STS, 24 de Enero de 1997
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 10612/1991 |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Enero de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ibiza, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 22 de Junio de 1991 por la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en recurso sobre Decreto del Alcalde de Ibiza de 16 de agosto de 1989, ordenando la suspensión de obras de relleno y pavimentación de muelles de carga en el Puerto de la citada Ciudad y Decreto de 18 de agosto de 1989 ordenando a la policía municipal el cumplimiento del anterior. Resultando los siguientes
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares se ha seguido el recurso número 482/89 promovido por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado impugnando, al amparo del artículo 66 de la Ley 7/1985, los Decretos del Alcalde de Ibiza de 16 y 18 de agosto de 1989 que ordenaron la suspensión de obras de relleno y pavimentación de muelles de carga en el Puerto de la ciudad, encomendando su cumplimiento a la policía municipal. Ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Ibiza.
Por Auto de 13 de septiembre de 1989 el Tribunal accedió a la suspensión de la ejecución de los actos administrativos impugnados y, tras la tramitación del recurso por los trámites procedentes, lo resolvió por sentencia de 22 de junio de 1991, que tiene la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS: PRIMERO.- Estimamos el presente recurso contencioso administrativo.-SEGUNDO.-Declaramos contrarios al ordenamiento jurídico y anulamos los actos administrativos impugnados.-TERCERO.- No hacemos declaración respecto a las costas procesales.
Contra la dicha sentencia interpuso recurso de apelación la Administración local demandada, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 22 de enero de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar.
La sentencia recurrida anula los Decretos del Alcalde del Ayuntamiento de Ibiza que, haciendo uso de las potestades que atribuye el artículo 184 de la LS (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976), dispusieron la suspensión inmediata de las obras de dragado y relleno del fondo delmar que se llevaban a cabo sin licencia municipal previa (artículos 178 y 180 LS) en el muelle de carga del Puerto de Ibiza, e instaron a la Administración Portuaria a solicitarla en el plazo perentorio de dos meses, con apercibimiento de demolición.
El recurso de apelación del Ayuntamiento de Ibiza destaca el acierto de la doctrina de la Sala «a quo» en la parte en que afirma que la Administración del Estado y las Entidades de Derecho Público necesitan de licencia urbanística cuando se proponen realizar las actividades contempladas en el artículo 178 LS, sin más excepciones que las previstas en el artículo 180 de la misma Ley, reconociendo así las competencias del Ayuntamiento dentro del recinto del Puerto de Ibiza, y la interrelación que debe existir entre el Plan General de Ordenación Urbana y el Puerto que, en el caso, se debe articular mediante un Plan Especial. Pide no obstante la revocación de la sentencia, por discrepar de la afirmación que ésta efectúa sobre las obras suspendidas, que afectan únicamente al fondo del mar y por considerar que dichas obras han constituido una infracción directa y flagrante del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza.
En cuanto a la primera cuestión, los fundamentos de hecho que trata de establecer el Ayuntamiento de Ibiza no se corresponden con las pruebas practicadas ni con los datos que se desprenden del expediente administrativo.
Un examen detenido de los mismos muestra que el Decreto impugnado ciñe la orden de suspensión únicamente a las obras de «relleno y pavimentación, colocación de vigas y sujeción del pavimento» en el lugar denominado «terminación del muelle de carga». La envergadura y alcance de estas obras se comprueba inequívocamente en los diferentes estudios y planos que obran en el expediente administrativo, de los que resulta que las mismas se limitan, además de profundizar la dársena situada frente al muelle pesquero hasta alcanzar la sonda de 6,50 metros, a construir un muelle de tablestacas de 175 metros de longitud y 60 de anchura en forma de L en la dársena Oeste de los Muelles y otro Muelle tipo claraboya sobre pilotes hincados en el lado Este de los Muelles Comerciales (70 metros de longitud y 38 de anchura). En todos los casos la obra se realiza en el mar, ganando terrenos al mismo en la construcción de los dos muelles expresados, lo que también se corrobora en la prueba pericial practicada, con plenas garantías procesales, en primera instancia. Por todo ello debe ser rechazada la alegación de que las obras a que se refieren los actos aquí impugnados no se han realizado sólo bajo la superficie de las aguas del puerto, o que forman parte de un proyecto global más amplio que afecta a la zona urbana sometida a su influencia.
Fijados ya los anteriores fundamentos de hecho, debemos recordar la doctrina reiterada de esta Sala a cuyo tenor las obras de primera transformación física de aguas interiores en el lecho del mar litoral para la construcción de muelles, embarcaderos, obras fijas etc., no están sujetas a la licencia municipal prevista en el artículo 178 y concordantes de la Ley del Suelo.
La necesaria concurrencia de competencias del Estado y del Ayuntamiento en materia de construcción de obras en zonas portuarias (de que se ocupan hoy los artículos 18 y siguientes de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, no aplicable a este caso) no impide que las obras de construcción o modificación de un puerto queden excluidas de la intervención municipal cuando, por tratarse de obras realizadas para ganar terrenos al mar, estén sometidas exclusivamente a la competencia estatal, sin perjuicio de la intervención municipal en la fase posterior de edificación sobre el mismo.
Partiendo de una concepción unitaria del término municipal, sin enclaves exentos a la jurisdicción del Municipio, distingue en efecto la referida doctrina en las obras realizadas en espacios portuarios dos fases: una inicial, para la cual se reconoce competencia exclusiva al Estado y otra posterior, cuando los terrenos ganados al mar por accesión artificial, a consecuencia de las obras, pasan a formar parte de la zona marítimo terrestre y del término municipal, momento en que hay que observar plenamente la ordenación urbanística para los usos del suelo, siendo sólo entonces exigible la licencia municipal correspondiente. Se concluye que si se pretendiera que para verificar las obras iniciales que consisten en ganar terrenos al mar hubiera ya de obtenerse licencia urbanística, la intervención de los Municipios no supondría una coordinación de competencias, sino una homologación sobre la concesión estatal, que interferiría sobre un espacio que en este momento todavía no es urbanístico.
Así lo ha señalado esta Sala, siguiendo doctrina establecida en sentencia de la antigua Sala Cuarta de 20 de febrero de 1984, en las sentencias de la Sala Especial de Revisión de 4 de febrero y de 19 de junio de 1987, con doctrina que ha sido reiterada en las sentencias de 25 de enero de 1988, 4 de abril de 1990, 25 de febrero de 1992 y 7 de febrero de 1995.
La sentencia apelada en el presente recurso invoca y aplica razonadamente la doctrina deque hemos hecho mérito, lo que basta para determinar la anulación de los Decretos municipales impugnados y - en el presente momento procesal - la desestimación de la primera alegación formulada por el Ayuntamiento de Ibiza.
La misma suerte debe correr el alegato que se refiere a la contradicción, que se intenta establecer, entre las obras realizadas en el espacio portuario y la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza (del que se ocupó esta Sección en sentencia de 30 de septiembre de 1992) o la omisión de un Plan Especial y la falta de evaluación del impacto ambiental. Los puertos se rigen por su legislación específica (artículo 4.11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio), pero se debe recordar el principio general que sienta el artículo 111 de la referida Ley de Costas 22/1988, cuando establece que tendrán la consideración de obras de interés general y serán competencia del Estado las emplazadas en el mar y aguas interiores con la consecuencia - que precisa su párrafo 2 - de que no pueden ser suspendidas por otras Administraciones públicas, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan. Este precepto - que refuerza la conclusión a que se ha llegado de que los actos municipales son contrarios a Derecho - sirve como guía de razonamiento para rechazar el segundo bloque de las alegaciones formuladas en la apelación.
El proceso contencioso-administrativo tiene un carácter esencialmente revisor por requerir, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo previo. Cierto es que su objeto no viene constituido por el acto en sí, sino por las pretensiones que se deducen respecto de él, por lo que las partes pueden aducir en apoyo de sus pretensiones cuantos fundamentos o motivos tengan por conveniente, aunque no hubieran sido planteados en la vía administrativa (Art. 69.1 LJCA), pero sin que les sea posible, sin embargo, introducir en vía jurisdiccional pretensiones distintas o ajenas a las que se han resuelto en la vía administrativa.
Así acontece en el presente caso respecto del segundo bloque de alegaciones. La oposición municipal a las obras realizadas en el espacio portuario no podía articularse válidamente, conforme a lo ya razonado, por la vía del artículo 184 de la LS, ni a través de los Decretos de suspensión impugnados por la Administración del Estado en el caso, sino a través de la interposición de los recursos que procediesen contra la actuación de la Administración portuaria. Tal circunstancia resulta decisiva para rechazar las alegaciones sobre la vulneración del Plan General. El recurso que examinamos se ciñe procesalmente a una actuación municipal «ultra vires», al intentar la suspensión de obras ajenas todavía al término municipal. No es por ello cauce procesal idóneo para examinar la adecuación a Derecho de las obras suspendidas, o su contradicción con el Plan General de Ordenación Urbana de Ibiza. Una hipotética declaración de que las obras vulneran en forma flagrante el Plan General de Ordenación Urbana no serviría para justificar la actuación del Ayuntamiento impugnada en este caso o para dotar de validez a unos Decretos que carecen de ella por intentar someter a licencia urbanística obras ajenas a la competencia municipal, lo que hace evidente la improcedencia de efectuar declaración alguna sobre tal cuestión en un proceso como el presente limitado - como queda dicho - a enjuiciar una medida de suspensión improcedente.
La desestimación del recurso determinará la confirmación de la sentencia apelada por los fundamentos que se acaban de expresar, sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de las costas de esta apelación, conforme a los criterios del artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtud
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en representación del Ayuntamiento de Ibiza, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 22 de junio de 1991 por la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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