STS, 20 de Febrero de 1997

La representación procesal de D. Valentín y otros, interpuso recurso contencioso administrativo, contra el R.D. 2248/85, de 20 de noviembre. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo; recibido éste se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que " a) se declare que el Real Decreto antecitado no afecta al sector laboral de la Compañía Telefónica, por hallarse este sector excluido de la aplicación de la Disposición Transitoria 6ª nº 7 de la Ley General de Seguridad Social. b) En defecto del pronunciamiento anterior, se declare la nulidad del referido Real Decreto, por no ser conforme a derecho y, concretamente, en lo que el mencionado Real Decreto constituye limitación a las prestaciones reconocidas actualmente a los pensionistas de la Compañía Telefónica, la cuantía de cuyas pensiones deberá ser garantizada en su integridad, y a los que adquieran esta condición en el futuro, a los que deberá ser garantizada igualmente la cuantía de las pensiones que por razón de la aplicación de los Estatutos de la ITP les corresponda, así como la nulidad del artículo único, condición 4ª nº 2, en cuanto a las exigencias de integración que el referido Real Decreto establece por la via del sistema del capital coste".

Por escrito de 15 de septiembre de 1992, la representación procesal actora, solicita la suspensión de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 30 de diciembre de 1991, y de las resoluciones de la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social, de 30 de abril y 25 de mayo de 1992, dictadas en ejecución de la referida Orden; petición de suspensión que reiterada por escrito de fecha 26 de noviembre de 1992, es denegada por Providencia de 5 de octubre de 1994, al no aparecer impugnada dicha orden en el recurso.

Con fecha 3 de febrero de 1995, se dictó Auto por el que al recurso contencioso administrativo nº 19/86 se acumularon los recursos 25, 29, 114 y 120/86 y 17/87. Recursos estos que concluyeron por diversas causas: el núm. 25/86 se declaró caducado por auto de 23 de enero de 1992; en el nº 29/86, se presentó escrito, el 1 de diciembre de 1994, solicitando el desistimiento; en el recurso nº120/86, se dictó auto, de 12 de marzo de 1991, declarando terminado al procedimiento por satisfacción extraprocesal de la pretensión en el recurso nº 17/87, se ha dictado providencia con fecha 20 de junio de 1994, teniendo por decaído el trámite de formalización de la demanda; y por auto de 26 de junio de 1995, se acordó el desistimiento del recurso 114/86.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda por medio de escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia en virtud de la cual, respecto al recurso contencioso administrativo nº 19/86, "se declare la inadmisibilidad de su primer pedimento, relativo a la no afección del R. D. impugnado a los empleados de la Cía Telefónica; y que, de forma subsidiaria, se desestime dicha petición, así como la de nulidad del R. D. impugnado, también solicitada por dichos recurrentes, quizás confundiendo los conceptos de nulidad y anulación".

Por Auto de 28 de marzo de 1995, se acordó el recibimiento a prueba del recurso, proponiendo el Procurador de los Tribunales D. Leopoldo Puig y Pérez de Inestrosa, en la representación acreditada, confesión judicial, documental pública y privada, de las que por Providencia de 19 de junio de 1995, se admitió la práctica de la documental pública de los apartados 3º, 4º.a), 5º y 6º del escrito de parte. E interpuesto recurso de súplica por la representación actora, contra la referida providencia de 19 de junio de 1995, se desestimó por Auto de 20 de octubre de 1995.

Después de formular conclusiones de modo provisional porque no había podido examinar los autos y el resultado de las pruebas practicadas, por escrito de 12 de enero de 1996, la parte actora formula conclusiones, solicitando, por otrosi, como diligencia para mejor proveer que la Sala acuerde, formar las piezas separadas de la prueba de la parte actora y demandada de conformidad con lo dispuesto en el art. 576 de la LEC e, igualmente, solicita la práctica de las pruebas admitidas y no practicadas.

Por providencia de 16 de enero de 1996, se acordó en cuanto a la diligencia para mejor proveer que en el momento procesal oportuno se resolverá, y se concedió a la representación actora nuevo plazo de 15 días para que presentase las alegaciones que estimase oportunas en relación a las pruebas recibidas. Presentando dicha parte el correspondiente escrito con el resultado que obra en autos.

Por providencia de 15 de febrero de 1996, se concede al Abogado del Estado, plazo de 15 días para que presente su escrito de conclusiones, remitiéndose a lo solicitado en el escrito de contestación a las demandas.

Por Providencia de la Sección Séptima de la Sala de 6 de mayo de 1996, se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta, y, conclusas las actuaciones, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera, señalándose a tal fin el 19 de Febrero de 1997, en cuya fecha se dio cumplimiento a lo acordado.

En la demanda del presente recurso se formulan dos pretensiones: por la primera, que tiene carácter principal, se interesa de la Sala que "se declare que el Real Decreto antes citado (RD 2248/1985, de 29 de noviembre, BOE del 30) no afecta al sector laboral de la Compañía Telefónica, por hallarse este sector excluido de la aplicación de la Disposición Transitoria 6ª nº 7 de la Ley General de la Seguridad Social"; y, por la segunda, que se articula, subsidiariamente, en defecto del pronunciamiento anterior que "se declare la nulidad del referido Real Decreto, por no ser conforme a derecho y, concretamente, en lo que el mencionado Real Decreto constituye limitación a las prestaciones reconocidas actualmente a los pensionistas de la Compañía Telefónica, la cuantía de cuyas pensiones deberá ser garantizada en su integridad, y a los que adquieran esta condición en el futuro, a los que deberá ser garantizada igualmente, la cuantía de pensión que por razón de aplicación de los Estatutos de la ITP (Institución Telefónica de Previsión) les corresponda, así como la nulidad del artículo único, condición 4ª nº 2, en cuanto a las exigencias de integración que el referido Real Decreto establece por la vía del sistema de capital coste".

Son las indicadas pretensiones el único objeto del proceso, conforme al artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con los 41 y 42 de la misma Ley, sin que aquel pueda integrarse con las que se contienen en las conclusiones formuladas por la representación de los demandantes, a través de cuyo escrito solo corresponde realizar alegaciones "sucintas sobre los hechos alegados, la prueba practicada, en su caso, y los fundamentos jurídicos en que respectivamente, apoyen sus pretensiones" (art. 78.1 LJCA), pero no incorporar al proceso nuevas pretensiones o plantear cuestionesno suscitadas en los escritos de demanda y contestación (art. 79.1 LJCA).

Los actores sostienen su pretensión principal, la declaración de que el R.D. 2248/1985, de 20 de noviembre, no es aplicable al sector laboral de la Compañía Telefónica, argumentando que este personal no está incluido en el ámbito de la norma reglamentaria, que es el que deriva de la Disposición Transitoria (DT) 6ª núm. 7 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), Texto Refundido de 30 de mayo de 1974, porque no concurren en él los requisitos exigidos por esta norma para la integración que dispone en el Régimen General de la Seguridad Social o en alguno de los Regímenes Especiales; y frente a tal petición el Abogado del Estado opone la inadmisibilidad derivada de los artículos 37.1 y 82.c) LJCA, por inexistencia de acto administrativo impugnable.

Ahora bien, el análisis y decisión procedente sobre esta cuestión requiere el examen del contenido y alcance del indicado Real Decreto que es la disposición que aparece formalmente como objeto de la pretensión formulada.

La referida Disposición Transitoria de la LGSS dispone que "El Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y oída la organización Sindical (ya desaparecida), determinará la forma y condiciones en que se integrarán en el Régimen General de la Seguridad Social, o en alguno de sus Regímenes Especiales, aquellos sectores laborales que, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley, se encuentren comprendidos en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social, pero que en 24 de abril de 1966 no estuvieran encuadrados en una Institución de Previsión Laboral de las enumeradas en el art. 1º del Decreto de 10 de agosto de 1954 y tuteladas por el servicio de Mutualidades Laborales del Ministerio de Trabajo o en las Entidades Gestoras correspondientes de los Regímenes Especiales. Las normas que se establezcan contendrán las disposiciones de carácter económico que compensen, en cada caso, la integración dispuesta". Sobre la base de esta habilitación legal se aprueba el R.D. 2248/1985, de 20 de noviembre, que contiene un artículo único y dos Disposiciones Finales, las Disposiciones Transitorias y Adicionales que no afectan al tema suscitado.

El artículo único establece las formas y condiciones, con arreglo a las cuales se habrían de integrar en el Régimen General de la Seguridad Social "El personal activo y pasivo de los colectivos comprendidos en el número 7 de la disposición transitoria sexta de la Ley General de la Seguridad Social", limitándose, por tanto, a invocar la norma legal habilitante sin añadir ningún elemento configurador de su ámbito de aplicación. Y, por su parte, las Disposiciones Finales señalan: en la primera, que "antes del 4 de agosto de 1987, el Gobierno procederá a la integración, en el Régimen General de la Seguridad Social y en los términos del presente Real Decreto, de los colectivos que vienen recibiendo la acción protectora, en sustitución de la establecida en el Sistema de la Seguridad Social, "a través de las entidades que enumera, entre las que no está ITP; y en la segunda que "se faculta al Ministro de Trabajo y Seguridad Social a dictar las normas que sean necesarias para adoptar las medidas que exijan la aplicación y cumplimiento del presente Real Decreto. Por consiguiente, ni en la formulación general propia de la norma reglamentaria (artículo único, inciso primero), que sólo hace nominal referencia a la norma legal, ni en la lista que incorpora (DF primera) puede apreciarse previsión alguna que no sea la que corresponde a la DT 6ª.7 LGSS que afecte al sector laboral de la Compañía Telefónica.

En realidad, lo que, en el momento de formular la demanda se está pidiendo a la Sala es que pronuncie una sentencia interpretativa de la reiterada Disposición Transitoria de la Ley, y, en su caso, admonitoria o ad cautelam, para advertir a la Administración, en el caso de que no estuviera comprendida en ella el sector laboral de Telefónica, de que se abstuviera en el futuro de dictar cualquier disposición o acto integrador de tal colectivo en el Régimen General de la Seguridad Social.

Es cierto que toda sentencia incorpora al aplicar el ordenamiento jurídico una determinada interpretación, y en este sentido todas las sentencias son interpretativas; pero, en modo alguno, corresponde a esta Jurisdicción formular una sentencia dando un sentido auténtico a una norma legal, aunque ésta sea invocada en una disposición reglamentaria, para que la Administración se atenga a tal interpretación. Ni la reducción del carácter revisor de la Jurisdicción ni la invocación a una justicia cautelar, integrante de la tutela judicial efectiva (art. 24.1.CE), podrían explicar y menos justificar un pronunciamiento como el que, en el fondo, se solicita de la Sala.

El debido entendimiento constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa ha determinado que se despoje a ésta de muchas de las consecuencias que indebidamente se atribuían a su naturaleza revisora y a la concepción objetiva de "proceso al acto" que le han caracterizado, para incorporar las exigencias que requiere una concepción subjetiva atenta a la plena tutela de derechos e intereses legítimos; pero ello no comporta que pueda prescindirse de la disposición o del acto administrativo al que anudar lalesión de la situación jurídica legitimadora de la pretensión que se ejercita. Por otra parte, las medidas cautelares están concebidas, frente a la ejecutividad del acto administrativo, para asegurar la efectividad de la sentencia que, en su día, pueda dictarse eliminando el periculum in mora del mismo proceso; sin que pueda invocarse una justicia "preventiva" de eventuales infracciones del ordenamiento jurídico como consecuencia de futuras disposiciones o actos administrativos.

No resulta, por tanto, posible en este recurso contencioso administrativo examinar si ad futurum podía o no ser aplicado al sector laboral de telefónica la integración en el Régimen General de la Seguridad Social que disponía el RD 2248/1985, por estar o no incluido en el ámbito de la DT 6ª.7 LGS, y por ello es una cuestión que ha de quedar imprejuzgada. Al futuro de la presente relación jurídico procesal pertenecen el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre y la orden ministerial de 30 de diciembre de 1991, que decidirían la integración de los colectivos de activos y pasivos que venían percibiendo, a través de la ITP, prestaciones en sustitución de las que otorga el sistema de la Seguridad Social, que no han sido objeto del presente proceso, sino de un recurso distinto al que no cabe sustraer la legítima contradicción que le corresponde entre quienes en él sean partes, anticipando el debate y decisión sobre la procedencia misma y las condiciones de dicha integración.

Las anteriores consideraciones podrían estimarse suficientes en el presente recurso porque, por el contenido del escrito de demanda, cabe entender que la declaración de nulidad del Real Decreto 2248/1985, o de los concretos aspectos del mismo a que se refieren los actores (aquello que constituye limitación a las prestaciones reconocidas actualmente a los pensionistas y a los que adquieran esta condición en el futuro y condición 4ª nº 2, en cuanto a las exigencias de integración por la via del sistema de capital coste) solo se interesa como alternativa subsidiaria al supuesto de que la Sala entendiera que aquella norma reglamentaria es efectivamente aplicable al sector laboral de la Compañía Telefónica, declaración que, ciertamente, no se puede efectuar porque la cuestión, como ha quedado razonado se plantea anticipadamente, antes de que se produjera el acuerdo de integración y en proceso distinto de aquel en que debe revisarse la legalidad de las disposiciones integradoras. Pero, incluso, extremando las exigencias inherentes al derecho a obtener del órgano judicial una decisión jurídicamente motivada sobre el fondo de las pretensiones formuladas y considerando, de una parte, que, literalmente, el suplico de la demanda hace depender dicha solicitud subsidiaria de la sola circunstancia de que no "se declare que el Real Decreto antecitado no afecta al sector laboral de la Compañía Telefónica" (pronunciamiento que, por la misma razón expuesta, tampoco se hace), y, de otra, que resulta difícil negar a los actores todo interés legítimo a un pronunciamiento sobre la nulidad del Real Decreto, habida cuenta del acuerdo y de la orden ministerial que posteriormente se adoptarían, resulta ineludible, en todo caso, tener en cuenta el efecto prejudicial de los pronunciamientos ya efectuados por esta misma Sala sobre los motivos aducidos para fundamentar la aludida ineficacia de la norma que, en síntesis, son el desconocimiento de derechos adquiridos al establecer un "recálculo de las prestaciones", y la falta de habilitación y "expoliación patrimonial" que supone el sistema compensatorio que incorpora basado en la capitalización.

Así, sobre el primero de dichos reparos, este Tribunal ha reconocido la habilitación legal en las sentencias de 2 de abril, 10 de febrero y 19 de diciembre de 1987, y como se dijo en la de 10 de febrero, el contenido del Real Decreto 2248/1985 no vulnera los derechos adquiridos porque no impide que el exceso respecto de las prestaciones que asume la Seguridad Social pueda ser satisfecho por la Entidad, Institución u Organismo que otorgaba las prestaciones, por cuanto la disposición se limita a regular las condiciones en que la Entidad Gestora competente debería asumir las prestaciones económicas de carácter periódico que, comprendidas en la acción protectora de la Seguridad Social, vinieran percibiendo quienes se encuentren incluidos en los colectivos que se integran, lógicamente en la cuantía, términos y condiciones que resulten de aplicar las normas de la Seguridad Social vigentes y como se especifica en su artículo único, pues cualquier otra solución- como la que parece subyacer en la demanda -sería difícilmente cohonestable con el respeto al principio de igualdad.

Finalmente, en relación con el sistema compensatorio del Real Decreto 2248/1985, en sentencia de 19 de diciembre de 1987, ya se señaló, por una parte, que el sistema de integración lo que pretende es que las instituciones que se desprenden de las cargas que asuma la Seguridad Social, han de desprenderse también de los medios patrimoniales que deberían estar adscritos al cumplimiento de aquellas cargas. No se trata de una imposición expropiatoria sino de una transferencia de recursos que se suponen allegados a cumplir determinadas cargas de las que en adelante se quedan liberadas las instituciones afectadas. Y, por otra parte, aceptando la diferencia entre los llamados sistemas de reparto y de capitalización, así como el carácter de excepción del sistema de la Condición 4ª.3 que impone que "la compensación económica se determinará por el capital-coste que garantice el pago futuro de aquellas", no por ello puede concluirse sin más la ilegalidad o posible inconstitucionalidad del Real Decreto 2248/1985 porque es claro también que la integración en el Régimen General de la Seguridad Social, con la inevitable compensación, forzosamenteimplica partir del cálculo inicial del capital- coste. Ciertamente, el paso brusco de un sistema de reparto, aunque sea mixto, a otro de capitalización instantánea podría tener repercusiones económicos que tal vez lo harían poco menos que inviable. Ahora bien, el Real Decreto lo que ordena es únicamente la determinación por el capital-coste y no su pago inmediato y de una sola vez. Precisamente ahí radica la explicación del apartado 3 de la Condición 4ª cuando habla de "determinar la aportación concreta que en cada caso corresponda, sistema y cadencia del ingreso de la misma", es decir que cada caso singular exigirá no sólo el cálculo inicial, sino la evaluación razonable de la incidencia del cambio de sistema y la cadencia, o sea, los plazos razonables para los ingresos y las posibles reducciones que eviten la insolvencia o iliquidez transitoria no imputable a una gestión defectuosa de las Entidades que además habían asumido obligaciones no traspasables.

Asímismo, debe rechazarse la invocación del art. 57 de la LGSS relativo al plazo de prescripción de cotizaciones de la Seguridad Social, cuestión distinta al sistema de capital coste de las pensiones correspondientes a los pasivos que se integren conforme al RD 2248/1985.

Las razones expuestas justifican la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien circunstancias, conforme al art. 131 LJCA, para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,