenor de los razonamientos expuestos, que el Plan de Inversiones tenga naturaleza obligatoria. No nos hallamos, por tanto, ante lo que la Comunidad de Madrid denomina " acto previo de planificación presupuestaria ", pues el Plan no constituye una mera previsión de gasto supeditada a la determinación de las leyes de presupuestos, sino un verdadero acuerdo con fuerza de obligar. Quiere ello decir, por tanto, que el incumplimiento de las determinaciones del Plan puede cabalmente constituir la inactividad (susceptible de impugnación) a la que se refiere el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional .

2. Si la validez y exigibilidad del acuerdo no estaba supeditada a la consignación presupuestaria correspondiente, no cabe afirmar que el requerimiento instando su cumplimiento debiera hacerse necesariamente desde que en la ley de presupuestos para el año 2010 dejan de recogerse las cantidades derivadas del acuerdo. Y es que, en efecto, la constatación de la voluntad firme de no cumplir por parte de la Administración demandada no surge con la publicación de los presupuestos generales de la Comunidad (pues éstos no eran condición de validez o eficacia de los convenios), sino de la falta de respuesta al requerimiento en el que se exigía dicho cumplimiento.

3. Y tampoco se vulneran los artículos 66 , 97 , 134 y 152 de la Constitución , en relación con el artículo 1091 del Código Civil . La circunstancia de que la competencia para aprobar las leyes anuales de presupuestos corresponda a la Asamblea de la Comunidad de Madrid carece de la relevancia que se defiende en el recurso de casación cuando, como se ha dicho, las obligaciones derivadas de los repetidos Planes no estaban condicionadas a la consignación presupuestaria, sino que surgían directamente del contenido de los mismos.

En definitiva, y como ya hemos afirmado en las sentencias más arriba citadas, ambos Planes son convenios entre Administraciones (una territorial; otras universitarias) que encierran pactos con fuerza de obligar, de manera que en el Plan de Inversiones están pactadas las cuantías para los ejercicios comprometidos y su abono, previa justificación del gasto. Y en el Plan de Financiación las llamadas a las leyes de presupuestos que hace deben entenderse en sus justos términos. Así la llamada del Anexo apartado Cuarto a los criterios que "establezcan" las leyes de presupuestos se refiere a la determinación de incrementos sobre el "punto de partida del Plan", luego no de alteraciones abiertas también a disminuciones.

Además, siguiendo con el Plan de Financiación, conviene recordar que en el Anexo apartado Quinto la referencia a las disponibilidades presupuestarias se hace " sin perjuicio " del incremento previsto en el anterior apartado Cuarto. Ello es así para especificar que el objetivo de la Comunidad Autónoma de Madrid es aportar fondos para la financiación universitaria mediante un incremento anual del 2'5% del total de las asignaciones nominativas transferidas a las universidades por encima del incremento de precios que fije el Gobierno en los presupuestos Generales del Estado.

La totalidad de los motivos de casación articulados por la Universidad de Alcalá se asienta en una premisa: la validez y eficacia de los Convenios de Colaboración suscritos entre las Universidades públicas madrileñas y la Comunidad de Madrid debió conducir a la sentencia de instancia a reconocer el derecho pretendido en la demanda, que no era otro que la efectiva disposición a favor de la actora del total de las cantidades comprometidas a su favor en los repetidos convenios.

Pues bien, en relación con las cantidades reclamadas por el incumplimiento del Plan de Inversiones, además de lo reconocido por la sentencia de instancia respecto del ejercicio 2008 cuya cantidad fue incluida en la correspondiente Ley de Presupuestos, también han de reconocerse, como veremos, las cantidades relativas a los ejercicios 2009 y 2010, por importe, respectivamente, de 12 millones de euros y 12.5 millones de euros, de los que ha de deducirse lo abonado, 4 millones de euros para el ejercicio 2009 y 1.870.000 euros para 2010, lo que hace un total de 18.630.000 euros.

Esto es así, pues ya hemos desautorizado, en nuestra sentencia de 27 de abril de 2015 (recurso de casación núm. 1343 / 2013), la tesis que sostiene la sentencia recurrida, respecto de que la falta de inclusión de las cantidades convenidas en la correspondiente Ley de Presupuestos no exime a la Administración de los compromisos asumidos, en los correspondientes planes de inversión. Rechazando, por tanto, el argumento relativo a que las previsiones de las Planes, únicamente, resultarán vinculantes cuando cuenten con la precisa dotación presupuestaria, recogida en las respectivas leyes de presupuestos.

En concreto, en la sentencia citada, declaramos lo siguiente:

" El motivo debe de ser estimado porque a uno sustancialmente igual contestamos en nuestra sentencia de 2 de abril de 2013 (recurso de casación núm. 5720/2011 ), en la que precisamente casamos la de la Sala de instancia antes mencionada de 13 de julio de 2011, en la que aquella ha fundado su decisión de someter el deber de cumplir el Plan a la pertinente previsión presupuestaria. Decíamos en contra de esta tesis en la citada sentencia de 2 de abril de 2013 que la Orden 85/2007, de 15 de enero, del Consejero de Educación, ordenó publicar el Plan en el BOCM, lo que tuvo lugar en el núm. 28, correspondiente al viernes 2 de febrero de 2007, en donde puede verse.

Dicha Orden da cuenta de que durante el año 2006, representantes de la Dirección General de Universidades e Investigación y de las Universidades de Alcalá, Autónoma de Madrid, Carlos III, Complutense de Madrid, Politécnica de Madrid y Rey Juan Carlos se constituyeron en una comisión negociadora, con la finalidad de elaborar un Plan de Inversiones en las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid para el período2007-2011. Que, alcanzado en el seno de ella un preacuerdo, dicha comisión acordó elevar a los órganos competentes de la Comunidad de Madrid y de las Universidades Públicas madrileñas el citado Plan de Inversiones. Y que mediante acuerdo de 22 de diciembre de 2006, la Presidenta de la Comunidad de Madrid y los Rectores Magníficos de aquellas Universidades suscribieron dicho Plan.

A su vez, en el texto del Plan y en lo que parece relevante para decidir la cuestión que plantea el motivo que analizamos, se lee en su Introducción: que es preciso aprobar un nuevo Plan que consolide el Espacio Madrileño de Enseñanza Superior "EMES", cumpliendo los objetivos de calidad y excelencia fijados por la Comunidad de Madrid y las Universidades Públicas de la región y que permita a las Universidades Públicas de Madrid alcanzar una posición competitiva de liderazgo en el contexto universitario internacional. Que la Comunidad de Madrid, continuando con el compromiso adquirido con las Universidades Públicas de la región en la actual legislatura, iniciado con la firma del vigente Modelo de Financiación para gasto corriente y los acuerdos de mejora retributiva, incrementa los fondos disponibles para inversiones durante el próximo quinquenio en más de un 50 por 100. Que el Plan previsto para los próximos cinco años, recoge la propuesta conjunta de las seis Universidades Públicas presenciales de la Comunidad de Madrid que, además, ha sido respaldada y mejorada con mayores dotaciones de fondos por la Comunidad de Madrid, con un crecimiento próximo al 12 por 100 para el año 2007 y de un 70,6 por100 acumulado en los cinco años de vigencia del Plan, lo que da un crecimiento medio anual del14,12 por 100. Y que el Plan prevé una distribución de fondos públicos basada en criterios objetivos, transparentes y equitativos, distinguiendo entre fondos fijos para cada Universidad y fondos variables que se distribuirán entre ellas de acuerdo con los porcentajes de las subvenciones nominativas para gastos corrientes transferidas el año anterior respecto del total de las nominativas de las seis Universidades en dicho año.

Acto seguido, en el apartado titulado Ámbito de actuación, se lee que, en cuanto a su contenido, el Plan incluye las inversiones en todas las infraestructuras necesarias para el desempeño de las funciones universitarias, ya sean docentes, de investigación o de prestación de servicios a la sociedad madrileña.

A continuación, en el denominado Objetivos, se dice que persigue, entre otros, garantizar la prestación de los servicios universitarios, ya sean docentes, de investigación o de prestación de servicios a la sociedad madrileña; y garantizar, también, la sostenibilidad financiera de las infraestructuras de las Universidades Públicas.

En el siguiente, bajo el epígrafe Financiación y gasto, leemos que el Plan se dota con un importe total de 640.000.000 de euros, que en un primer cuadro se desglosa por anualidades, distribuyéndose en otro que le sigue la parte fija de cada una de éstas entre las seis Universidades (...). Y se lee también, y aquí copiamos literalmente, que "Durante el período de vigencia de este Plan de Inversiones, el Gobierno de Madrid incluirá estas cantidades, como transferencias de capital a las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, en los respectivos proyectos de las Leyes de Presupuestos correspondientes".

En el apartado que sigue, denominado Actuaciones, se lee que con objeto de llevar a cabo el desarrollo, aplicación, interpretación y seguimiento del Plan, la Comisión Negociadora se constituye en Comisión de Seguimiento, a la que se dará cuenta de las modificaciones que se acuerden en las actuaciones a financiar. Y que, asimismo, se creará una Comisión Paritaria para cada Universidad , formada por dos representantes de laUniversidad , designados por su Rector, y dos de la Dirección General de Universidades e Investigación, designados por el Consejero de Educación, que se reunirá las veces que se considere necesario, a petición de alguna de las partes, y ejercerá, de común acuerdo, las funciones de revisar, en su caso, anualmente, la previsión de obras a realizar; y de modificar, si se considera necesario, los porcentajes destinados a obras de rehabilitación, reposición, mantenimiento y seguridad y a equipamiento, siempre que se trate de disminuirlos.

A estos porcentajes se refiere el Anexo I, fijando para cada una de las seis Universidades qué porcentaje de los fondos previstos se aplicará para obras de reposición, mantenimiento y seguridad (RMS) y equipamiento, y cuál, el restante, para obras nuevas. (...).

Por fin, el Anexo II establece reglas para el libramiento de fondos. De un lado, para obras de rehabilitación, reposición, mantenimiento y seguridad y para equipamiento; con previsión de que aquellos se realizarán como pagos a cuenta de la cantidad anual estimada, con liquidación al final del ejercicio; justificándose los gastos realizados el 1 de abril, el 1 de julio y el 15 de noviembre, mediante facturas si por razón de su importe tienen la consideración de contrato menor, y, en otro caso, mediante la primera certificación de obra o documento acreditativo del pago, junto con un certificado expedido por el órgano competente de la Universidad que exprese que se han seguido los trámites previstos en la normativa vigente, tanto en materia de contratación como en cualquier otra que pudiera resultar de aplicación. Y, de otro, para obra nueva, señalando que si se trata de obras que han contado con financiación de la Comunidad de Madrid en algún ejercicio económico anterior a la vigencia de este acuerdo, la Universidad enviará a aquella Dirección General las certificaciones de obra correlativas a la última presentada; y si se trata de obras a iniciar en alguno de los ejercicios económicos a los que se refiere este acuerdo, enviará, junto con la primera certificación de obra, aquel certificado expresivo del seguimiento de los trámites previstos en aquella normativa; certificaciones de obra que habrían de enviarse, siempre que fuera posible, el 1 de abril, el

1 de julio y el 15 de noviembre; tramitándose su pago por esa Dirección General una vez visadas por los servicios competentes de la Consejería de Educación.

A la vista de todo ello, entendemos que el Plan no es una mera previsión de gasto que en la intención de las partes quedara supeditada a lo que establecieran las Leyes de Presupuestos correspondientes. A favor de esa tesis que desechamos sólo opera aquel párrafo del apartado "Financiación y gasto" que trascribimos antes ("Durante el período de vigencia de este Plan de Inversiones, el Gobierno de Madrid incluirá estas cantidades, como transferencias de capital a las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, en los respectivos proyectos de las Leyes de Presupuestos correspondientes"). Pero sólo aparentemente, pues de él y del tenor del Plan en su conjunto no se desprende en momento alguno que lo convenido fuera sólo una previsión. El Plan se suscribe por la Presidenta de la Comunidad de Madrid, mientras que en aquel párrafo se establece una obligación para el Gobierno de ésta; reflejada además en términos imperativos, sin traslucir ahí en modo alguno, pese a ser un momento lógico para hacerlo, que fuera una que quedara condicionada a la disponibilidad de unos fondos que ya se cuantificaban y con los que ya se dotaba al Plan. A lo largo de éste, nada se dice tampoco para la eventualidad de que aquellas Leyes no llegaran a incluir las cantidades previstas, pese a ser lógico, en una tesis como la que desechamos, que quedara fijado cómo habría de distribuirse entre las seis Universidades la menor parte fija que resultara efectivamente incluida; y pese a contemplar el Plan, con toda naturalidad y con igual silencio, el libramiento de fondos para obra nueva iniciada en alguno de sus ejercicios económicos. El Plan surge tras una negociación y habla, repetidamente, de acuerdo; refiriéndose también, cuando trata de la Comisión de Seguimiento, a que las modificaciones en las actuaciones a financiar serán las que se acuerden, sin prever que las mismas pudieran ser impuestas por causa de una eventualidad como aquélla o por la insuficiencia de unos fondos con los que, repetimos, ya se dotaba al Plan. Al hablar de sus objetivos no utiliza el verbo procurar, como también sería lógico en aquella tesis, expresando, en cambio, que son los de "garantizar", tanto la prestación de los servicios universitarios, como la sostenibilidad financierade las infraestructuras de las Universidades, entre otros. Y sigue sin prever nada cuando se refiere a cómo ha de tramitarse el pago de las certificaciones de obra enviadas.

En definitiva, el Plan, al menos en la común intención de las partes que resulta o se desprende de los términos en que quedó expresado, es uno de aquellos convenios a los que alude el artículo 81.1 de la Ley Orgánica6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades . Aprobado para dar cumplimiento a la exigencia legal reflejada en el artículo 79.1 de dicha Ley , de garantizar que éstas, como expresión de la autonomía económica y financiera que es consecuencia de la que les reconoce el artículo 27.10 de la Constitución , dispongan efectivamente de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad.

En contra de esa naturaleza jurídica y, por tanto, de la exigibilidad de las obligaciones establecidas en el Plan, no dice nada en sí misma o por ella sola la circunstancia de que sus estipulaciones no fueran después exactamente reflejadas en aquellas Leyes de Presupuestos o en algunas de ellas, pues jurídicamente son cosas distintas el compromiso contraído y la existencia de crédito. La carencia o la insuficiencia de éste podrá ser causa de invalidez de aquél. Pero ésta ha de ser declarada, fijándose sus efectos, sin que quede excluida la posibilidad de continuación de los pactados y bajo las mismas cláusulas del pacto en caso de que la nulidad produjese un grave trastorno al servicio público y mientras se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio. Así se desprende, citándolos aquí a título de ejemplo y sólo por razón de analogía, de lo que disponen los artículos 31 y siguientes del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

No compartimos, pues, los argumentos de la CAM que para defender la naturaleza jurídica que la Sala de instancia atribuye al Plan aluden a loslímites del principio de autonomía financiera de las Universidades , al principio de legalidad presupuestaria, al aún más elevado de la división de poderes, o a los artículos 66 , 97 , 134 y 152 de la Constitución (...)".

Respecto del Plan de Financiación 2006-2010 declaramos, igualmente, en la expresada sentencia de 27 de abril de 2015 :

"También este motivo debemos estimarlo, porque ante cuestión análoga a lo en él planteado nos hemos pronunciado en sentencia de 4 de marzo de 2013 (recurso de casación 5079/2011 ), en la que hemos dejado dicho que

"(...) Como señalan nuestras sentencias de 16 de diciembre de 2009 (casación 1468/2008 y 23 de febrero de 2010 (casación 3374/2008 ), la autonomía universitaria viene garantizada constitucionalmente como derecho fundamental ( artículo 27.10 CE ). Lo que da lugar a que los artículos79 y 81 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21de diciembre, de Universidades , dispongan que estas tendrán autonomía económica y financiera y que, en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas, puedan elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación de convenios y contratos-programa que incluyan sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos.

A tales efectos, el mencionado artículo 79.1 de la Ley Orgánica6/2001 , establece que se garantizarán los recursos necesarios para un funcionamiento de calidad. Mientras que el artículo 81.3 de la precitada Ley añade que el presupuesto de las Universidades contendrá en su estado de ingresos, entre otras partidas: a) Las transferencias para gastos corrientes y de capital fijadas, anualmente, por las Comunidades Autónomas.

En el caso examinado, según se infiere de los distintos apartados del Anexo que se incorpora al mencionado Plan de Financiación 2006-2010, a través del mismo, las partes firmantes acuerdan la aprobación de un nuevo modelo de financiación de las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid, que figura como anexo primero.

Al objeto de llevar a cabo la aplicación, interpretación, desarrollo y seguimiento del nuevo modelo, los integrantes de la Comisión Negociadora del Plan se constituyen en Comisión de Seguimiento, tras su entrada en vigor; al propio tiempo que acuerdan las cuantías correspondientes a las asignaciones nominativas de gastos corrientes para el año 2006, que constituyen el punto de partida y se incrementarán para los años 2007 a2010 de acuerdo con los criterios que establezcan las Leyes dePresupuestos Generales de la Comunidad de Madrid.

En la introducción del Anexo primero se especifica: "Parte fundamental de estos acuerdos es el punto de partida del modelo, para su entrada en vigor en el año 2006, en lo que se refiere a las subvenciones nominativas para gastos corrientes que deben reflejar la situación financiera real de cada universidad".

Resulta de especial relevancia en este caso, el contenido del apartado octavo del Anexo, del siguiente tenor: "La Comunidad de Madrid seguirá aportando los fondos necesarios para la cobertura financiera a los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico, de conformidad con los acuerdos actualmente vigentes, a cuya conclusión estas cantidades se integrarán en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio siguiente".

El siguiente apartado noveno del Anexo señala: "A la entrada en vigor del presente Plan quedarán sin efecto, en lo que se refiere a financiación de gastos corrientes, cualesquiera otros documentos, contratos o convenios que pudieran existir entre las Universidades Públicas y la Comunidad de Madrid, salvo los aquí reconocidos".

En la cláusula séptima del Anexo segundo se dispone: "Las Universidades Públicas y la Comunidad de Madrid constatan, con la firma de este acuerdo, que todas las obligaciones económicas en materia de financiación del gasto corriente son únicamente las expresamente reconocidas en este documento".

La interpretación conjunta a las mencionadas cláusulas conducen a la consideración de que la Comunidad de Madrid asume la financiación de los denominados gastos corrientes de las Universidades públicas de dicha Comunidad, entre cuyos conceptos deben entenderse comprendidos los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico (fondos que ya venía aportando), al haber quedado integrados en las nominativas para tales gastos del ejercicio siguiente a la conclusión de los acuerdos vigentes en la fecha de la firma del Plan de Financiación para 2006-2010. Con la consiguiente obligación de abono de las sumas reclamadas en este caso, en virtud de la eficacia vinculante de las pactos que lo integran".

Asimismo nos dice esta sentencia del Tribunal Supremo que "(...) no es posible inferir, de la previsión de integrar los incrementos de pagas extraordinarias en la nominativa para gastos corrientes (apartado octavo del Anexo del Plan, anteriormente transcrito), que no pueda rebasarse la partida presupuestaria correspondiente (al margen de que tales conceptos se hallaran o no comprendidos en ella), puesto que una cosa es la autorización del gasto y otra distinta el compromiso contraído; es decir, aunque dichos gastos no se incluyan en las leyes de presupuestos, no por ello queda excluida la validez del Plan que nos ocupa, de forma que la Comunidadvendrá obligada a cumplir el compromiso asumido, así como a consignar los créditos correspondientes en sus presupuestos, pero su omisión no puede dar lugar, sin más, a la exoneración de cumplimiento de la obligación ( STS de 3 de enero de 2013, casación 5273/2011 )".

Respecto de esas cantidades, reclamadas por los incrementos de las pagas extraordinarias del personal resultantes de la incorporación a ellas de los complementos de destino y específico, además de lo expuesto, hemos rechazado también el argumento relativo a que tales incrementos ya estaban incluidos en las nominativas de gastos corrientes de cada ejercicio, señalando en nuestra sentencia de 27 de abril de 2015 , tantas veces citada, lo siguiente:

"Se nos dice también que el concepto de "incremento de pagas extraordinarias" va destinado a financiar únicamente el incremento anual de cada ejercicio, ya que el importe total acumulado queda consolidado en la transferencia nominativa del ejercicio, afirmación compartida por la parte demandada. Con relación a este argumento se invoca (...) el apartado octavo del Anexo del Plan de Financiación de las Universidades Públicas2006-2010, en el que se dice que "la Comunidad de Madrid seguirá aportando los fondos necesarios para dar cobertura financiera a los incrementos de pagas extraordinarias y la parte autonómica del complemento específico, de conformidad con los acuerdos actualmente vigentes, a cuya conclusión se integrarán en las nominativas para gastos corrientes del ejercicio siguiente".

El sentido que le hemos dado a este apartado en la citada sentencia de 4 de marzo de 2013 es el de que al ser obligado integrar en las nominativas para gastos tales incrementos en el ejercicio siguiente a la conclusión del Contrato-Programa Marco para el período 2001-2005; estoquiere decir que permanece la obligación por parte de la Comunidad de afrontar los incrementos sucesivos".

Las anteriores razones nos conducen a declarar haber lugar a la casación, y al situarnos en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de nuestra Ley Jurisdiccional , resolver el recurso en los términos en los que aparezca planteado el debate.

Respecto del Plan de Inversiones, procede reconocer a la Universidad de Alcalá el derecho a percibir las siguientes sumas:

1. En cuanto al ejercicio 2008, consta en autos que en la ley de presupuestos se consignó la suma de 12.000.000 de euros, autorizándose y disponiéndose el gasto por la Consejera. Sin embargo, se abonaron exclusivamente 4.620.000 euros, por lo que debe declararse el derecho de la Universidad a percibir la diferencia entre aquellas dos cantidades (7.380.000 euros).

2. Respecto de los ejercicios 2009 y 2010, es aplicable el criterio seguido en las sentencias de esta Sección de 27 de abril y 4 de mayo de 2015 ( recursos de casación 1343 y 1344/2013 , respectivamente) en el sentido de que se estima la demanda por la diferencia entre lo efectivamente percibido y lo pactado en el Plan.

3. De esta manera, para el ejercicio 2009 lo pactado eran 12.000.000 de euros de parte fija y 1.349.454,74 euros de parte variable y lo presupuestado y percibido ascendió a 4.000.000 de euros, luego se adeudan 9.349.454,74 euros.

4. Para el ejercicio 2010, lo pactado eran 12.500.000 euros de parte fija y 1.849.287,93 euros de parte variable y lo presupuestado y percibido ascendió a 1.870.000 euros, de manera que se adeudan 12.479.287,93 de euros.

En relación con estas sumas esta Sala ha resuelto que las cantidades adeudadas serán libradas conforme la Universidad vaya justificando el gasto y con cumplimiento por la Comunidad de los pagos a cuenta para obras de rehabilitación, reposición, mantenimiento y seguridad y para equipamiento en los términos regulados por el Anexo II. Pues bien, en este caso se tienen ya por justificados los gastos correspondientes a todo el ejercicio 2008, 4.354.217,35 euros y 2.270.404,42 euros de los ejercicios 2009 y 2010 respectivamente, de manera que la regla antes expuesta se aplica a la parte que está sin justificar hasta el límite de las cantidades asignadas a la recurrente en los ejercicios 2009 y 2010, sin perjuicio de lo que más abajo se dirá respecto de los intereses.

En lo que hace al Plan de Financiación hay que diferenciar tres conceptos: lo pactado y adeudado por incremento en las pagas extraordinarias por la inclusión de complementos específicos y de destino, por lo que se reclaman 12.562.417,25 euros; por reconocimiento de trienios a funcionarios interinos, por lo que se reclaman 327.007,17 de euros y por ejecución de una sentencia de la Sala Cuarta de este Tribunal referente a la obligación de pago a personal docente e investigador en la parte autonómica del complemento específico y con contrato temporal por antigüedad.

En cuanto a lo reclamado por incremento por pagas extraordinarias, su pertinencia la ha declarado esta Sala al rechazar el alegato del límite del "techo presupuestario", y por razón de lo estipulado en el apartado Octavo del Anexo de forma que, con remisión a la ya citada sentencia de 4 de marzo de 2013 (recurso de casación 5079/2011 ), es obligado integrar en la normativa para gastos esos incrementos en el ejercicio siguiente a la conclusión del Contrato-Programa Marco para el período 2001-2005.

Permanece así la obligación de la Administración de afrontar los incrementos sucesivos.

Siguiendo con este concepto y en lo que hace a la cuantía, se estima la misma en cuanto a la fijada por la Universidad recurrente, no desvirtuada por la Comunidad Autónoma de Madrid, en la medida en que se ha constatado documentalmente tanto el total del complemento de destino y específico a incluir en las pagas extraordinarias en todos los ejercicios, como las sumas efectivamente abonadas por tal concepto (siempre inferiores a las adeudadas o, en algunos ejercicios, debiéndose en su integridad).

Respecto de lo adeudado por el reconocimiento de trienios a funcionarios interinos (327.007,17 euros), se estima en tal punto la demanda también con base en lo ya resuelto por la Sala. Así tal concepto queda directamente afectado por lo ya expuesto respecto de la no oponibilidad del límite presupuestario frente a lo pactado en el Plan de Financiación y se rechaza el argumento que la Administración se ha sujetado a los criterios del Consejo Consultivo que cita y que la Sala ya ha rechazado.

Y en lo que hace a las cantidades derivadas de la sentencia de la Sala Cuarta de este Tribunal de 27 de mayo de 2008 , esta Sala tiene dicho que nada tiene que ver el que la retribución debida se hubiera establecido judicialmente mediante una condena a la Universidad para que si está comprendida en los conceptos financiables, según el Plan, la financiación resulte obligada. A partir de lo expuesto se estima este concepto sobre la base de lo certificado por la Jefa del Servicio de Gestión Económica de Recursos Humanos de la Universidad que consta a los folios 751 y 752 del expediente administrativo (1.384.783,78 euros).

Finalmente, en cuanto a los intereses, también se siguen los criterios sostenidos por esta Sala y así en cuanto a lo adeudado respecto del Plan de Inversión, la Sala los ha venido negando porque en esos casos no se había hecho pago alguno, luego no se incurre en mora al no haberse justificado los pagos. Sin embargo en el caso de autos ya se ha dicho que la Universidad ha justificado inversiones en las cantidades expresadas en el fundamento de derecho octavo, luego la consecuencia es la siguiente:

1. Hasta la cuantía justificada (14.004.621,77 de euros), se adeudan los intereses desde el requerimiento de pago hecho a la Administración y la cuantía así resultante devenga, a su vez, intereses desde la reclamación judicial.

2. Lo que excede de lo justificado, hasta los límites fijados en el Plan de Inversión, no devenga intereses de demora.

Y en cuanto a los intereses devengados respecto de lo adeudado en virtud del Plan de Financiación, conforme al artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , en relación con el artículo 4.1 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre , reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, y las sentencias dictadas por esta Sala, se adeudan los intereses de demora desde la fecha de la reclamación administrativa -17 de junio de 2011- a tenor del artículo 1109 del Código Civil , según el cual los intereses vencidos devengan el interés legal desde que son judicialmente reclamado.

En definitiva, respecto del Plan de Inversión se reconoce el derecho de la recurrente al abono de la suma de 29.208.742,67 euros con la matización que deriva de los anteriores fundamentos jurídicos: resulta exigible lo efectivamente justificado (14.004.621,77 euros) y el resto, hasta la cantidad reconocida en el Plan, se adeudará conforme la Universidad vaya presentando las justificaciones correspondientes; además, de esas cantidades se reconocen intereses en la forma prevista en el anterior fundamento de derecho.

Respecto del Plan de Financiación se adeudan a la demandante 12.562.417,25 euros por incremento en las pagas extraordinarias por la inclusión de complementos específicos y de destino, 327.007,17 euros por el reconocimiento de trienios a funcionarios interinos y 1.384.783,78 euros por ejecución de la sentencia de la jurisdicción social, lo que arroja un total de 14.274.208,20 euros más los intereses en la forma expuesta en el fundamento de derecho décimo de esta sentencia.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , no ha lugar a condena en costas respecto del recurso interpuesto por la Universidad. Y sí se hace imposición de costas respecto del recurso deducido por la Comunidad de Madrid, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de 4.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,