STS, 20 de Enero de 1998

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 27 de mayo de 1993, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 4475/1991, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

La referida sentencia se basa, entre otros, en el siguiente considerando : Centro de Documentación Judicial

obtención de la correspondiente autorización administrativa al respecto; dado que por el funcionario encargado al efecto se entregó en la Autoescuela un documento de aprobación, y en cambio en la documentación original figura la consignación de no haber sido superada tal prueba; pues bien, aunque militan en favor de la tesis recurrente importantes indicios de verosimilitud, dado que el funcionario examinador no solo entregó un documento con la calificación de apto, sino que no entregó en la Auto-escuela el de la prueba psicotécnica, como sería obligado si es que había que repetir la prueba práctica por no haber sido superada ésta (declaración del dueño de la Autoescuela en la diligencia practicada para mejor proveer); y no hizo tal funcionario manifestación oral alguna en el momento de terminar dicha prueba (declaración de la monitora que viajaba en el vehículo con el que se realizaba la misma); y, en fin, en la documentación original (folio 22 del expediente), en la casilla de las actuaciones deficientes se consigna únicamente la palabra "Stop", sin expresar como es obligado (vease el dorso del documento similar entregado a la interesada obrante en fotocopia a los folios 3 y 19 del expediente) la clave numérica correspondiente, como se hizo precisamente en las anteriores ocasiones en que la recurrente resultó suspensa (folio 21 de dicho expediente); sin embargo, la Sala se inclina por entender que realmente la recurrente al no haber detenido su vehículo en el cruce con señal de "Stop" en el carril por el que ella conducía, y al que se refieren las dos personas que, cual va dicho, declararon en la diligencia acordada para mejor proveer, realizó la infracción a que alude el funcionario examinador en la documentación original y que por lo mismo este quiso declarar por ello no superada la prueba por parte de la recurrente (artículo 174 a, 3.4 del Código de la Circulación); ya que la situación de hallarse en la ocasión de autos el semáforo en luz amarilla intermitente, según refiere el testigo a que va hecho antes mención, en principio no prohibía ciertamente el paso, sino que únicamente indicada precaución (artículo 174, b, 2.2.2 de dicho Código); pero, tampoco anulaba ciertamente las señales no luminosas que pudieren existir al efecto, como ocurría con la existencia en el cruce de autos>>.

Mediante providencia de 12 de julio de 1993, la Sala de instancia tuvo por preparado recurso de casación contra dicha sentencia por la representación procesal de la demandante Doña María Purificación , al mismo tiempo que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Sala del Tribunal Supremo, a la que se remitieron las actuaciones y el expediente administrativo.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la Procuradora Doña María Rodríguez Puyol, en nombre y representación de Doña María Purificación , presentando después, también dentro de término, escrito de interposición de recurso de casación, basándolo en tres motivos, el primero al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haberse vulnerado por la Sala de instancia lo dispuesto por los artículos 80 y 84 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, dado que no se pronunció acerca de la pretensión formulada con carácter subsidiario en la súplica de la demanda con el fin de ser indemnizada la demandante por los perjuicios causados por el error de la Administración demandada, y además la sentencia es también incongruente por entrar en consideraciones de fondo no planteadas por dicha demandante, ya que, al anular la resolución impugnada que inadmitió el recurso de alzada, debió abstenerse de conocer del fondo del asunto, pues la valoración de la aptitud para la obtención del permiso de conducción no fue solicitada en la demanda sino que en ésta se pedía que, a la vista de la documentación expedida por la Administración, se reconociera la validez de la prueba para obtener permiso de conducción y se ordenase expedir éste, pues, de lo contrario, el Tribunal convalida una actuación defectuosa de la Administración, y el segundo, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por error en la apreciación de la prueba practicada en el procedimiento administrativo con infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en particular de las que regulan en la Ley de Enjuiciamiento civil la valoración de las pruebas, y de la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo sobre valoración conjunta y ponderada de la prueba practicada, contenida en las Sentencias de esta Sala, Sección Cuarta y Sección Sexta, de fechas 16 de octubre de 1992 y 19 de septiembre de 1990, por lo que resulta manifiesto el error valorativo de la prueba en que incurre el Tribunal al dictar la sentencia recurrida, ya que no hubo error de transcripción al hacer constar en el documento, entregado a la Autoescuela después del examen para obtener el permiso, que era apta, y, en cualquier caso, el error padecido no podía corregirse a través de la vía del artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo por extralimitar el concepto de simple error material al haber producido una apariencia de realidad jurídica, por lo que se debería haber dado audiencia a la interesada, y además, de la propia declaración de hechos probados, contenida en la sentencia, se deduce que no existe ningún otro elemento de prueba para deducir que se trató de un mero error de transcripción, mientras que el informe del funcionario no puede dársele el carácter de prueba que le concede la sentencia, y finalmente, el tercero, al amparo también del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de la jurisprudencia contenida en las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1989, 20 de febrero de 1990 y20 de diciembre de 1991, en la que se indican los requisitos exigidos para la aplicación del mecanismo de rectificación de errores materiales o de hecho y la consideración de los mismos, de la cual se deduce que el error que invoca la Administración excede del simple error material o de hecho, por lo que no es susceptible de rectificación por el mecanismo ordinario que la Administración ha empleado, pues lo que ha hecho es encubrir una verdadera revisión de oficio, pretendiendo el cambio total del documento original expedido por el funcionario examinador, por todo lo cual pidió que se dicte sentencia estimatoria de los motivos aducidos y, con anulación de la pronunciada por la Sala de instancia, se dicte otra ajustada a derecho, estimando la demanda, en cuanto a su petición principal, o, subsidiariamente, se declare el derecho de la demandante a ser indemnizada por los daños y perjuicios causados a fijar en ejecución de sentencia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por providencia de 28 de enero de 1994, se mandó dar traslado por copia del mismo al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que efectuó con fecha 18 de marzo de 1994, en el que alega que la Sala de instancia ha desestimado la pretensión de fondo relativa a la obtención del permiso de conducción y a la indemnización por los perjuicios hipotéticamente irrogados, de manera que la pretensión formulada por la recurrente fue debidamente resuelta por el Tribunal de instancia en el fallo de la sentencia recurrida, y, en cuanto al segundo motivo, basado en un supuesto error en la apreciación de la prueba, debe desestimarse porque no ha existido tal error, como se deduce del contenido del segundo "considerando" de la sentencia recurrida, en el que se ha valorado toda la prueba para declarar que la recurrente no fue aprobada en el examen práctico de conducir un vehículo de motor, exigible para obtener la correspondiente autorización administrativa al respecto, habiendo utilizado incluso la facultad de pedir prueba para mejor proveer, de donde ha deducido que la infracción que cometió en dicho examen le impedía superar la prueba, y así es correcta la consecuencia a que llega el Tribunal "a quo" al considerar que la consignación de "apto" en el documento entregado a la interesada fue un mero error de transcripción, por lo que terminó con la súplica de que se desestimen los motivos invocados y que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición a la recurrente de las costas causadas.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó, por providencia de 19 de abril de 1994, que quedasen las actuaciones en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de enero de 1998, en que tuvo lugar con observancia de las reglas establecidas por la ley.

El primer motivo del recurso de casación se basa, al amparo de lo dispuesto por el artículo 94.1.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las reglas reguladoras de la sentencia, al haberse conculcado por la Sala de instancia lo dispuesto por los artículos 80 y 84 c) de la citada Ley, en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, por incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, pues no se ha pronunciado sobre la petición, formulada con carácter subsidiario en el escrito de demanda, de que sea indemnizada la demandante por los daños y perjuicios ocasionados por el error de la Administración demandada en cuantía a determinar en ejecución de sentencia.

Ciertamente, en la sentencia recurrida se omite cualquier consideración al respecto y en su parte dispositiva no existe pronunciamiento específico alguno, sin que quepa considerar cumplida la obligación de decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso, a que alude el artículo 80 de la Ley de esta Jurisdicción, con la mención genérica en la parte dispositiva de que >.

El artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil precisa y concreta los términos de comparación en la congruencia, que son de un lado no sólo las alegaciones y pretensiones deducidas en el pleito sino también todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto de debate, y de otro la parte dispositiva, y así esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 25 de octubre de 1993, 11 de febrero de 1995 y 27 de enero de 1996 que, aunque el citado artículo 80 de la Ley Jurisdiccional no exige que el Tribunal, en la fundamentación de la sentencia, responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, ha de pronunciarse sobre lo solicitado, motivando debidamente su decisión, pues la sentencia ha de ser cabal en su parte dispositiva, ya que el juez no sólo está obligado a decidir en todo caso sino a resolver de manera total a fin de hacer efectivo el principio de suficiencia del ordenamiento jurídico.

Esta misma Sala Tercera, en su sentencias de 9 de mayo de 1994 (recurso de apelación 2.904/91) y 27 de enero de 1996 (recurso de casación 1311/93, fundamento jurídico segundo) ha declarado que el juicio sobre la congruencia de una sentencia exige la confrontación entre los pronunciamientos de su partedispositiva y el objeto del proceso, de la que se deducirá la adecuación o no entre el resultado que pretenden obtener los litigantes, los hechos que sustentan las pretensiones y las razones jurídicas en que se basan, y más concretamente, en relación con la incongruencia omisiva, tanto esta Sala del Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han proclamado que se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994, y Sentencias del Tribunal Constitucional 161/93, 280/93 y 378/93).

En el caso sometido, a través del recurso de casación, a nuestra consideración, se ha producido tal incongruencia omisiva porque no se aborda ni resuelve por la Sala de instancia la cuestión planteada por la demandante sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, derivada, según su tesis, del error de transcripción sufrido por el funcionario examinador al comunicarle por escrito que había sido calificada de "apta" para conducir vehículos de motor, lo que obliga a estimar este motivo de casación y, como dispone el artículo 102.1, 2º y 3º de la Ley de esta Jurisdicción, se debe resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que llevaremos a cabo una vez examinados los demás motivos de casación invocados en el escrito de interposición del recurso.

También en este mismo motivo se denuncia la incongruencia de la sentencia recurrida porque, a pesar de anular la resolución administrativa impugnada que inadmitió el recurso de alzada, entró a conocer el fondo del asunto para valorar si la demandante fue o no aprobada en el examen práctico de conducción de vehículos de motor cuando tal valoración de su aptitud para obtener el oportuno permiso no fue solicitada en la demanda.

Este planteamiento de la representación procesal de la recurrente acerca de la extralimitación de la Sala de instancia, incurriendo por ello en infracción de lo dispuesto por el artículo 43.1 de la Ley Jurisdiccional, carece de sentido porque, declarada por el Tribunal "a quo" contraria a derecho la inadmisión del recurso de alzada, debió, como así lo hizo, valorar si el acto administrativo inicial, denegatorio de la expedición del permiso de conducción, fue o no ajustado al ordenamiento jurídico, pues la cuestión que, a través de las alegaciones de las partes, se sometió a su juicio fue precisamente si hubo o no un error al consignar en el documento entregado a la interesada su calificación de "apto" o aprobado, y, por consiguiente, no incurre la sentencia recurrida en extralimitación alguna, sino que ha resuelto la cuestión de fondo respetando, como exige el referido artículo 43.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición.

En el segundo motivo de casación, invocado al amparo de lo dispuesto por el artículo

95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, no se cita precepto concreto alguno, sino que se expresa que la Sala de instancia ha infringido las normas del Ordenamiento jurídico (en particular de la Ley de Enjuiciamiento civil) sobre el valor de los distintos medios de prueba y la doctrina jurisprudencial sobre la valoración conjunta y ponderada de la prueba practicada, contenida en las Sentencias que cita de esta Sala.

La omisión de los concretos preceptos, que regulan la valoración de las pruebas, sería causa suficiente para inadmitir el expresado motivo de casación, pero, además, con la articulación del mismo se pretende combatir la razonada y razonable valoración de las pruebas llevada a cabo por la Sala de instancia, lo que no es admisible en casación, como hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 11 de marzo, 28 de abril, 16 de mayo, 15 de julio, 23 de septiembre y 23 de octubre de 1995, 27 de julio y 30 de diciembre de 1996, 20 de enero, 23 de junio y 9 de diciembre de 1997, al expresar que el posible error de hecho no viene configurado por la ley como motivo casacional, salvo que se hubiese invocado que, al efectuar la apreciación de las pruebas, el Tribunal de instancia hubiese incurrido en infracción de normas o de jurisprudencia, de manera que para que la valoración de la prueba sea revisable en casación es necesario alegar y probar que la apreciación de la prueba ha sido arbitraria, conculca principios generales del derecho o las normas que regulan el valor de la prueba tasada.

Ha quedado cumplida constancia en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida de las razones por las que el Tribunal "a quo", una vez analizada minuciosamente toda la prueba practicada, incluida la acordada para mejor proveer, llega a la conclusión de que la demandante no fue aprobada en el examen práctico de conducción de vehículos de motor y de que la mención de "apto" en el documento informativo, entregado a la Auto-escuela, se debió a un error de transcripción.

Aunque este motivo de casación está incurso en dos causas de inadmisión, contempladas por el artículo 100.2 b y c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, por no citar las normas que sereputan infringidas y por manifiesta falta de fundamento, hemos declarado repetidamente (Sentencias de 26 de marzo y 13 de diciembre de 1995, 11 y 19 de junio, 25 de octubre, 3 y 22 de noviembre y 20 de diciembre de 1997) que las causas de inadmisión, una vez admitido a trámite el recurso de casación, se transforman en causas de desestimación al dictarse sentencia.

Se objeta, finalmente, en el tercero y último motivo de casación, que la Sala de instancia ha infringido la jurisprudencia que se cita de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a los requisitos exigidos para que resulte válida la aplicación del sistema de corrección de errores previsto por el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ya que en el caso enjuiciado hubo una alteración fundamental del sentido del acto, con lo que, bajo el pretexto de hacer uso de la rectificación contemplada por dicho precepto, se encubre una auténtica revisión de oficio sin cumplirse lo dispuesto para llevar a cabo ésta, con lo que se ha incurrido en fraude de ley con manifiesta desviación de poder.

Con este planteamiento se evidencia que la representación procesal de la recurrente confunde el acto administrativo de haber sido aprobada ésta en la prueba práctica de conducción de vehículos de motor, que nunca se produjo, con la comunicación de haber sido calificada de "apto" en dicha prueba.

Con esa doctrina jurisprudencial, que se cita como infringida, se pretende evitar que la Administración, so pretexto de una corrección de errores materiales o de hecho (Sentencias de esta Sala y Sección de fechas 11 de marzo de 1997 y 4 de octubre de 1997), proceda a revisar de oficio un acto administrativo declarativo de derechos, pero no es esto lo sucedido en el caso enjuiciado, como perfectamente lo plantea la Sala de instancia en la sentencia recurrida, ya que la notificación de un acto no puede confundirse con el propio acto, y, por consiguiente, la comunicación del aprobado no constituye una declaración de aptitud, de manera que toda la prueba practicada en el proceso ha tenido como objeto conocer si efectivamente había sido o no la demandante aprobada en el ejercicio práctico de conducir un vehículo de motor, pues, en el caso de haber superado la prueba, debería expedirse a su favor el documento acreditativo de su aptitud para conducir vehículos de motor.

La Administración no revisó de oficio el aprobado, pues, como se deduce de la valoración por el Tribunal "a quo" de toda la prueba practicada, jamás fue aprobada, ya que el documento entregado a la Auto-escuela con la mención de "apto" no es sino un medio, entre otros, para llegar a saber si efectivamente fue o no aprobada en el examen, y por ello decíamos que el representante procesal de la recurrente confunde un simple medio probatorio, que es la expresada comunicación, con el acto administrativo de la declaración de aptitud, la cual, como consecuencia de la apreciación lógica de todos los demás medios probatorios aportados al proceso, el Tribunal de instancia considera que, por el contrario, no se produjo, entre otras razones porque incurrió en una grave infracción del Código de la Circulación, que no le hacía acreedora del aprobado.

En definitiva, al haberse considerado por la Sala de instancia que la mención de "apto", reflejada en el documento entregado a la interesada, constituyó un error material, no ha vulnerado la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que se citan, ni ha hecho una aplicación indebida de lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, lo que obliga a desestimar este último motivo de casación.

Como expresamos en el fundamento jurídico primero, a efectos de subsanar la incongruencia omisiva en que incurrió la Sala de instancia, debemos examinar si el error sufrido al comunicarse a la interesada que había sido considerada apta en el examen práctico, le ha causado perjuicios que deban ser reparados por la Administración demandada por haber ésta incurrido en responsabilidad patrimonial, contemplada por los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Al ser ajustado a derecho el acto denegatorio de la expedición del permiso de conducir, según lo expuesto anteriormente, no es ejercitable en esta caso la acción, contemplada por el artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con el fin de que se le reconozca el derecho a la indemnización de daños y perjuicios, ya que ésta sólo procedería, conforme a dicho precepto, en el supuesto de haberse anulado el referido acuerdo impugnado.

La acción que se ejercita constituye, pues, el ejercicio autónomo de una acción por responsabilidad patrimonial de la Administración derivada del mencionado error material en que la propia Administración demandada reconoce que incurrió, a cuyo efecto la demandante debería haberse dirigido previamente a dicha Administración reclamándole la oportuna reparación, según lo dispuesto por el artículo 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, lo que nollevó a cabo, pues en el escrito de interposición del recurso de alzada contra la denegación de la expedición del permiso de conducción se limitó a expresar que > (sic).

Ha eludido, por consiguiente, la demandante la vía previa, con lo que no hay acto administrativo que pueda ser objeto de control jurisdiccional, lo que, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 1,

37.1 y 62.1 a), 82 a) de la Ley de esta Jurisdicción, determinaría la declaración de inadmisibilidad de la pretensión formulada subsidiariamente en la demanda, pero, entrando a conocer de ésta, como se reitera en la súplica del escrito de interposición de este recurso de casación, examinaremos si concurren los requisitos para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Los gastos que la demandante hubiese tenido al comprarse un vehículo de motor por la creencia de que había superado las pruebas de aptitud para conducir dicho vehículo no pueden imputarse al error material cometido por el funcionario que la examinó, ya que tales gastos se le han originado como consecuencia de su personal y exclusiva decisión de adquirir tal vehículo a pesar de no haber sido expedido en su favor permiso alguno de conducción, de manera que no existe relación alguna de causalidad entre la actuación de la Administración y los pagos efectuados por la demandante.

Como consecuencia directa de tal error pudiera haberse producido una ilusión efímera en la demandante al creerse aprobada finalmente después de haber sido suspendida en reiteradas ocasiones con anterioridad (folios 21 y 22 del expediente administrativo), que, al desvanecerse, le produciría pesar o angustia, determinante de un perjuicio moral, pero lo cierto es que en el caso enjuiciado se trató más bien de una simple fantasía, porque sabía perfectamente que había cometido una flagrante y manifiesta infracción grave del Código de la Circulación al realizar el indicado ejercicio práctico, por lo que nunca debió considerarse aprobada aunque se acepte su versión de que el funcionario examinador no le indicó verbalmente que estaba suspendida.

No concurre, pues, el requisito del nexo causal entre la actuación de la Administración y los daños y perjuicios invocados por la demandante, lo que impide apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de ésta, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, recogida, entre otras, en sus Sentencias de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre, 25 de noviembre de 1995, 25 de octubre, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 y 25 de enero de 1997.

Al ser estimable el motivo de casación invocado por incongruencia omisiva de la sentencia, se debe declarar que ha lugar al recurso, subsanando la omisión en que incurrió la Sala de instancia, si bien debe confirmarse íntegramente en lo demás dicha sentencia, lo que impide condenar al pago de las costas procesales causadas en este recurso de casación a la recurrente, según establece el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.