STS, 23 de Diciembre de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 21 de junio de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 4365 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el representante procesal de don Bartolomé contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de 04.06.10, sobre aprobación definitiva del plan general de ordenación municipal de Teo. No hacemos condena costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «En cuanto a la clasificación de la parcela del señor Bartolomé como rústica de protección de cauces, se comprende su frustración en no haber conseguido que se clasificara como urbana, como ya figuraba en el documento de aprobación provisional (SU-C en el plano), si bien esa confianza legítima sólo puede merecer su amparo cuando hubieran existido con anterioridad actos ostensibles y externos de la propia administración que le hayan llevado a creer, fundadamente, que tal pretensión iba a prosperar, como ya señaló esta sala en su sentencia de 14.12.05 , en línea con las SsTS de 05.05.93 , 10.05.99 , 24.07.99 y 05.06.01 .

»No parece que fuera éste el caso, pues esa aprobación provisional aún tenía que completarse con otros trámites e informes sectoriales, que fue donde se puso de manifiesto que no todo el corredor que rodeaba ese vial debía clasificarse como urbano, pues existían servicios discontinuos y no se formaba malla urbana en todo su recurrido, lo que sin duda afectaba a la parcela litigiosa y a las colindantes, de suerte que finalizaron por clasificarse como rústicas de protección de cauce (R-5 en el plano), de forma tal que todo ese ámbito (R-5) ya no estaba separado en dos porciones por el breve espacio colindante al vial (SU-C), sino que lo quebraba y pasaba sobre él, en paralelo a tal regato.

»Como tantas veces ha indicado esta sala -en línea con el régimen competencial y sustantivo referido en las SsTC 61/1997 y 164/2001 -, la constante jurisprudencia afirma que la clasificación de un terreno como suelo urbano constituye un concepto rigurosamente reglado para la administración, de suerte que se encuentra vinculada por la realidad de los hechos, por lo que aquélla dependerá, única y exclusivamente, del hecho físico de la organización o consolidación de la edificación, si bien no es suficiente con la concurrencia de los servicios urbanísticos de estar dotados de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica sino que, además, es necesario que tales dotaciones las proporcionen los correspondientes servicios y que el suelo se encuentre insertado en la malla urbana, esto es, que exista una organización básica constituida por unas vías perimetrales y las redes de suministro de agua y energía eléctrica y saneamiento de que puedan servirse los terrenos, y que éstas, por su situación, no estén desligadas completamente del entramado urbanístico ya existente ( SsTS de 30.10.90 , 05.12.90 , 29.10.98 , 04.02.99 y 02.04.02 ). El vigente modelo normativo se contiene en el artículo 12 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprueba el texto refundido de la Ley del suelo, cuyo punto 3 dispone que es suelo urbanizado (antes urbano) el que esté integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, lo que se entiende que ocurre cuando las parcelas, ya estén o no clasificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones que se encuentren en funcionamiento, lo que remite a lo dispuesto en el artículo 21 del Reglamento de planeamiento urbanístico de 1978, sobre la adecuación de tales servicios a las edificaciones a las que sirven, a lo que se debe añadir lo antes indicado a propósito del requisito adicional de la necesidad de estar insertado en la malla urbana, fruto de la conexión de sus servicios con las redes perimetrales de los propios servicios públicos ( SsTS de 26.05.97 , 13.05.98 y 04.02.99 ).

»Ese régimen es el que hoy se contiene en el artículo 11 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, que recoge el carácter reglado del suelo urbano y la obligación del planificador de clasificarlo así cuando concurra una determinada situación de hecho, lo que también sucede con el suelo rústico de especial protección previsto en el artículo 32.2 de esa ley (en el mismo sentido las sentencias de esta sala de 22.09.11 , 08.03.12 y 03.05.12 ), categorizaciones que son las que se discuten, pues la que se pretende es la de suelo urbano (consolidado o no) y la obtenida fue la de rústico de protección de cauces, que el artículo 32.2.d) de la LOUPMRG define como el constituido por los terrenos situados fuera de los núcleos rurales y del suelo urbano definidos en la legislación reguladora de las aguas continentales como cauces naturales, riberas y márgenes de las corrientes de agua y como lecho o fondo de las lagunas y embalses, terrenos inundados y zonas húmedas y sus zonas de servidumbre, suelo en el que también se habrán de incluir las zonas de protección que, a tal efecto, delimiten los instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio que se extenderán, como mínimo, a la zona de policía definida por la legislación de aguas, salvo que el plan justifique suficientemente la reducción.

»Pues bien, para amparar la pretensión de modificación de la clasificación del terreno del actor, su representante procesal trae dos informes periciales rendidos por sendos arquitectos, uno de parte y otro insaculado judicialmente, los cuales se pronuncian exclusivamente sobre la presencia de servicios a pie de la parcela, pero nada manifiestan sobre el regato colindante, pues nada se les ha preguntado sobre ese extremo; de esos dos informes, no es el segundo el que presenta más utilidad, pues ningún plano o documento gráfico incorpora, sino el primero, que muestra planos y fotografías, pero no la habitual fotografía aérea, que será de gran utilidad (quizás para que no sea tan evidente y palmaria la desestimación del recurso).

»Y es que, en efecto, el recurso debe ser desestimado, pues si bien es verdad que la parcela puede contar con todos los servicios que le presta la carretera autonómica a que da frente, ni ha quedado acreditada su integración en la malla urbana por la mera manifestación de los dos peritos (ni citan distancias, ni aportan fotografías), ni se advierte de los planos que reflejan los cuerpos ciertos edificados, a lo que se añade que la urbanización más cercana está al otro lado de la carretera y a cierta distancia, mientras que todos los terrenos colindantes al litigioso se clasifican como rústicos de protección, unos forestales (R- 3) y los otros de cauces (R-5), en concreto los que se encuentran en paralelo con el regato que por ahí discurre en perpendicular con el vial, que en la zona donde se encuentra la parcela del señor Bartolomé , de 2.097,88 m/2, puede distar no más de 30 metros, según se percibe con claridad de la cartografía, por lo que se encuentra dentro del límite de la zona de policía de 100 metros de anchura que define el artículo 6.b) del texto refundido de la Ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , y ya que no consta que el plan permita o justifique una reducción menor a la ahí prevista, ni refieren nada sobre este extremo los peritos, debe tenerse por bien clasificada la finca litigiosa como suelo rústico de protección de cauces».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por diligencia de ordenación de fecha 10 de septiembre de 2012, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Teo, representado por el Procurador Don Ignacio Aguilar Fernández, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y, como recurrente, Don Bartolomé , representado por la Procuradora Doña Silvia Vázquez Senin, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 26 de octubre de 2012.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Bartolomé se basa en cinco motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la sentencia recurrida en incongruencia omisiva con vulneración de lo establecido en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que en la demanda se planteó el tratamiento discriminatorio recibido por el recurrente respecto de otras situaciones idénticas, al haber clasificado como urbanos otros terrenos de características similares, reivindicándose un tratamiento igualitario de dicha situaciones, a pesar de lo cual la sentencia no examina tal cuestión; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil y la doctrina jurisprudencial que lo desarrolla por no haber valorado los informes emitidos en el proceso con arreglo a la sana crítica sino de modo arbitrario, ilógico e irracional, a pesar de que la prueba pericial judicial goza de mayor garantía, y, por ello, dicha Sala no puede despreciarlos con el argumento de que carecen de fotografías aéreas para comprobar si el terreno esté integrado en la malla urbana; el tercero por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 12.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , y el artículo 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 , así como la doctrina jurisprudencial que desarrolla el concepto de suelo urbano indicando lo que debe entenderse por malla urbana , e igualmente ha infringido lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Galicia , en cuanto es reproducción del ordenamiento estatal, así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, que define el carácter reglado del suelo urbano, pues, como señala el perito procesal, todas las parcelas de la Avenida presentan condiciones adecuadas para su integración en la malla urbana, siendo la vía de mayor rango del municipio; el cuarto por haber vulnerado el Tribunal a quo los principios constitucionales de igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículos 9.2 , 9.3 y 14 de Constitución ), así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencia de esta Sala que se citan y transcriben, según la cual la potestad de planificación es discrecional pero no puede convertirse en arbitraria, sin haberse respetado la igualdad porque no se han tratado de la misma forma situaciones idénticas, pues la Administración había reconocido la existencia de malla urbana en terrenos colindantes que se apoyan en la misma red de servicios de que dispone la parcela del recurrente; y el quinto por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 14 , 149.1.6 y 149.1.18 de la Constitución , 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local , ya que la Administración de la Comunidad Autónoma carece de potestad de clasificación con ocasión de la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Municipal, de modo que se ha desconocido la autonomía local por sustituir el órgano autonómico al local en las determinaciones de planeamiento de interés estrictamente local, por lo que terminó con la súplica de que se «dicte sentencia por la que: 1º. Estimando el motivo 1º del recurso, case y anule la sentencia recurrida y decida sobre la cuestión no resuelta por la sentencia de instancia de conformidad con la súplica de la demanda. 2º. Subsidiariamente, estime los motivos 2º, 3º, 4º, y/o 5º del recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con los pedimentos de la demanda».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto y recibidas las actuaciones en la Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las normas de reparto, se convalidaron las actuaciones practicadas y se mandó dar traslado a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al recurso de casación, lo que efectuó el representante procesal del Ayuntamiento de Teo con fecha 3 de abril de 2013 y el represente procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia con fecha 9 de abril de 2013.

El representante procesal del Ayuntamiento de Teo se opone al recurso de casación porque basta con leer la sentencia para comprobar que examina la cuestión de la discriminación del suelo y otro tanto acaece con la valoración de los informes periciales, de lo que deja constancia en la sentencia, habiendo aplicado ésta correctamente la doctrina relativa a la malla urbana, mientras que el cuarto motivo no pasa de ser replanteamiento de los argumentos utilizados en el segundo y tercer motivos, siendo infundado el quinto motivo porque las competencias de la Junta de Galicia se extiende a la clasificación reglada del suelo en atención a la malla urbana y a la necesaria protección de cauces, de manera que el recurso de casación procede que sea desestimado con imposición de costas al recurrente.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia basa su oposición al recurso de casación planteando la inadmisibilidad del recurso de casación por plantearse éste de forma incorrecta, ya que su objeto es una disposición de carácter general y no un acto, mientras que la sentencia da perfecta respuesta a todas las cuestiones planteadas y concretamente a la relativa a la discriminación en la clasificación del suelo, explicando las razones de no haber existido un tratamiento desigual, sin que se haya acreditado la integración en la malla urbana, habiéndose clasificado el suelo de la finca del actor como rústico de especial protección precisamente por su proximidad al dominio público hidráulico, ya que se encuentra dentro del margen de cien metros contemplado en la regulación de aguas como zona de policía, y por ello se ha clasificado como suelo de especial protección, y si cuenta con servicios, lo cierto es que éstos lo son a través de la carretera a la que da frente, sin que cuente con vías perimetrales y, sin embargo, existen en el lado opuesto, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso o, en su defecto, se desestime y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 10 de diciembre de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se alega, en primer lugar, por la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida que el recurso de casación es inadmisible porque se articula como si de un acto administrativo se tratase cuando lo cierto es que se está ante una disposición de carácter general.

Esta causa de inadmisión debe ser rechazada porque no existe razón para considerar que los motivos alegados se articulan frente a un acto administrativo y no respecto de una disposición de carácter general.

Se afirma en el primer motivo de casación que la sentencia recurrida ha omitido el examen de la cuestión, planteada en la demanda y conclusiones, relativa al tratamiento discriminatorio de la finca del recurrente respecto de otras con características idénticas, por lo que el Tribunal a quo ha vulnerado lo establecido en los artículos 33.1 y 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

No hay tal incongruencia omisiva en la sentencia, como lo evidencia su contenido, que hemos recogido en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia al transcribir literalmente el fundamento jurídico tercero de la recurrida, donde se ponen de manifiesto las características de los terrenos propiedad del demandante y la de los colindantes o más próximos para hacer patente las diferencias, de manera que no cabe tachar de incongruencia omisiva a la sentencia recurrida, razón por la que este primer motivo de casación debe ser desestimado.

Otro tanto cabe decir del segundo motivo, en el que se asegura que la Sala de instancia, con infracción de lo establecido en el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil , ha efectuado una valoración arbitraria e ilógica de los informes periciales emitidos en el proceso, negándoles certidumbre por el hecho de carecer de fotografías aéreas, lo que no es exacto, ya que, como también se indica abiertamente por la Sala sentenciadora al apreciar esos informes, su ineficiencia probatoria obedece a que se centran exclusivamente en la existencia de servicios a pie de parcela pero silencian completamente la realidad del regato colindante al terreno en cuestión, que es la circunstancia determinante de su clasificación como suelo rústico de protección de cauces, lo que determina la improcedencia de este segundo motivo de casación.

Se denuncia, después, en el tercer motivo de casación que la sentencia recurrida ha conculcado los artículos 12.3 del Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 , y 21 del Reglamento del Planeamiento de 1978 , así como el artículo 11 de la Ley de Galicia 9/2002 , que recoge el concepto y definición que aquéllos contienen de suelo urbano y de malla urbana, al igual que la doctrina jurisprudencial que concreta su significado, ya que todas las parcelas situadas en la avenida donde se ubica la del recurrente presentan las condiciones adecuadas para su integración en la malla urbana, al ser la indicada vía la más importante del municipio, según apunta el perito judicial.

Los hechos declarados probados en la sentencia recurrida evidencian que la vulneración denunciada no existe, y así se expresa con toda claridad en el último párrafo del fundamento jurídico tercero, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra sentencia, en el que la Sala de instancia concluye que: « si bien es verdad que la parcela puede contar con todos los servicios que le presta la carretera autonómica a que da frente, ni ha quedado acreditada su integración en la malla urbana por la mera manifestación de los peritos (ni citan distancias ni aportan fotografías), ni se advierte de los planos que reflejan los cuerpos ciertos edificados, a lo que se añade que la urbanización más cercana está al otro lado de la carretera y a cierta distancia, mientras que todos los terrenos colindantes al litigioso se clasifican como rústicos de protección, unos forestales (R-3) y los otros de cauces (R-5), en concreto los que se encuentran en paralelo con el regato que por ahí discurre en perpendicular con el vial, que en la zona donde se encuentra la parcela del señor Bartolomé , de 2.097,88 m2 , puede distar no más de 30 metros, según se percibe con claridad de la cartografía, por lo que se encuentra dentro de la zona de policía de 100 metros de anchura que define el artículo 6.B del texto refundido de la Ley de aguas, a probado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , y ya que no consta que el plan permita o justifique una reducción menor a la ahí prevista, ni refieren nada sobre este extremo los peritos, debe tenerse por bien clasificada la finca litigiosa como suelo rústico de protección de cauces ».

El citado artículo 6.1 b) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, al definir las riberas de las corrientes de agua, dispone que las márgenes están sujetas, en toda su extensión longitudinal, a una zona de policía de 100 metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen, lo que, unido a que los servicios con los que cuenta la parcela se ubican en una carretera autonómica a la que aquélla da frente sin haberse acreditado su integración en la malla urbana, explica que el suelo de la misma no haya sido clasificado como urbano, a pesar de lo que figurase en el documento de aprobación provisional, ya que aquella clasificación como urbano, al igual que la de suelo rústico de protección de cauces, es reglada, y, por consiguiente, este tercer motivo de casación debe ser, al igual que los anteriores, desestimado.

En el cuarto motivo de casación se aduce que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 9.2 y 3 y 14 de la Constitución además de la doctrina jurisprudencial definidora de la potestad discrecional de planeamiento, así como el principio de igualdad, según el cual, ante situaciones idénticas, se debe dar el mismo tratamiento al suelo, y la Administración reconoció la existencia de malla urbana para los terrenos colindantes al del recurrente, apoyándose para ello en la misma red de servicios de la que dispone la parcela del recurrente.

Ni de arbitraria ni de discriminatoria puede ser tachada la sentencia recurrida por haber declarado ajustada a derecho la clasificación del suelo de la parcela, propiedad del recurrente, pues, según hemos indicado al examinar los precedentes motivos de casación, dicha Sala sentenciadora explica las razones por las que la situación de dicha parcela no es la misma que la de otras más o menos próximas a ella y aquéllas por las que no ha podido ser clasificada como suelo urbano, pues, aún cuando los servicios urbanísticos transcurren por la carretera autonómica a la que da frente, no se encuentra integrada en la malla urbana y está situada a treinta metros de una corriente de agua, de manera que está dentro de la zona de policía, en la que está condicionado el uso del suelo y las actividades a desarrollar, y, en consecuencia, la Administración urbanística no ha procedido arbitraria ni discriminatoriamente, de modo que el cuarto motivo de casación es rechazable como los anteriores.

Finalmente, en el quinto y último motivo de casación se sostiene que la Administración autonómica debió respetar, al aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Municipal impugnado, lo decidido en la aprobación provisional por el Ayuntamiento, ya que la clasificación del suelo de la parcela del recurrente constituye una determinación de interés estrictamente local, y, por ello, la Sala sentenciadora, al declarar ajustado a derecho tan indebido proceder, ha vulnerado lo establecido en los artículos 140 , 149.1.6 y 149.1.18 de la Constitución además de los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local .

Este último motivo de casación tampoco puede prosperar porque tanto la clasificación como urbano del suelo o su consideración de rústico especialmente protegido tienen carácter reglado y, por tanto, es objeto de control y revisión por la Administración autonómica al aprobar definitivamente el planeamiento general y, en el caso enjuiciado, los servicios urbanísticos eran discontinuos y no existía malla urbana en todo su recorrido, mientras que el suelo en cuestión queda dentro de la zona de policía de cauces, en la que los usos y actividades se encuentran legalmente condicionados, de modo que la Sala sentenciadora no ha conculcado la autonomía municipal ni el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, ya que la competencia de la Administración de la Comunidad Autonómica se extiende a la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda ( artículo 148.1.3ª de la Constitución ) y la aprobación de los Planes Generales de Ordenación Urbana constituye un procedimiento bifásico, en el que la aprobación definitiva corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma, la que, haciendo uso de tal competencia, clasificó el suelo en cuestión como rústico de especial protección frente a la clasificación de urbano que, indebidamente, le había conferido el Ayuntamiento en la aprobación provisional del Plan General.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados por la representación procesal del recurrente comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de costas a éste, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de los abogados de las Administraciones comparecidas como recurridas, a la cifra de mil euros para cada una, sin que se deban incluir en la tasación de costas los derechos arancelarios de los Procuradores representantes de las referidas Administraciones Públicas al no ser preceptiva su intervención.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .