STS, 9 de Octubre de 1995

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que literalmente transcrita dice: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos en parte el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alfredo , D. Guillermo , D. Silvio , D. Marco Antonio ; D. Francisco , Dª. Inés , Dª. María Inmaculada y D. Vicente contra la negativa de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia a las peticiones dirigidas por los recurrentes para escolarizar a sus hijos en Primer Curso de Educación Primaria del Colegio concertado "Sociedad Cooperativa Verdemar", de Santander (Cantabria), durante el curso escolar 1.992/1.993. Declaramos la nulidad de dicho acto, por ser contrario a los derechos fundamentales invocados, debiendo aquella Dirección Provincial adoptar las medidas pertinentes, de conformidad con los criterios expresados en el Fundamento Jurídico Decimocuarto de esta sentencia, para flexibilizar la "ratio" alumnos/unidad escolar durante el año académico, curso y centro docente ya referidos, y admitir a los nuevos alumnos que corresponda en función de la decisión adoptada. Desestimamos el resto de las pretensiones deducidas, dejamos sin efecto la medida cautelar adoptada en el seno de este recurso, y no hacemos imposición de costas a ninguna de las partes.".

Contra dicha sentencia el Abogado del Estado, en la representación de la Administración del Estado, preparó recurso de casación, que se tuvo por preparado en providencia de 9 de noviembre de 1.992, en la que se acordó elevar las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes y del Ministerio Fiscal.

Mediante escrito fechado el 10 de junio de 1.993, el Abogado del Estado formalizó el recurso de casación, en el que desarrolló seis motivos amparados procesalmente en el artículo 95.1.1 (el primero); 95.1.2 (el segundo), 95.1.3 (el tercero) y 95.1.4 (los tres últimos) terminando por suplicar "...se dicte resolución por la que estimando este recurso se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a derecho de la resolución administrativa recurrida.".

Esta Sala acordó la admisión del recurso, por proveído de 12 de julio de 1.994, dándosetraslado del recurso a los recurridos, a efectos de oposición, que la formalizaron por escrito de fecha 15 de septiembre de 1.994, en el que suplicaron a la Sala dicte sentencia desestimatória, declarando no haber lugar a la casación de la sentencia.

El Ministerio Fiscal en escrito de fecha 23 de noviembre de 1.994, informó, después de analizar los distintos motivos del recurso, que procedía la estimación de los motivos 5º y 6º del recurso, la casación de la sentencia recurrida y la desestimación de la demanda.

Por providencia de 7 de julio de 1.995, se señaló para deliberación y fallo el día 27 de septiembre de 1.995, en cuya fecha tuvo lugar, efectivamente, la deliberación y votación.

Los recurrentes en la instancia solicitaron en el Centro Privado Concertado "Sociedad Cooperativa Verdemar", de Santander, la admisión de sus hijos, para cursar el primer año de enseñanza primara, en el curso escolar 1.992/1.993, y al resultar inadmitidos por el referido Centro, formularon reclamación ante la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, que fue desestimada por Resolución de 23 de junio de 1.992, frente a la cual interpusieron, por el cauce procesal e la Ley 62/78, de 26 de diciembre, recurso contencioso-administrativo, invocando como vulnerados los artículos 27 y 14 de la C.E., recurso que la sentencia de fecha 26 de agosto de 1.992, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, ha estimado en parte, la cual es ahora recurrida en casación por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.

La sentencia de instancia parte de que el derecho a la elección de Centro Privado concertado tiene alcance constitucional a la vista de lo establecido en el artículo 27, números 1, 3 y 6 de la C.E. y destaca que el objeto del recurso se centra no en combatir los criterios objetivos de selección cuando la demanda de alumnos supera a la oferta del Centro Docente (criterios objetivos que no se cuestionan), sino que, por el contrario, el objeto del recurso, y lo que los recurrentes combaten, es la restricción impuesta por la Administración a la oferta educativa privada, esto es, a la capacidad de acoger alumnos cuyos padres desean y demandan el tipo de enseñanza que el Centro elegido imparte, en razón a tener estos Centros la obligación de respetar un número de alumnos por unidad, esto es, la "ratio" alumno/unidad, cuyo efecto inmediato y directo es la correspondiente restricción del derecho de determinado número de padres a enviar a sus hijos al Centro por ellos elegido.

Hace después referencia la sentencia a una serie de normas aplicables a la cuestión controvertida. Y así cita: la Disposición Adicional Tercera ,3.a) de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (que establece en aras a garantizar la necesaria calidad de la enseñanza "un número máximo de alumnos por aula en la enseñanza obligatoria de 25 para la Educación Primaria y 30 para la Educación Secundaria Obligatoria"); la Disposición Adicional Primera de dicha Ley (en la que se prevé que "el Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de la nueva Ordenación del sistema educativo, que tendrá un ámbito temporal de 10 años a partir de la publicación de la presente Ley); el Real Decreto 986/91, de 14 de junio (en cuyo artículo 17.1 se establece que "a partir del año académico 1.992/93 para los Centros sostenidos con fondos públicos el número máximo de alumnos por aula en el primer curso de Educación Primaria será de 25", previéndose la gradual fijación del objetivo en años ucesivos para los cursos inmediatamente superiores, en orden ascendente); el Real Decreto 1.004/91, de 14 de junio, sobre requisitos mínimos de los Centros Docentes no universitarios (en cuyo artículo 21.1 se contempla el referido tope máximo de alumnos por unidad escolar); y por último la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 27 de abril de 1.992 (que permite flexibilizar la aplicación de la "ratio" de 25 alumnos/unidad durante el primer curso de la nueva Educación Primaria, que inaugura el curso escolar 1.992/93, en función de la planificación efectuada).

La sentencia recurrida, enlazando con esa posibilidad de flexibilizar la "ratio", en el curso escolar

1.992/93, en el nivel de Educación Primaria, sienta que la Dirección Provincial de Educación de Cantabria, a diferencia de lo que han hecho otras Administraciones Educativas de otras provincias, no hizo uso de la facultad de flexibilización de la "ratio", lo que en la sentencia se considera una desigualdad, en la aplicación de la Ley, sin base objetiva y razonable, cuyo resultado final es una restricción del derecho a la elección de Centro docente, que, como derecho de alcance constitucional se ve así vulnerado. Y ello es lo que lleva a la sentencia a la estimación del recurso, aunque con carácter parcial, al no poder la Sala sustituir a la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Cantabria, en la fijación de la "ratio" que resulte adecuada, y aplicable en el curso 1.992/93 y en el Centro al que se refiere el recurso.

La referida sentencia, es objeto del recurso de casación que examinamos, interpuestopor el Abogado del Estado, en el que, en primer lugar, bajo amparo procesal del artículo 95.1.1º, se desarrolla un motivo, en el que se denuncia exceso en el ejercicio de Jurisdicción, por entenderse que la Sala de Instancia, en la sentencia, ha asumido funciones que no son propias de la Jurisdicción, sino de la Administración Educativa, en el establecimiento de la "ratio" alumnos/unidad, motivo éste que no puede prosperar, pues, como ya dijimos ante el mismo planteamiento en sentencia de 3 de marzo de 1.995, relativo a recurso sustancialmente igual, en el Fundamento Jurídico Decimocuarto de la propia sentencia, se dice, "corresponde, pues, a la Administración Educativa demandada la decisión singular de cuantificar la "ratio" concreta aplicable durante este curso académico, al primer curso de primaria, en el centro docente que ahora nos cupa", y aunque, a continuación establece criterios, desde el punto de vista sustantivo y desde el punto de vista formal, para hacer posible esa cuantificación, ello no significa que la Sala se haya excedido en sus funciones jurisdiccionales y se haya introducido en el campo acotado a la Administración Educativa, sustrayendo a ésta funciones que le son propias en el establecimiento de la "ratio", pues éstas, en la sentencia, quedan reservadas a la propia Administración Educativa.

Bajo el amparo procesal del artículo 95.1.2º de la L.J.C.A. se desarrolla en el recurso un segundo motivo, en el que se denuncia "la inadecuación del procedimiento", por haberse seguido por el cauce de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, siendo, a criterio de la parte recurrente, el adecuado el procedimiento ordinario, por discutirse en el recurso cuestiones que son de legalidad ordinaria. Tal motivo tampoco puede alcanzar éxito, siendo de recordar al efecto, como señalamos en la citada sentencia, la doctrina del Tribunal Constitucional -STC 31/84, de 7 de marzo, entre otras- en la que se dice que basta un planteamiento razonable de que la pretensión ejercitada versa sobre un derecho fundamental de los consagrados en los artículos 14 a 30 de la C.E (este último solo en cuanto a objeción de conciencia) y que no es una mera invocación "pro forma", para que se siga el proceso instado al amparo de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de las Personas, con independencia del resultado del mismo en orden al éxito o fracaso de la infracción del derecho fundamental invocado, y, en el caso presente, los recurrentes hicieron un planteamiento razonable en orden a la vulneración del derecho a la elección de Centro Docente, como derecho fundamental implícito en el artículo 27 de la C.E., relacionándolo a su vez, con una presunta vulneración del artículo 14 de la C.E., lo que justifica plenamente el cauce procesal elegido y seguido.

Un tercer motivo se desarrolla en el recurso, con cita, como precepto amparador del mismo, del artículo 95.1.3º de la L.J.C.A., en relación con el artículo 24 de la Constitución, en el que se denuncia quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al entender la parte recurrente que la sentencia incurre en incongruencia, al dar mas de lo que los recurrentes odían pedir, conforme a las reglas generales de la legitimación, planteamiento éste que lleva al fracaso del motivo, pues según dijimos en la sentencia de constante cita la falta de legitimación es una oposición, que en todo caso sería materia de motivo ajeno al que aquí se desarrolla, y además, tampoco se aprecia la incongruencia denunciada al existir total correspondencia entre lo que se pidió en la demanda jurisdiccional y lo que se concede en el fallo recurrido, dando éste menos de lo pedido, pero no mas ni cosa distinta.

Los tres siguientes motivos (cuarto, quinto y sexto) se desarrollan, con la cobertura procesal del artículo 95.1.4 de la L.J.C.A. y en ellos se denuncia: infracción de los artículos 27 y 14 de la C.E.; de la Disposición Adicional Tercera 3.a) de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre; del artículo 17.3 del Real Decreto 986/1.991, de 14 de julio; y de la O.M. del Ministerio de Educación y Ciencia de 27 de abril de

1.992, y de la jurisprudencia que se cita.

La conexión entre los tres motivos, aconseja, por razones de método, su examen conjunto, siguiendo a continuación la línea de razonamiento que tuvimos ocasión de exponer sobre idénticos motivos en la tan citada sentencia de 3 de marzo de 1.995.

Cierto es, como sostiene la sentencia de instancia que el derecho a la elección de Centro Docente, es un derecho de alcance constitucional, implícito en el derecho a la educación del artículo 27 de la C.E.

Pero no es menos cierto que ese derecho no es absoluto. Resulta constitucionalmente válido que los Poderes Públicos, en su deber de programación general de la enseñanza, garanticen la calidad de la misma, estableciendo una "ratio" alumno/unidad. Esta fue establecida en la Disposición Adicional Tercera

3. a) de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, en la que, en aras a garantizar la necesaria calidad de la enseñanza, se fijó un número máximo de 25 alumnos, por aula, en la Educación Primaria obligatoria, y de 30 alumnos en la Educación Secundaria.

Resulta también constitucionalmente válido que para no sobrepasar esa "ratio", se fijen criterios deadmisión en el Centro.

Con lo uno y con lo otro, no se puede considerar vulnerado el derecho a la elección de Centro, pues ninguna cortapisa existe a que los adres puedan ejercitar ese derecho, siendo cosa distinta el que la elección pueda o no ser satisfecha, en función de la existencia o no de plazas, por la necesidad de observar la "ratio".

Y tampoco se puede considerar vulnerado tal derecho, en los términos que lo aprecia la sentencia recurrida, esto es, por la vía del artículo 14 de la C.E., pues se razona en ella que la Administración Educativa de Cantabria no ha flexibilizado la "ratio" alumno/unidad, en la educación primaria, a lo que estaba facultada legalmente, para el curso escolar 1.992/93, y que otras Administraciones Educativas de otras provincias si la habían flexibilizado, lo que supone una desigualdad, en la aplicación de la Ley, cuyo resultado final se traduce en una restricción del derecho a la elección del Centro Docente.

Y no puede acogerse ese razonamiento, porque la vulneración del derecho de igualdad, en el plano que aquí se contempla, esto es, en el de aplicación de la Ley, no se produce cuando la propia norma, en su aplicación, lleva implícita la necesidad de valorar circunstancias diferentes, con la lógica consecuencia de soluciones diferentes. Y ello es lo que ocurre en el caso presente, en el que es necesario poner en relación la flexibilización de la "ratio" con la propia planificación educativa de cada una de las Administraciones. Efectivamente el Real Decreto 986/91, de 14 de junio, dictado en desarrollo de la Ley 1/1.990, en su artículo 17, después de establecer en su número 1, la "ratio" de 25 alumnos por aula, en el primer curso de educación primaria, aplicable ya en el curso académico 1.992/93, establece en su número 3 que "las Administraciones Educativas podrán adaptar los plazos citados, en función de su propia planificación y dentro del ámbito temporal de 10 años establecido en la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre.". Y la Orden del M.E.C. de 27 de abril de 1.992, permite flexibilizar la aplicación de la "ratio" de 25 alumnos/unidad durante el primer curso de la nueva Educación Primaria, que inaugura el curso escolar 1.992/93, "en función de la planificación" efectuada.

Cabe deducir de ello que remitiéndose la norma a la propia planificación educativa de cada Administración, en unos casos sea necesaria acudir a la flexibilización de la "ratio" y en otros no.

Por tanto, la sola alegación de que en otras provincias se ha fijado una "ratio" superior a los 25 alumnos por aula, y en Cantabria no, no tiene relevancia constitucional a efectos de vulneración del artículo 14 e la C.E.

Es absolutamente necesario que quien alega la violación del artículo 14 de la C.E. aporte y acredite el término de comparación.

Y en el presente caso el término de comparación consiste no sólo en señalar y probar que en otras provincias se ha permitido una "ratio" superior a 25, sino que hay también que acreditar la identidad de circunstancias en materia de planificación educativa en unos y otros casos en los que se han dado soluciones diferentes, y este extremo, que es fundamental, no se ha producido en el caso presente.

Por último convendría recordar -y así lo destaca el Abogado del Estado recurrente- lo que la sentencia del Tribunal Constitucional 47/1.989, de 21 de febrero dice..."la igualdad en la aplicación de la Ley dentro de la Administración, lo mismo que en el ámbito jurisdiccional, solamente es predicable de las decisiones que tengan su origen en un mismo órgano o entidad. La Administración Pública ejerce sus funciones a través de una pluralidad de Entes dotados de personalidad jurídica y autonomía de dirección y gestión, lo que obliga a entender que el principio de igualdad en la aplicación de la Ley haya de limitar sus efectos a las resoluciones adoptadas dentro de un mismo ámbito de organización y dirección" (F.J.2º). Y aplicando tal doctrina al caso que nos ocupa, no es válido a efectos de considerar infringido el artículo 14 de la C.E. el término de comparación utilizado, esto es, lo decidido en otras provincias, en el ámbito de la Administración Educativa, en cuanto que cada una de estas actúa con autonomía, en función de su propia planificación educativa.

En consecuencia no incurrió la Administración Educativa de Cantabria en vulneración del artículo 14 de la C.E., esto es, en vulneración del principio de igualdad, en la aplicación de la Ley, ni consecuentemente, por contra a lo que la sentencia recurrida razona, incurrió aquella Administración Cántabra en vulneración del artículo 27 de la C.E. en su vertiente de derecho a la elección de centro docente.

Procede, por tanto, estimar los motivos cuarto, quinto y sexto del recurso, desarrolladosbajo amparo del artículo 95.1.4 de la L.J.C.A., y, declarando haber lugar al recurso, casar la sentencia, para, en su lugar, desestimar el recurso contencioso-administrativo, seguido por el cauce procesal de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, por no vulnerar la esolución en él impugnada, los artículos 14 y 27 de la C.E., con imposición de las costas causadas en primera instancia a quien en ella fue parte recurrente y sin hacer pronunciamiento especial de condena en cuanto a las causadas en este recurso de casación, en aplicación de lo preceptuado en el artículo 102.2 de la L.J.C.A. en relación con el artículo 10.3 de la Ley 62/78, de 26 de diciembre. . Ley 62/78, de 26 de diciembre.