STS, 19 de Enero de 2015
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| Número de Recurso | 69/2014 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Enero de 2015 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de dos mil quince.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 69/2014 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. María del Carmen Giménez Cardona, en nombre y representación del Colegio de Ingenieros de Montes, contra el Real Decreto 906/2013, de 22 de noviembre, por el que se establece el título de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil y se fijan sus enseñanzas mínimas.
Se ha personado como parte demandada el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 30 de enero de 2014, contra el Real Decreto 906/2013, de 22 de noviembre, por el que se establece el título de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil y se fijan sus enseñanzas mínimas, publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 17 de diciembre de 2013.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda. En dicho escrito, presentado en fecha 16 de mayo de 2014, tras esgrimir las alegaciones oportunas, solicita que se estime el recurso contencioso administrativo y se declare que no es conforme a Derecho el Anexo III C del Real Decreto 906/2013, (...) por lo que se refiere a las titulaciones requeridas para impartir los módulos profesionales del 1501 al 1511 que conforman el título para los centros de titularidad privada, de otras Administraciones distintas a la educativa y orientaciones para la Administración educativa .
Evacuado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación, de fecha 8 de julio de 2014, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
Mediante auto de esta Sala, de 21 de julio de 2014 , se acordó haber lugar a recibir el recurso contencioso administrativo a prueba, practicándose posteriormente la prueba propuesta y admitida, con el resultado que obra en las actuaciones.
Se señaló, tras el correspondiente trámite de conclusiones, para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de enero de 2015, fecha en que tuvo lugar dicho acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Real Decreto 906/2013, de 22 de noviembre, por el que se establece el título de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil y se fijan sus enseñanzas mínimas.
La recurrente pretende que se declare nulo el Anexo III C del Real Decreto 906/2013, (...) por lo que se refiere a las titulaciones requeridas para impartir los módulos profesionales del 1501 al 1511 que conforman el título para los centros de titularidad privada, de otras Administraciones distintas a la educativa y orientaciones para la Administración educativa , porque no se ha incluido a los Ingenieros de Montes entre las titulaciones que pueden impartir los módulos profesionales que allí se relacionan.
Más concretamente, para impartir los módulos relativos a planificación de emergencias y protección civil (módulo 1501), evaluación de riesgos y medias preventivas (1502), planificación y desarrollo de acciones formativas, informativas y divulgativas en protección civil y emergencias (1503), supervisión de la intervención en riesgos producidos por fenómenos naturales (1504), supervisión de la intervención en riesgos tecnológicos y antrópicos (1505), supervisión de la intervención en incendios forestales y quemas prescritas (1506), supervisión de la intervención en operaciones de incendios urbanos y emergencias ordinarias (1507), supervisión de la intervención en operaciones de salvamento y rescate (1508), supervisión de las acciones de apoyo a las personas afectadas por desastres y catástrofes (1509), gestión de recursos de emergencias y protección civil (1510), y proyecto de coordinación de emergencias y protección civil (1511), se exige la titulación de Licenciado en Ciencias (Física, Química, Biología y Geología) Ingeniero (Industrial, Químico), Arquitecto o titulo de grado correspondiente a aquellos que hayan sido declarados equivalentes. Y no se prevé, de ahí los reproches que formula la recurrente, la impartición por los titulados en Ingeniería de Montes.
En el escrito de demanda se aduce que el Real Decreto que se impugna no justifica la exclusión de los Ingenieros de Montes para impartir los módulos profesionales que se citan. Se razona sobre la habilitación y capacitación de estos profesionales y se considera discriminatoria su exclusión.
El colegio recurrente enumera los diferentes módulos profesionales a impartir y relaciona el contenido de tales materias con las propias para obtener la titulación de Ingeniero de Montes. Intentando demostrar la relación que media entre esas materias a impartir y la cualificación propia de estos ingenieros. Es decir, la conexión que existe entre la formación académica de los Ingenieros de Montes y los módulos profesionales a impartir.
Por su parte, en la contestación a la demanda se alega que las quejas de la recurrente al contenido del Real Decreto impugnado sobre las titulaciones necesarias para el profesorado se enmarca en la denominada discrecionalidad técnica. Se destaca el carácter genérico de la titulación requerida. Y además se añade que actualmente se está elaborando un real decreto de corrección de títulos que omitirá cualquier referencia a una específica ingeniería, expresando de forma general su llamada a las titulaciones requeridas.
Atendida la posición de las partes y la regulación del Real Decreto impugnado que sintéticamente hemos expuesto, nos encontramos ante el control jurisdiccional de las denominadas "omisiones reglamentarias", por la exclusión de los Ingenieros de Montes de aquellas titulaciones requeridas para impartir los módulos profesionales del 1501 al 1511, antes citados, para la obtención del título de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil.
Interesa advertir, antes de nada, que el control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias que viene ejerciendo esta Sala es de carácter restrictivo, pues, con carácter general, venimos declarando que la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la CE , dificulta que el autor del reglamento pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado.
Ello no significa, no obstante, que no pueda declararse judicialmente la invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión reglamentaria, que naturalmente puede ser apreciada, según esa misma jurisprudencia, por todas Sentencia de 5 de diciembre de 2013 (recurso de casación nº 5886 / 2009), en dos casos. Cuando tal omisión sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley o de una norma de derecho europeo (1), o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico (2).
Sin que esta caracterización de la fiscalización judicial de las omisiones reglamentarias suponga, en modo alguno, un control judicial sobre la predeterminación del contenido de la posterior norma, pues constatado el deber legal de dictar una determinada regulación por la Administración y el incumplimiento de la misma, ello no comporta que pueda judicialmente establecerse el contenido de esa disposición futura. Recordemos que el artículo 71.2 de la LJCA dispone que " los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen (...)".
En este sentido, nos venimos pronunciando desde las Sentencias de 7 de octubre de 2002 (recurso contencioso administrativo nº 48/1999 ) y de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74/2002 ) y las citadas en ellas. Doctrina seguida en otras de 19 de febrero de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 95/2007), de 19 de noviembre de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 55/2007), de 3 de marzo de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 4/2008), de 3 de mayo de 2012 (recurso contencioso administrativo 29/2008), cuando declaramos que
« Las pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad político-normativa de ejercicio discrecional. (...) Ahora bien, tales reparos no han sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria. En el ejercicio de esta potestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (Cfr. SSTS 8 de mayo de 1985 , 21 y 25 de febrero y 1o de mayo de 1994), y no es rechazable ad limine , sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria o que ésta tenga un determinado contenido, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter en un determinado sentido. En el bien entendido de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer. (...) En definitiva, como se ha dicho anteriormente, únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr. SSTS 16 y 23 de enero de 1998 , 14 de diciembre de 1998 y 7 de diciembre de 2002 )› › (Sentencia de 28 de junio de 2004 recaída en el recurso contencioso administrativo nº 74/2002 ) .
Ahora bien, estos contornos generales sobre el control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias que vienen de antiguo, deben completarse señalando que ya nuestra jurisprudencia más reciente admite, como límite a la potestad reglamentaria que, insistimos, es esencialmente discrecional, la proscripción de la arbitrariedad aplicable a todos los poderes públicos ex artículo 9.3 de la CE , evitando que se creen, por esta vía, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico.
Pues bien, esa libertad de opción entre soluciones igualmente justas, entre indiferentes jurídicos, que comporta la discrecionalidad, tiene como límite, según señalamos en Sentencia de 16 de junio de 2003, dictada en el recurso contencioso- administrativo núm. 647/2000 , que el contenido de la norma no aparezca carente de fundamentación objetiva, no resulte incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la «naturaleza de las cosas» o la esencia de las instituciones.
Por ello la ausencia de la titulación de Ingeniero de Montes para impartir los módulos profesionales de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil, cuando algunos de dichos módulos y por citar sólo el caso más significativo, vg. de " supervisión de la intervención en incendios forestales y quemas prescritas" (1506) , se reconoce a los licenciados en Física, Química, Biológica, Geología, Ingeniero Industrial o Ingeniero Químico, Arquitecto, resulta carente de lógica y razón, y reviste un carácter evidente y palmario.
Téngase en cuenta que las materias que necesariamente han de contener los planes de estudio de los Ingenieros de Montes, a tenor del Real Decreto 1456/1090, invocado por la recurrente, se encuentran, algunas comunes a otras ingenierías a las que se reconoce cualificación para impartir módulos, y otras materias relacionadas específicamente con la geología, las aguas continentales, la defensa del sistema forestal, o la climatología, entre otras. No pudiendo desconocerse, a tenor del medio en que desarrollan su trabajo, su cualificación respecto, v.gr., los incendios o las avalanchas de nieve.
Quiere esto decir que la omisión de la titulación de Ingenieros de Montes para impartir los módulos de la titulación de Técnicos Superiores en Coordinación de Emergencias y Protección Civil, no sólo carece de justificación alguna, sino que se opone a los más elementales criterios de la lógica y la razonabilidad. Teniendo en cuenta que esa razonabilidad, al menos como límite externo a una decisión administrativa válida, nos proporciona el estándar adecuado para que este Tribunal pueda valorar y justificar, en su caso, la nulidad de la norma reglamentaria.
La exclusión, en definitiva, de la titulación de Ingeniero de Montes parece, o bien, un olvido, como podría deducirse de la contestación a la demanda del Abogado del Estado donde se reconoce que " se está elaborando un real decreto de corrección de títulos, que se encuentra pendiente de publicar y que omitirá cualquier referencia a una específica ingeniería, expresando de forma general las titulaciones requeridas ", en cuyo caso debió haberse corregido adecuadamente. O bien, su mantenimiento, al no aparecer publicado ese real decreto a que alude la contestación a la demanda, deviene arbitrario por ilógico, lo que determina la nulidad plena de tal exclusión por su falta de justificación razonable en relación con las demás titulaciones reconocidas.
En consecuencia, procede estimar el presente recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad de la exclusión de la titulación de los Ingenieros de Montes para impartir los módulos previstos en el Anexo III C) del Real Decreto que se recurre.
Al estimarse el recurso contencioso administrativo no procede, a tenor del artículo 139.1 de la LJCA , hacer imposición de las costas procesales.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Colegio de Ingenieros de Montes, contra el Real Decreto 906/2013, de 22 de noviembre, por el que se establece el título de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil y se fijan sus enseñanzas mínimas, por no ser conforme a Derecho únicamente respecto de la exclusión de los Ingenieros de Montes de las titulaciones previstas en el Anexo III C, que se declara nulo, del Real Decreto 906/2013, de 22 de noviembre, por el que se establece el título de Técnico Superior de Coordinación de Emergencias y Protección Civil. No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que cuyo fallo deberá ser publicado en el Boletín Oficial del Estado, e insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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