STS, 29 de Junio de 2015

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador D. Antonio Anaya Rioboo, contra la resolución antes mencionada. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Tropicalia, S.A., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación contra la referida sentencia y que previos los trámites legales la Sala dicte Sentencia " . .. por la que declare haber lugar al recurso de casación y entre a conocer el fondo del asunto, casando la resolución anterior y anulándola y reconociendo a mi mandante haber derecho a la indemnización que solicitaba en su escrito de demanda menos lo ya concedido por la Sala de instancia, esto es: declare que el Justiprecio de las fincas expropiadas debe comprender una valoración de mercado de las fincas y una valoración de los perjuicios causados y que dicha indemnización la fije en la cantidad solicitada por esta parte de DOS MILLONES SEISCIENTOS VEINTINUEVE MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y UN EUROS CON NOVENTA CÉNTIMOS DE EURO (incluido el premio de afección), menos los depósitos previos recibidos por esta parte, más los intereses que procedan y condene a la Administración al pago de tal indemnización a mi mandante, junto con los intereses legales de demora y con expresa imposición en costas a la parte contraria" .

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación, por esta Sala se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificó en tiempo y forma el Abogado del Estado, en el nombre y representación que ostenta, impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala dicte "... sentencia desestimatoria de este recurso con los demás pronunciamientos legales" .

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día VEINTICUATRO DE JUNIO DE DOS MIL QUINCE , en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , Magistrado de la Sección

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso contencioso administrativo nº 1796/2010 , interpuesto por la mercantil también ahora recurrente, "Tropicalia, S.A.", contra acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Málaga, de 29 de octubre de 2010, sobre justiprecio de dos fincas expropiadas para la ejecución de las obras de acondicionamiento de la autovía A-7, en la travesía de San Pedro de Alcántara, puntos kilométricos 169,26 a 175,16.

La sentencia recurrida desestima en su integridad el recurso contencioso administrativo, siendo de interés resaltar lo que se expresa en su fundamento de derecho tercero relativo a la valoración del suelo en cuanto es el único extremo en el que inciden, como a continuación veremos, los tres motivos casacionales que aduce la recurrente.

Dice así el indicado fundamento de derecho tercero:

"Entrando a conocer acerca del segundo, quinto y sexto de los motivos alegados, pues con ellos se persigue el mismo fin que no es sino entender que el suelo expropiado debió valorarse como urbano toda vez que aparte de constituir un Sistema General de Comunicaciones al acondicionamiento de la A-7 a su paso por San Pedro de Alcántara, la aprobación provisional del PGOU los clasificaba como urbanizables a la par que cuenta con todos los servicios y requisitos propios de suelo urbano, el mismo no puede ser atendido y ello porque, en orden a la cuestión de si todo Sistema General conlleva la necesidad de valorar el suelo como urbanizable, la misma ha sido resuelta por el T.S. en sentencias entre otras de 14-12-09 y 25-6-10 , estableciendo que ello solamente cabe cuando dichos Sistemas Generales sirven para crear ciudad, en orden a si cuenta con todos los requisitos y condiciones establecidos para poder ser calificado como urbano, porque estableciendo el art. 45.1 de la Ley 7/02 de la Comunidad Autónoma de Andalucía , que el suelo urbano es aquel que, bien formando o siendo susceptible de formar parte de un núcleo de población, se encuentra dotado de los servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de aguas, saneamiento, y suministro de energía eléctrica, bien se encuentre consolidado al menos en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación e integrado en la malla urbana, bien por haber sido transformado o urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento del planeamiento, para que hubiese podido prosperar el motivo se habría hecho necesario acreditar que el suelo de que se trata se encuentra de alguna de dichas situaciones, prueba que hubiese correspondido a la parte recurrente, y que aún intentada no ha resultado exitosa pues el informe que la entidad "TINSA" que presentó al efecto, y que ratificó como pericial su autor Sr. Sixto , no es suficiente para destruir la presunción de acierto de la resolución del Jurado, ya que por un lado consta en él que el suelo afectado carece de las obras de infraestructuras propias del suelo urbano como es el sistema de alcantarillado o alumbrado, cuestión distinta así las tienen terrenos mas o menos cercanos, y por otro porque el propio perito en la pág. 94 en "observaciones" hace constar que, aún cuando la hipótesis de valorarlo como urbano le "parece lógica" a la vista de que se encuentra rodeado por suelo urbano, dicha valoración como tal la efectúa por expreso deseo del propietario, hecho éste que refleja la falta de consistencia de la clasificación como tal, lo que se ve corroborado en el trámite de ratificación judicial afirmando que el suelo debía valorarse como urbanizable" .

Aduce la recurrente en el motivo primero, por la vía del artículo 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción , que la sentencia recurrida infringe el artículo 24 de la Constitución , los artículo 208.2 , 209.3 , 218 y 469.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la Jurisprudencia que los interpreta, con el argumento de que la sentencia adolece de falta de motivación e incurre en incongruencia.

Sostiene que la sentencia no aborda con la debida separación los motivos esgrimidos en el escrito de demanda relativos a la aplicación de la doctrina jurisprudencial de sistemas generales que crean ciudad y a que la superficie expropiada cuenta con los servicios necesarios para su clasificación como suelo urbano, y que al mezclar uno y otro no resuelve sobre la aplicación de la doctrina jurisprudencial de mención o lo hace con razonamientos erróneos que generan confusión.

El motivo debe estimarse.

Si bien no cabe apreciar que la sentencia incurra en incongruencia omisiva en cuanto da contestación a la pretensión de la recurrente relativa a la aplicación de la doctrina jurisprudencial de sistemas generales que crean ciudad, sí ha de reconocerse que la conclusión a la que llega la Sala respecto a la inaplicación de la doctrina de mención carece de motivación. Limitándose a expresar la sentencia recurrida que esa doctrina jurisprudencial acota su aplicación a aquellos supuestos en que los sistemas generales crean ciudad, es claro que deja sin exteriorizar cuáles son las concretas circunstancias concurrentes que en el supuesto enjuiciado impiden apreciar la creación de ciudad.

Recordemos que reiterada Jurisprudencia de esta Sala establece que para determinar la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales que crean ciudad hay que estar a las concretas circunstancias del caso, teniendo muy en cuenta las características del proyecto que legitimen la expropiación en el concreto lugar en que se encuentra la finca expropiada ( Sentencia de 2 de abril de 2012 -recurso 1.563/2.009 - y las en ella citadas).

Por el segundo motivo, por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , alega la recurrente la vulneración de los artículos 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con los artículos 24.1 y 120 de la Constitución , con el argumento de que la Sala de instancia realiza una valoración irrazonable de la prueba para rechazar la aplicación al caso de la doctrina de sistemas generales que crean ciudad.

Sostiene que la Sala de instancia para llegar a la conclusión de mención no tiene en cuenta la situación de la infraestructura en la malla urbana, tal como consta en las fotografías y documental aportada, ni la consideración específica de los viales y de la rotonda como viales secundarios que sirven a la ciudad, conectando dos urbanizaciones.

El motivo, una vez acogido el motivo primero por apreciación de falta de motivación de la sentencia, carece de relevancia u objeto en cuanto, de conformidad con el artículo 95.2.c ) y d) de la Ley Jurisdiccional , esta Sala de casación deberá resolver la cuestión relativa a la aplicación o no de la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales en los términos en que se planteó el debate.

Por el motivo tercero, por la vía del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , aduce la recurrente la infracción del artículo 222.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , con el argumento de que en sentencia de 28 de mayo de 2013, recurrida en el recurso 1.065/2.011, firme en derecho, la Sala de instancia, en supuesto idéntico al presente, con la única diferencia de las superficies de las parcelas expropiadas, reconoció expectativas urbanísticas duplicando la valoración.

El apartado cuarto del artículo 222 de la LEC exige para la apreciación del efecto positivo de la cosa juzgada, dos condicionantes de modo disyuntivo: o bien, que los litigantes en ambos procesos sean los mismos, o bien que la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal. Efectivamente, dispone dicho precepto que "... lo resuelto con fuerza de cosa jugada en la sentencia firme que haya puesto fin a un proceso vinculará al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezca como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que los litigantes de ambos procesos sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal".

La doctrina de esta Sala sobre la cosa juzgada aparece claramente expuesta, como indicábamos en sentencia de 2 de diciembre de 2.012 -recurso 397/2.010 -, en la sentencia de 27 de abril de 2006 , como también en la de 18 de marzo de 2010, recaída en el recurso de casación número 335/2008 . El principio o eficacia de cosa juzgada material, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias ( sentencia de 22 de junio de 2011 -recurso nº 2.233/07 -) .

La cosa juzgada material, siguiendo la sentencia referenciada de 2 de diciembre de 2.012 , produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

Precisábamos en esa sentencia de 2 de diciembre de 2.012 que "...la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente ( STS de 10 de nov. 1982 ; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985 , 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 , 15 de marzo de 1999 , 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002 , entre otras)" y que "... el efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior". STS 13 de julio de 2011 rec. nº 645/2007 . Asimismo, sentencia de 27 de abril de 2006 y sentencia de 22 de junio de 2011, rec. nº 2233/2007 " .

Pues bien, atendido lo anterior, parece claro que no concurre aquí ninguna de las dos condicionantes que se ofrecen como disyuntiva de apreciación del efecto positivo denunciado por la recurrente en casación, pues los actos administrativos objeto de impugnación en uno y en otro caso, si bien se dictan en el seno de un mismo proceso expropiatorio y con idéntico fin, sin embargo son diferentes cronológicamente. Por lo demás tampoco una disposición legal impone la extensión al presente supuesto de la cosa juzgada derivada de lo decidido en el proceso de referencia.

Ya el Abogado del Estado advierte en su escrito de contestación que no existen dos situaciones jurídicas relacionadas de manera que lo decidido respecto a una de ellas vincule a la otra; que por el contrario nos encontramos ante dos actos administrativos distintos objeto de procesos distintos.

En todo caso, dictada la sentencia aquí recurrida el 31 de mayo de 2013 , al ser la invocada por la recurrente del día 28 de igual mes y año, es claro que no concurría el requisito exigido por el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento Civil : el de la firmeza de la sentencia precedente.

La estimación del motivo primero por la apreciación de falta de motivación de la sentencia recurrida en el extremo en que rechaza la aplicación de la doctrina jurisprudencial de sistemas generales que crean ciudad, exige, conforme ya adelantamos, nuestro pronunciamiento al respecto, y al efecto, procede expresar que bajo la vigencia del Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, no es viable la aplicación de la doctrina jurisprudencial de mención.

Así lo venimos expresando en numerosas sentencias constitutivas de un cuerpo de doctrina de aplicación al caso. ( Sentencias de 27 de octubre de 2.014 -recurso de casación 6.421/11 y 174/12 - 17 de noviembre de 2.014 -recurso de casación 1.945/13 - 2 de febrero de 2.015 -recurso de casación 2.425/13 -, 2 de marzo de 2.015 -recurso de casación 3.016/12 - y 14 de mayo de 2.015 -recurso de casación 994/13 -, entre otras.

Dijimos en las sentencias citadas y debemos reiterar ahora lo siguiente:

"Sentada pues la procedencia de valorar el terreno expropiado conforme a los preceptos de la Ley 8/2007, corresponde ahora establecer si dicha norma ha modificado los criterios de valoración que se contenían en la Ley 6/1998 respecto al suelo no urbanizado, y especialmente la posibilidad de seguir aplicando la jurisprudencia referida a sistemas generales destinados a crear ciudad, invocada por el recurrente.

Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 25 ), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a «crear ciudad». Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)].

La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que «El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive». Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para «el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente».

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando «con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento». De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la «capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración» sin que en ningún caso «...podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados».

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre «La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad».

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina «situación básica de los terrenos». Y así lo dispone expresamente el art. 12.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración «será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley».

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera «de facto» urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal".

En consecuencia, sin necesidad de valorar la prueba practicada que la parte recurrente invoca para defender su tesis de aplicación al caso de la doctrina jurisprudencial de sistemas generales que crean ciudad, procede la desestimación de tal pretensión y en definitiva del recurso

Al haberse estimado el recurso de casación interpuesto no cabe hacer pronunciamiento de imposición de las costas, sin que se aprecien circunstancias para su imposición en la instancia.

HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de TROPICALIA, S.A., contra sentencia de fecha 31 de mayo de 2013, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 1.796/10, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga .

Casamos y dejamos sin efecto dicha sentencia y desestimamos en su integridad el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Málaga, de 29 de octubre de 2010.

Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Octavio Juan Herrero Pina Dª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Diego Cordoba Castroverde Dª. Ines Huerta Garicano