STS, 1 de Febrero de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 5475/1995 |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5475/95, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Victor Requejo Calvo, en nombre y representación de doña María Luisa , contra la sentencia, de fecha 30 de marzo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 4020/93 , en el que se impugnaban las Bases de Revisión de Polígonos de bateas en el distrito de Cambados y resolución de la Consellería de Pesca, Marisqueo y Acuicultura desestimatoria del recurso de alzada interpuesto. Ha sido parte recurrida la Xunta de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén.
En el recurso contencioso administrativo núm, 4020/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia, con fecha 30 de marzo de 1995 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña María Luisa contra resolución del Conselleiro de Pesa, Marisqueo y Acuicultura, de 30-7-92, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra las Bases de Revisión de los polígonos A, B, C, D, E, F, G, H e I del distrito marítimo de Cambados, en lo que respeta a la retirada de la batea >; sin hacer especial condena en costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña María Luisa se preparó recurso de casación y, por providencia de 4 de mayo de 1995, se le tuvo por preparado acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Procurador don Victor Requejo Calvo, en la representación acreditada, por escrito presentado el 15 de junio de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa se case la sentencia recurrida por ser improcedente la desestimación del recurso, y, se dicte otra más ajustada a derecho en los términos que la parte tiene interesado.
La representación de la Xunta de Galicia formalizó, con fecha 26 de marzo de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare inadmisible el recurso o, subsidiariamente, se declare no haber lugar al mismo y, en todo caso, se impongan las costas al recurrente.
Por providencia de 30 de octubre de 1998, se señaló para votación y fallo el 27 de enero de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La representación procesal de la Xunta de Galicia opone la viabilidad del recurso de casación el que el recurso contencioso administrativo se basó exclusivamente en la aplicación de unanorma de la Comunidad Autónoma gallega, que ha sido determinante del fallo de la sentencia de instancia. La resolución de 2 de febrero de 1995 se basó exclusivamente en la aplicación de un Decreto autonómico 197/1986 de 12 de junio , por el que se regula el procedimiento de revisión y reordenación de polígonos de viveros flotantes de cultivos marinos en aguas interiores de la Comunidad Autónoma de Galicia que desarrolla la Ley autonómica 15/1983, de 23 de octubre, de Ordenación Marisquera y Cultivos Marinos , que se aprueba en el ejercicio de la competencia exclusiva que, en materia de aguas marítimas interiores, tiene dicha Comunidad Autónoma.
La ratio decidendi de la sentencia de instancia consiste en que la recurrente no podía ser incluida como concesionaria en los polígonos de viveros a que se contraía el recurso porque no ostentaba concesión o autorización suficiente para la explotación pretendida, ya que sólo tenía una mera autorización provisional no acompañada de autorización de fondeo. Sin embargo, el recurso de casación se articula al amparo del 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 por infracción de la jurisprudencia de este Tribunal relativa al principio de que "nadie puede ir válidamente contra sus propios actos"; principio que se residencia en el ordenamiento estatal, al menos en la tesis mantenida por la parte recurrente, a través del artículo 1.4 del Código Civil y del artículo 45.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Debe , en consecuencia, admitirse procesalmente el recurso para examinar y decidir sobre el fundamento en que se sustenta.
El único motivo ya adelantado se argumenta en los siguientes términos: se citan diversas sentencias del Tribunal Supremo en las que se alude al principio "venire contra factum propium non valet", se considera que tal principio es aplicable a la actuación de la Administración Pública, y se afirma que la sentencia de instancia, al confirmar los actos administrativos originariamente impugnados, no respeta tal principio. Y ello es así, según la parte, porque obra un acto, de 31 de octubre de 1989, por el que el Director General de Pesca, Marisqueo y Acuicultura comunica al Delegado periférico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de Villagarcía de Arosa que estaba llevando a cabo la investigación para la realización de las Bases de Revisión de los polígonos de viveros flotantes del Distrito de Cambados y, que "con el fin de dar cumplimiento a los criterios de la comisión de revisión, en el sentido de dar la oportuna concesión a los viveros que, contando con la autorización provisional de la Comandancia de Marina, estuvieran en explotación", le rogaba que diera las ordenes oportunas para que se remitiera copia de las autorizaciones provisionales a las bateas en la relación que se adjuntaba, entre la cuales se encontraba la batea de la recurrente fondeada en la cuadrícula número 20 del Polígono H de Cambados. Por consiguiente, según el razonamiento expuesto en el recurso, por mor del principio invocado, sólo podía exigirse dos requisitos que concurrían en la actora: contar con la autorización provisional de la Comandancia de Marina y estar [la batea] en explotación.
Tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Alto considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes"venire contra factum propium". Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta.
Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999 ), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, dicho en otros términos, nopuede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa.
Sobre la base de la doctrina expuesta no puede acogerse el motivo de casación esgrimido por dos razones. En primer lugar, porque, en el propio planteamiento de la parte, no se trata de justificar que el acto que se invoca como constitutivo de la actuación propia, contra la que no podría ir la Administración, el de 31 de octubre de 1989, por el que el Director General de Pesca, Marisqueo y Acuicultura se dirige al Delegado periférico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de Villagarcía de Arosa en la interpretación que del mismo se hace en el recurso, esté en el ámbito de las facultades que el ordenamiento confería a la Administración (que ésta podía prescindir de la exigencia de la autorización de fondeo) y, por ende, era susceptible de generar una confianza legítima que no podía ser defraudada por una actuación posterior de la Administración contraria a dicho acto. En segundo lugar, y sobre todo, porque el permiso provisional al que se refiere la indicada comunicación, naturalmente distinto de la concesión o autorización definitiva que se pretende, no excluye la exigencia de estar en posesión acreditada de "autorización de fondeo del artefacto" que es la razón de la denegación efectuada por el acto administrativo que confirma la sentencia de instancia. Y, en definitiva, ni siquiera utilizando literalmente el término de permiso provisional, puede decirse que el acto denegatorio contradiga el previo de 31 de octubre de 1989, si se advierte la circunstancia de que, según la propia Comandancia de Marina, documento 28 de marzo de 1983, la recurrente había solicitado el fondeo y la Delegación del Gobierno había devuelto el expediente "denegándolo".
Al no estimarse procedente el único motivo aducido no ha lugar al recurso de casación, siendo obligada la imposición de las costas por imperativo de la LJCA.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con rechazo de la causa de inadmisión propuesta por la representación procesal de la Xunta de Galicia y del motivo de casación aducido, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Victor Requejo Calvo, en nombre y representación de doña María Luisa contra la sentencia, de fecha 30 de marzo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 4020/93. E imponemos expresamente a dicha recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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