STS, 15 de Enero de 2015
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| Número de Recurso | 340/2012 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 15 de Enero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Enero de dos mil quince.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 340/2012, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representado por el Letrado en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 1 de diciembre de 2010 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 364/2010, a instancia de ALGODONERA BLANCA PALOMA, S.A., contra la Orden de 24 de febrero de 2010 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se efectúa la convocatoria de las ayudas en el marco del programa nacional de reestructuración para el sector del algodón al amparo del R.D. 169/2010, de 14 de febrero.
Ha sido parte recurrida ALGODONERA BLANCA PALOMA, S.A. representada por la Procuradora de los Tribunales doña Olga Rodríguez Herranz.
En el recurso contencioso-administrativo nº 364/2010 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con fecha primero de diciembre de 2010, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso interpuesto por ALGODONERA BLANCA PALOMA S.A. contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Pesca de 24 de febrero de 2010 (BOJA n1 42 de 3 de marzo), por la que se efectúa la convocatoria de las ayudas en el marco del programa nacional de reestructuración para el sector del algodón al amparo del R. D. 169/2010 de 14 de febrero., que anulamos por no ser conforme a Derecho. Sin costas".
El Letrado de la JUNTA DE ANDALUCÍA en la representación que legalmente ostenta, presentó con fecha 22 de diciembre de 2011 escrito de preparación del recurso de casación.
El Secretario Judicial de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acordó por Diligencia de Ordenación de fecha 9 de enero de 2012 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.
La parte recurrente, presentó con fecha 30 de marzo de 2012 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó estime el recurso, casando la sentencia recurrida y desestime la demanda en su integridad declarando ajustada a Derecho la actuación administrativa impugnada.
ALGODONERA BLANCA PALOMA, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Olga Rodríguez Herranz, compareció y se personó como parte recurrida.
La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 23 de mayo de 2012, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.
Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de ALGODONERA BLANCA PALOMA, S.A, parte recurrida, presentó en fecha 23 de julio de 2012 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando íntegramente la citada sentencia, con expresa imposición de costas a la recurrente.
Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 13 de enero de 2015, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,
La Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictada el primero de diciembre de 2011, estimatoria del recurso 364/2010 interpuesto por ALGODONERA BLANCA PALOMA, S.A., contra una Orden de 24 de febrero de 2010, por la que se procedía a la convocatoria de ayudas en el marco del programa nacional de reestructuración del sector del algodón al amparo del R.D. 169/2010, de 14 de febrero.
Con respecto a la citada Orden, la Sala de instancia se ocupa primero de su naturaleza y nos dice
Que es una Disposición General, no cabe duda alguna, puesto que aunque se trate de una convocatoria de ayudas, son las reguladas en el Real Decreto 169/2010, que establecen las bases de concesión y la Orden impugnada se dicta en desarrollo de aquél, reúne las características del reglamento, porque contiene mandatos con pretensión de eficacia normativa externa al tener por objeto la determinación, con alcance para la situación jurídica de los particulares ,de los requisitos para la concesión de las ayudas, es decir tiene carácter normativo y de permanencia al no agotarse mediante un acto único aplicativo.
Basta leer la Memoria de la Orden y su articulado, sobre todo el apartado cuarto para apreciar que se introducen determinadas especialidades en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía para la aplicación del Real Decreto que desarrolla.
Tan es así, que la Secretaría General del Medio Rural y de Producción Ecológica, dicta Resolución de inicio de procedimiento de conformidad con el art. 45 de la Ley 6/2006 de 24 de octubre de elaboración de la Disposición General que se cita. Es decir, la propia Administración la califica de Disposición General, y por ello además de aportar Memoria de impacto de género, funcional y económica, de necesidad y oportunidad, e informe sobre la innecesariedad del trámite de audiencia, solicita se realicen aquellas actuaciones de informes preceptivos que se estimen pertinentes, incluyendo el informe de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería de Economía y Hacienda, afirmando, que en esa fecha se solicitan informes preceptivos de Intervención General de la Consejería de Economía y Hacienda y a la Dirección General de Modernización de la Consejería de Justicia y Administración Pública
.
Una vez fijada su naturaleza de disposición general, pasa la sentencia recurrida a examinar las irregularidades cometidas en su elaboración que justifican -a su juicio- que se declare su anulabilidad. En este sentido razona la Sala que
CUARTO.- Extraña a la Sala, que amén de la irregularidad o "chapuza", que supone iniciar la elaboración de una Orden antes de la publicación del Real Decreto que va a desarrollar (11 de febrero), solo conste en el expediente la documentación inicial enviada a la Secretaría General Técnica y la solicitud de urgente publicación de la Orden aprobada el 24 de febrero de 2010, cuatro días después de la publicación del Real Decreto. También resulta extraño que mediante complemento de expediente se envíe un Acta de una reunión con el sector algodonero, sin firmar de 19 de noviembre de 2009, que a juicio de la Administración justificaría la innecesariedad del trámite de audiencia, pero no el resto de los informes preceptivos, cuya ausencia ha sido denunciada por la actora.
Ello supone como alega la actora, que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido para su elaboración ( art 45 de la Ley 6/2006 ), no de manera total y absoluta, pero sí desde luego con transcendencia invalidante, porque la omisión del trámite de audiencia exigido en la Constitución y en el artículo 45 antes citado, no queda subsanado por el Acta aportada en el complemento de expediente, no solo porque no está firmada, sino porque fue celebrada tres meses antes del inicio de elaboración de la Orden y ninguna referencia se hace en la misma al contenido de la disposición general aprobada. Cierto que se cita por la secretaria general, el futuro Real Decreto de reestructuración, con objeto de limitar la participación futura, de nuevas desmotadoras en relación a la ayuda del art 69 del Reglamento Comunitario , pero, esa cita, no puede suplir la audiencia de los interesados como la recurrente, conforme al mandato constitucional del art 105 y 45 de la Ley 6/2006 .
En todo caso, aunque a efectos dialécticos admitiéramos que era innecesario ese trámite por la reunión alegada por la Administración, falta en el expediente de elaboración no solo la propia solicitud, sino la emisión de informes preceptivos aunque no sean vinculantes, como son los de la Secretaría General Técnica y/o del Gabinete Jurídico de la Junta así como el de la Dirección General del Presupuesto de la Consejería de Economía y Hacienda.
QUINTO.- Dicho defecto, no determina sin embargo la nulidad de pleno derecho del art 62 de la Ley 30/92 , ya que no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, pues Constan el informe sobre innecesariedad del trámite de audiencia y resolución de inicio y otros informes que si suponen una infracción del ordenamiento jurídico prevista como causa de anulabilidad en el art. 63 que afecta indudablemente a la Disposición aquí impugnada, acto general y abstracto con efectos ad extra de verdadera naturaleza reglamentaria, por lo que el recurso debe ser estimada en esta pretensión subsidiaria
.
El recurso de casación se funda en cuatro motivos, todo ellos acogidos a la letra d) del artículo 88.1 de la LJC.
En el primero se denuncia la infracción por la sentencia impugnada de los artículos 51.2 y 3 y 52 de la Ley 30/92 , así como la jurisprudencia que los interpreta delimitando la distinción entre los conceptos de disposición reglamentaria y acto administrativo plural.
En el presente caso indica la Junta que ni siquiera estaríamos ante una acto plúrimo, en el sentido de dirigido a una pluralidad indeterminada de personas sino ante una resolución que solo alcanza a una pluralidad concreta: las entidades acogidas al proceso de reestructuración del sector algodonero, sin que por otra parte se hayan creado en virtud de la Orden objeto del proceso obligaciones que no estuviesen ya previstas en una norma anterior.
El motivo debe prosperar.
Como hemos recordado en sentencias de este Tribunal Supremo de 29 de abril y de 23 de junio de 2014 ( recursos de casación 742/2013 y 4314/2012 ) es criterio asentado en la doctrina y la jurisprudencia para la distinción entre acto y norma el que se centra en la consideración de si el acto de que se trata innova o no el ordenamiento jurídico integrándose en él con carácter general y abstracto, siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento sino que es simplemente aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota su eficacia.
A la luz del mencionado criterio y en una primera aproximación aparece con una clara evidencia la naturaleza de acto de la citada Orden: en élla se convoca la concesión de unas ayudas reguladas en el Real Decreto 169/2010, por el que se establecen las bases reguladoras de las ayudas en el marco nacional de reestructuración para el sector del algodón, estableciéndose para presentar las pertinentes solicitudes un plazo de diez días en el supuesto de que la finalidad de la ayuda sea el desmantelamiento de las instalaciones de desmatado y de tres meses en el que se trate de contratistas de maquinaria agrícola específica de recolección de algodón.
De estos requerimientos temporales contenidas en la Orden resulta terminante que la misma no admite ulteriores y sucesivas aplicaciones ni por eso puede considerarse con vocación de integrarse con carácter general y abstracto en el ordenamiento jurídico, puesto que su aplicación se agota una vez resueltas las solicitudes singulares que se presenten en los plazos indicados, no estando abierta su vigencia a posteriores peticiones fuera de los indicados y terminantes plazos.
Por otra parte, se hace en élla un explícito llamamiento a su manifestación aplicativa del Real Decreto 169/2010 antes citado.
Debemos examinar, no obstante, si a pesar de esta inicial evidencia la decisión judicial que examinamos contiene razones que la desvirtúen.
Son dos, fundamentalmente, las razones que en élla se articulan para afirmar la naturaleza de disposición general de la Orden: la actitud de la propia Administración, que inicia un procedimiento de elaboración de una disposición general y, en fin, desde el punto de vista sustantivo, el que contenga mandatos con pretensión de eficacia normativa externa al tener por objeto la determinación de los requisitos para la concesión de las ayudas, con mención especial de su apartado cuarto, donde sería de apreciar que se introducen determinadas especialidades en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía para la aplicación del Real Decreto que desarrolla.
Ninguno de estos argumentos tiene entidad suficiente para abatir la inicial apreciación de que la Orden no ostenta la calidad de reglamentaria.
El primero de ellos, el relativo a que su elaboración se inició como disposición general, carece de valora para que consideremos alterada la naturaleza que resulta de cual es su sustancial contenido.
Y en cuanto al segundo, el que se refiere a los mandatos con eficacia normativa externa, observar que la totalidad del contenido de la Orden se refiere a aspectos puramente procedimentales referentes a las solicitudes, tramitación y resolución, con cita siempre de las normas aplicadas en el caso de la fijación de los órganos administrativos competentes para tramitar y resolver y que incluso cuando habla de "una condición adicional con respecto a la medida de desmantelamiento total y permanente de instalaciones de demotado", lo hace con referencia al mandato de una Orden previa que así lo dispone de 14 de julio de 2009.
No existe, por tanto, ningún dato que nos permita enmendar nuestra primera apreciación de que la Orden tiene la naturaleza de un acto dirigido a una pluralidad más o menos determinada de personas, que se agota en una y definitiva aplicación a los que lo soliciten en unos únicos y singulares plazos y cuyo contenido no se incorpora con carácter general y abstracto al ordenamiento jurídico sino que constituye una simple y aislada aplicación del mismo.
Es por eso que el motivo ha de ser estimado y la sentencia casada, en cuanto que la misma tiene como nuclear fundamento la afirmación que no compartimos de que la Orden recurrida tiene naturaleza reglamentaria.
Y esta estimación nos lleva también a desestimar el recurso contencioso-administrativo, ya que su fundamento radicaba en la consideración de que para dictar la Orden no se habían cumplido los trámites propios de la elaboración de las disposiciones generales.
Doble conclusión -la de estimar el primer motivo y desestimar- que determina la inocuidad de que nos detengamos a considerar los otros tres motivos de casación.
No ha lugar a condena en costas ni en la instancia ni en el recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,
Primero , declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictada el primero de diciembre de 2010 en el recurso 364/2010 .
Segundo , desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ALGODONERA BLANCA PALOMA, S.A., contra la Orden de 24 de febrero de 2010 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, por la que se procedía a la convocatoria de las ayudas en el marco del programa nacional de reestructuración del sector del algodón al amparo del R.D. 169/2010, de 14 de febrero.
Tercero , sin costas ni de la instancia ni del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez José Luis Requero Ibáñez Jesús Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ramon Trillo Torres, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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