STS, 19 de Septiembre de 1996
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 857/1993 |
| Fecha de Resolución | 19 de Septiembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Septiembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de casación nº 857/93, interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra la sentencia dictada en fecha 6 de Noviembre de 1992, y en su recurso nº 255/91, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre impugnación de acto municipal aprobatorio de proyecto de obras de una farola de iluminación en la Avenida de la Victoria, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Sr. Morales Price. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Comunidad Autónoma de Madrid se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de Enero de 1993; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente (Comunidad Autónoma de Madrid) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 9 de Marzo de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime íntegramente el recurso contencioso administrativo, y, en consecuencia, se declare la nulidad del Acuerdo municipal de 27 de Julio de 1990.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de Junio de 1994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 2 de Septiembre de 1994, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 17 de Julio de 1996, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Septiembre de 1996, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha 6 de Noviembre de 1992, y en su recurso contencioso administrativo nº 255/91, por medio de la cual se declaró inadmisible el interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid, (al amparo del artículo 65 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local), contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 27 de Julio de 1990 por el cual se aprobó el proyecto y pliegos de condiciones de las obras de Farola de iluminación en Avenida de la Victoria, de Madrid, se fijó el importe de dichas obras en la suma de 712.229.046 pesetas y se dispuso la convocatoria de concurso público al requerir la obra tecnología avanzada y ser de ejecución particularmente compleja. (Se trata de la conocida linterna o farola, de 93 metros de altura, construida enfrente del Arco del Triunfo, en la zona de Moncloa).
La sentencia de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Madrid, por haber sido entablado fuera del plazo de dos meses establecido en el artículo 65-3 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la Comunidad Autónoma de Madrid, en el que articula cuatro motivos de impugnación, que después serán estudiados por su orden. Pero antes haremos constar, puesto que nos encontramos en un recurso de casación, en el cual no pueden ser variados los hechos declarados probados por la sentencia de instancia (salvo que al declararlos se hubieran violado los escasos preceptos que regulan los medios de prueba con eficacia tasada, cosa que no se alega por la parte recurrente), haremos constar, repetimos, que la sentencia de instancia declara probados literalmente los siguientes hechos: "Considerando que según ha quedado acreditado tanto en el expediente como a través de los documentos aportados con la demanda y la contestación, el acuerdo aquí impugnado, aprobatorio del Proyecto arriba referido y del pliego de condiciones para su adjudicación, fue formalmente comunicado a la Comunidad Autónoma recurrente el día 9 de Agosto de 1990; de igual modo, son extremos también probados documentalmente, que el 8 de Noviembre del mismo año tuvo lugar la notificación, a dicha Comunidad, del acuerdo municipal, de 30 de Octubre anterior, por el que se resolvió el concurso yse adjudicó aquel proyecto; que los días uno de Febrero y ocho del mismo mes de 1991 se formularon ante la Comunidad de Madrid sendas denuncias que motivaron, la visita de inspección realizada el día 19 del mes de Febrero, así como el requerimiento, dirigido al Ayuntamiento de Madrid el día 25 de ese mes, para aportación del acuerdo y del Proyecto técnico que son materia de esta litis, requerimiento contestado con información el día 4 de Marzo de 1991; que emitidos informes técnicos y jurídicos los días 5 y 6 de Marzo por los servicios de la Comunidad, el día 8 de Marzo se acordó la interposición del presente recurso contencioso administrativo".
Como antes decíamos, la Sala de instancia declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo entablado por la Comunidad Autónoma de Madrid por haber sido extemporáneamente interpuesto, ya que habiéndose remito el acto recurrido a dicha Comunidad en fecha 9 de Agosto de 1990, no se interpuso el contencioso hasta el día 8 de Marzo de 1991, es decir, casi siete meses después, y, por lo tanto, fuera del plazo de dos meses que el artículo 65-3 de la Ley 7/85 concede para que las Comunidades Autónomas puedan impugnar directamente los acuerdos de las Corporaciones Locales.
Frente a esta Sentencia, la Comunidad Autónoma de Madrid esgrime cuatro motivos de casación, a cuyo estudio nos aplicamos a continuación.
El primero se refiere a la infracción del artículo 65 de la Ley 7/85 y preceptos concordantes y de la Jurisprudencia aplicable, y se explica diciendo que la remisión del acuerdo municipal no cumplió los requisitos legalmente exigidos, y, por lo tanto, no puede decirse que el recurso contencioso administrativo esté fuera de plazo.
Este motivo no puede prosperar, ya que no pueden aceptarse (o son ineficaces a los fines deseados) los pretendidos incumplimientos de requisitos de la comunicación en que la Comunidad demandante apoya la ineficacia que alega, y así: 1º) Es cierto que la comunicación se envió a la Comunidad Autónoma de Madrid fuera del plazo de seis días que establece el artículo 196-3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre, pero ello no constituye sino una irregularidad formal no invalidante (artículo 49 de la entonces Ley de Procedimiento Administrativo) porque el plazo que la Comunidad Autónoma tiene para recurrir o para pedir información no cuenta desde que la comunicación sale del Ayuntamiento sino desde que aquélla la recibe (artículo 65-3) de la Ley tan citada), de forma que a estos fines es inocuo que la Corporación Municipal haga la remisión dentro o fuera del plazo de seis días, sin perjuicio de la responsabilidad por la demora. En particular, no puede aceptarse (si eso es lo que se piensa, aunque no se diga) que el hecho del incumplimiento por el Ayuntamiento del plazo de seis días habilite a laComunidad Autónoma para recurrir o pedir información "sine die", pues ello vulneraría el principio de seguridad jurídica, que es un valor reconocido en el artículo 9-3 de la Constitución Española. 2º) Se alega también que la comunicación no cumplió los requisitos exigidos en el artículo 196-3 del Reglamento antes citado, al no remitirse a la Administración regional copia o extracto de la resolución impugnada sino una única copia de un documento contable de autorización de gasto. Pero tampoco aceptaremos este argumento. La Corporación municipal remitió copia simple del acuerdo (junto con todas las copias de los demás adoptados en la misma sesión de 27 de Julio de 1990, que totalizaban 871 folios), y el acuerdo no era un simple documento contable, sino que, en primer lugar, aprobaba el proyecto y pliegos de condiciones de la obra de referencia. De esa forma el Ayuntamiento cumplió la obligación que le impone el artículo 56-1 de la Ley 7/85, que habla de enviar "copia, o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas". Por lo demás, el envío general de los 871 folios era firmado por el Sr. Alcalde y por el Sr. Secretario, así que, a los efectos del conocimiento del acuerdo, importa poco que cada uno de esos folios no fuera a su vez firmado o autenticado. 3º) Finalmente, se alega que la Corporación Municipal incumplió el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues no incluyó el contenido íntegro del acto, del que formaba parte el Proyecto aprobado. Aquí radica (y en lo que después se dirá) la auténtica diatriba de este pleito, pues la Comunidad Autónoma de Madrid pretende con su impugnación que los Tribunales declaren que, para poder ejercitar debidamente las facultades autonómicas de control, los Ayuntamientos deben también enviar a las Comunidades Autónomas, además de la copia o extracto del acto, el Proyecto obrante en el expediente administrativo, ya que, de otra forma, se hace imposible venir en conocimiento del auténtico alcance del acuerdo.
Sin embargo, no es eso lo que dice el artículo 56-1 de la Ley 7/85, ni esa conclusión parece razonable a la vista de la regulación que toda esta materia tiene en ese precepto y en los artículos 64, 65 y 66. Para empezar, el artículo 56-1 ya hemos visto que ordena enviar "copia o, en su caso, extracto" de los acuerdos, y en ningún lugar se habla de enviar expedientes, proyectos, antecedentes o informes. Y después, el artículo 64 faculta a las Comunidades Autónomas para solicitar ampliación de la información recibida del Ayuntamiento, lo cual quiere decir que la norma impone a las Comunidades Autónomas un deber de diligencia, en compensación a la posibilidad privilegiada de impugnación que se le concede. Así pues, las Comunidades Autónomas tienen la servidumbre de recibir, examinar, leer y hacer la crítica de todas las copias de los acuerdos de las Corporaciones Locales, y no tienen otra forma de ejercer su función de control; si las copias recibidas no son lo suficientemente explícitas acerca de lo acordado, pueden pedir la información que deseen, (lo que interrumpe tanto el plazo de 15 días para requerir la anulación a tenor del artículo 65-2, como seguramente el plazo de dos meses para acudir al proceso contencioso administrativo según el 65-3, pues, aunque esto último no esté dicho expresamente, las mismas razones existen en uno y otro supuesto).
Puede ocurrir que la copia simple del acuerdo (por aparentar decir algo distinto a lo acordado, o por desfigurar lo decidido, o por parecer referirse a lo que no se refiere, etc) esconda de tal forma lo que realmente dispone que haga imposible ni siquiera despertar la sospecha de la Comunidad Autónoma. Sin duda, en estos casos habrá que suavizar el rigor de los plazos antes referidos. Pero no es esto lo que ocurre en el caso de autos. No lleva razón la Comunidad Autónoma cuando en las alegaciones de segunda instancia dice que no era posible averiguar qué construcción se escondía realmente bajo lo que en el acuerdo se calificaba de "obras de farola", y no lleva razón porque el acuerdo no sólo decía que aprobaba ese proyecto, sino que decía dos cosas que debieron haber espoleado la diligencia de la Comunidad Autónoma de Madrid, y esas dos cosas eran, primero, que el presupuesto del proyecto era de 712.229.046 pesetas, y, segundo, que la obra requería tecnología avanzada y era de construcción particularmente compleja. Esos datos no eran inocuos, sino reveladores de que tras el modesto calificativo de "farola" había una obra difícil y cara, y a juicio de este Tribunal Supremo ello era suficiente para que los órganos autonómicos hubieran solicitado en el plazo de quince días la información complementaria pertinente. No lo hicieron así y, siguieron sin hacerlo cuando se les volvió a comunicar en fecha 8 de Noviembre de 1990 que el concurso había sido adjudicado a un empresa constructora en el precio de 447.493.510 pesetas. Así que, resumiendo, la Comunidad Autónoma de Madrid no guardó el plazo de dos meses en que (a falta de interrupción por petición de información) debió interponer el recurso contencioso administrativo, ya que recibió la comunicación en 8 de Agosto de 1990 y no lo interpuso hasta el 8 de Marzo de 1991, sin que tal proceder pudiera justificarse por supuestos vicios de la comunicación. (Por otra parte, no existieron las variaciones del proyecto que alega la Comunidad de Madrid, sino la confección de uno que respondía a la "solución variante" que había sido adjudicada, y cuya variación era inocua para los vicios urbanísticos alegados por aquélla). Decae, por lo tanto, este primer motivo de casación.
Y rechazado él, quedan ineficaces los tres restantes, como veremos brevemente.
No existe infracción del artículo 6-4 del Código Civil, cuya violación se esgrimealegando que la sentencia de instancia ha permitido que se perfeccione un fraude de ley. Pero no hay tal. Según lo que hemos dicho, el Ayuntamiento de Madrid no hurtó a la Comunidad Autónoma el auténtico contenido del acto, y las insuficiencias que contuviera la comunicación pudieron haber sido subsanadas con sólo haber cumplido ésta su deber de solicitar información suplementaria.
Tampoco existe violación del artículo 24 de la Constitución Española, que se alega con apoyo en el argumento de que la Sala de instancia no ha accedido a conocer del fondo del asunto con base en una mera cuestión formal que se asienta sobre un fraude de ley. Pero en primer lugar, ya hemos visto que no existe fraude de ley, y, en segundo, es lícito que los Tribunales no entren en el examen de la cuestión de fondo de un pleito si lo impide un motivo formal, deducido de una interpretación razonable de las normas jurídicas, tal como retiradamente ha declarado el Tribunal Constitucional (v.g. Sentencia de 13 de Diciembre de 1993, y las en ella citadas 32/91, 37/87, 19/83, 68/83, 93/84 y 62/89).
Finalmente, no existe violación de los artículos 188-2 y 235 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 9 de Abril de 1976, que la parte actora alega sobre la base de que no se puede concluir que su impugnación es extemporánea cuando de tales preceptos se deduce que la acción en materia de urbanismo puede ejercitarse durante la ejecución de las obras y hasta un año después de su terminación. Pero se equivoca en este argumento. El artículo 235 se refiere a los casos en que quien acciona no ha sido notificado de la licencia que ampara las obras, y no a los supuestos en que la recurrente es una Comunidad Autónoma que expresamente ha acudido al régimen privilegiado del artículo 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. Por lo demás, ni siquiera la circunstancia de alegarse causas de nulidad de pleno derecho impiden la inadmisibilidad del recurso, porque, tal como este Tribunal Supremo tiene reiteradamente dicho, lo que no está sometido a plazo es el ejercicio de la acción de nulidad en vía administrativa (artículo 109 de la L.P.A.) pero no la impugnación judicial de un acto (tanto del acto nulo como, en su caso, de la resolución administrativa resolutoria de la previa acción de nulidad). Así, aunque con otras palabras más cumplidas y extensas, lo hemos dicho en sentencia de 28 de Noviembre de 1995 (apelación 4351/91), que cita las anteriores de 25 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992 y 14 de Febrero de 1995.
Al rechazarse todos los motivos de impugnación procede declarar no haber lugar al presente recurso de casación, con imposición de las costas a la Comunidad recurrente, por exigirlo así el artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación nº 857/93, y condenamos a la Comunidad Autónoma recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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