STS, 27 de Mayo de 1994
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 415/1992 |
| Fecha de Resolución | 27 de Mayo de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera Sección Cuarta del Tribunal Supremo el recurso de casación amparado en los motivos 3º y 4º del artículo 95 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, contra la sentencia dictada el 10 de junio 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en autos de recurso contencioso-administrativo sobre reconocimiento de personalidad jurídica al Municipio de Vegalibre y restitución de su patrimonio; recurso de casación que ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Carlos Ibáñez de la Cadinière, en nombre y representación del Ayuntamiento de Requena, bajo la dirección del Letrado Don Vicente Antonio Sotillo Martí, siendo parte recurrida la Asociación de vecinos «El optimista», representada por el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, asistida por el Letrado Don José Luis Pérez Morales.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia se ha seguido el recurso número 589/1991, promovido por la representación de la Asociación de vecinos «El optimista», y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Requena, sobre reconocimiento de personalidad jurídica al Municipio de Vegalibre y restitución del patrimonio.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de junio 1992 con la siguiente parte dispositiva:
«FALLO: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 589/91, interpuesto por la «ASOCIACION DE VECINOS EL OPTIMISTA», contra la desestimación presunta del Ayuntamiento de Requena, formulada en fecha 9 de abril de 1990, contra actos de dicha Corporación en materia de reconocimiento de personalidad jurídica libre al Municipio de Vegalibre y restitución de su patrimonio, y declaramos contrarios a Derecho y nulos los acuerdos del Ayuntamiento de Requena de 20 de abril de 1939, 27 de abril de 1939 y 24 de junio de 1939, mediante los que se transfirieron cuentas, haberes y bienes del Ayuntamiento de Vegalibre y se asumió su personalidad, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.»
Contra la referida sentencia la parte demandada preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Carlos Ibáñez de la Cadinière en nombre del expresado recurrente Ayuntamiento de Requena presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite por providencia de 15 de junio de 1993, formalizando escrito de oposición la parte recurrida. Conclusa la discusión escrita seacordó señalar para la votación y fallo el día 17 de mayo de 1994 y siguientes, en cuya fecha ha tenido lugar.
El primer motivo, al amparo del apartado 3º del artículo 95 de la Ley de este orden de jurisdicción, denuncia incongruencia de la sentencia por falta de ajuste entre su parte dispositiva y los términos en los que las partes plantearon sus pretensiones. La parte recurrida se opone a la admisibilidad de este primer motivo así como a la extemporaneidad invocada en el tercero aduciendo que los mismos no habían sido expuesto en el escrito de preparación ante la Sala «a quo». Aunque la exigencia de expresar en la preparación los requisitos que impone el artículo 96.1 LJCA tiene que referirse también a los motivos limitados que la Ley autoriza, por ser el motivo requisito objetivo del recurso extraordinario de casación, posiblemente el más importante, al erigirse en causa de la impugnación misma, nos es imposible acoger la argumentación de la recurrida al resultar que el legislador de 1.992 ha descuidado efectuar una referencia expresa a los motivos en que se ampara la casación como requisito del escrito de preparación (a diferencia de lo que hace en el artículo 99.1 y 102 a). 4 de la LJCA) lo que en la interpretación de esta Sala, inspirada en el principio «pro actione», viene permitiendo invocar «ex novo» en el escrito de interposición un motivo o los motivos que no se explicitaron en la preparación, como en el presente caso ocurre. En aras del principio de unidad de doctrina es necesario seguir tal interpretación y entrar en el examen de la incongruencia que se denuncia.
Como tiene declarado la Sala Especial de revisión (sentencia de 2 de julio de 1991), el artículo 43 de la LJCA establece la obligación de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición. El principio de congruencia es, en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, más riguroso que en el orden civil pues mientras en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito (Artículo 359 LEC), pero no a los motivos que sirven de fundamento a la pretensión o a la oposición del demandado, las Salas de lo contenciosoadministrativo están obligadas a juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición (sentencias de 9 de abril de 1987; 14 de junio de 1988; 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990), existiendo congruencia cuando se da una correlación razonable entre el fallo las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso. Se incurre por ello en incongruencia tanto cuando la sentencia se detiene «citra petita partium» y omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda (incongruencia negativa) como cuando resuelve «ultra petita partium» sobre pretensiones no formuladas (incongruencia positiva) y, en fin, cuando se desvía de los términos en que se plantea la controversia y falla «extra petita partium» sobre cuestiones o pretensiones diferentes a las planteadas (incongruencia mixta).
Se afirma aquí, en primer lugar, incongruencia negativa al haber omitido el juzgador resolver sobre una causa de inadmisibilidad opuesta por el Ayuntamiento de Requena. El citado Ayuntamiento adoptó la postura procesal de considerar que el escrito de la Asociación de Vecinos «El Optimista» contra los acuerdos municipales de 1.939 no era un verdadero recurso de reposición contra aquéllos, sino sólo un escrito de petición o reclamación de reconocimiento de la personalidad del Municipio de Vegalibre más rectamente, una acción de nulidad del artículo 109 de la LPA que exigía denuncia de mora, por lo que, al faltar ésta, oponía la causa de inadmisión del artículo 82 c), en relación con el 38.1 de la LJCA. La sentencia recurrida razona (fundamento jurídico cuarto) que el escrito de la Asociación de Vecinos desestimado por silencio administrativo constituye un verdadero y propio recurso de reposición contra los Acuerdos municipales que desconocieron la personalidad del Municipio de Vegalibre, en cuyo examen y en el de los actos impugnados procede a entrar sin más razonamientos. Aunque tal apreciación implica repeler la causa de inadmisibilidad alegada, siendo el fallo congruente con tal rechazo, no trata la sentencia ni resuelve sobre la petición de revisión de oficio ya formulada como pretensión subsidiaria por la demandada en la vía administrativa de recurso y reiterada en el apartado Cuarto de los hechos y quinto de los Fundamentos de Derecho de la demanda, no siendo proporcionada ni razonable tal omisión en los términos en que se planteaba el debate y existiendo la vulneración de los artículos 43 y 80 de la LJCA que se denuncia en el motivo, que debe así prosperar.
Se aduce también en el primer motivo que la parte dispositiva de la sentencia no se pronuncia expresamente sobre la pretensión principal de los demandantes de que se efectuara una declaración de reconocimiento expreso de la personalidad jurídica del Municipio de Vegalibre. Aparte de que no se razona en qué medida sea la omisión denunciada perjudicial al derecho de la parte recurrente, resultando la misma gravada procesalmente por dicha omisión, la censura de incongruencia no prospera desde esta perspectiva ya que de la argumentación de la sentencia recurrida se desprende con bastanteseguridad la declaración implícita de existencia del Municipio de Vegalibre, como consecuencia de una válida constitución en el ordenamiento de la República no contrarrestada suficientemente por los actos que la desconocieron tras la Guerra Civil, y en la medida en que se declara por la Sala «a quo» la nulidad de pleno Derecho de tres de esos actos administrativos de desconocimiento dictados en el año 1939.
El segundo de los motivos, que se articula ya al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la LJCA, insiste en la falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento de Requena por su falta de competencia para resolver y decidir sobre la plena personalidad jurídica y existencia del Municipio de Vegalibre, correspondiendo dicha decisión a la Generalidad Valenciana (Artículo 13 Ley 7/1985 y 9 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986) que no fue parte en el proceso.
Si la existencia del Ayuntamiento de Vegalibre dimana directamente del ordenamiento republicano, según el razonamiento que adopta la sentencia recurrida, la controversia no se refiere a la creación de un Municipio nuevo cuestión dimanante de la petición de segregación municipal también solicitada por la misma Asociación de Vecinos y que ha dado lugar a otro recurso contenciosoadministrativo no acumulado y en trámite, en el que sí es parte la Generalidad Valenciana sino a unos acuerdos que proceden sóla y exclusivamente del Ayuntamiento de Requena por lo que el motivo en los términos en que ha sido enunciado debe perecer
El tercer motivo, también al amparo del artículo 95.1.4º LJCA, denuncia infracción del artículo 47 de la Ley de procedimiento administrativo en relación con las disposiciones sobre segregación y creación de municipios de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y el Texto Refundido de 18 de abril de 1986, al haber sido estimada incorrectamente la nulidad de pleno derecho de los acuerdos recurridos. El referido motivo se fundamenta desde la perspectiva de negar la existencia de una nulidad de pleno Derecho y desde la extemporaneidad y carencia de justificación del recurso de reposición, al haber sido planteado cincuenta y un años después de la fecha de los actos impugnados, al margen de todos los plazos señalados en el artículo 52 de la LJCA, que se pretenden reabrir indebidamente, y tras haber sido aceptados y consentidos por los propios recurrentes tales actos, dada su pertenencia al Municipio de Requena durante el último medio siglo.
El motivo debe prosperar en el segundo de los fundamentos expresados. El fallo de la sentencia recurrida declara la nulidad de pleno Derecho de Acuerdos del Ayuntamiento de Requena de 20 de abril, 27 de abril y 24 de junio de 1939 como consecuencia de un recurso de reposición deducido contra ellos el 9 de abril de 1990. Es claro que a la imprescriptibilidad de los vicios de nulidad que certeramente argumenta la parte recurrida como afirmada en sede dogmática se opone, en sede procesal, el principio de la imposibilidad de recurrir frente a actos firmes y consentidos (artículo 82 c) en relación con el 40 a) LJCA), principio que en este caso debe necesariamente prevalecer al haber optado expresa e inequívocamente los demandantes por la vía del recurso de reposición y ser manifiestamente extemporánea cualquiera que sea el cómputo de plazos que se pretenda efectuar una pretensión de reponer y dejar sin efecto actos administrativos dictados cincuenta y un años antes.
La admisión de la extemporaneidad del recurso de reposición releva de examinar en cuanto al fondo la ausencia de nulidad de pleno Derecho de los Acuerdos impugnados que también aduce el Ayuntamiento de Requena como fundamento del tercer motivo, aunque no es de olvidar que el artículo 102.3 de la LJCA dispone cuando se estimare el recurso de casación por todos o alguno de los motivos aducidos la Sala debe, tras casar la sentencia recurrida, resolver conforme a Derecho teniendo en cuenta al estimarse el motivo del artículo 95.1 3º por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y el del
95.1 4º los términos en apareciera planteado el debate.
Entrando en dicho examen a efectos del referido artículo 102.3 resulta que, como se expresó, la Asociación de Vecinos «El optimista» dedujo en forma subsidiaria en vía administrativa una petición de revisión de oficio de los actos impugnados. La jurisprudencia de esta Sala se orienta en calificar dichas pretensiones como verdadera y propia acción de nulidad, constituyendo un medio impugnatorio que puede ejercitarse en cualquier momento y que a diferencia de la vía de recurso de reposición esgrimida en forma principal no resulta sujeto a plazo preclusivo alguno, vinculando a la Administración autora de los actos a iniciar un procedimiento de revisión, tramitarlo y resolverlo en forma expresa tras recabar el dictamen preceptivo del Consejo de Estado, que en estos supuestos ostenta una naturaleza que la doctrina califica de cuasivinculante.
Para entrar en el examen de dicha acción de nulidad será preciso rechazar, sin embargo, el obstáculo de la falta de denuncia de mora (Artículo 38.1 LJCA), opuesta en instancia por el Ayuntamiento de Requena, pudiendo razonarse en una interpretación conforme a la Constitución y favorable al examen delfondo de las cuestiones suscitadas (Articulo 24.1 CE) que al haber constituido la solicitud de revisión una pretensión subsidiaria del recurso de reposición, y de indudable conexión con éste, no era necesaria la denuncia de mora, al no serlo cuando se acciona por vía de recurso (Artículo 94.2 LPA). Tal razonamiento nos consentirá sin examinar no obstante directamente la nulidad de pleno Derecho de los actos denunciados, dado que el acceso a esta vía jurisdiccional se está amparando únicamente en un silencio administrativo negativo (sentencias de 14 de mayo de 1965, 22 de febrero de 1983, 18 de abril de 1988, 22 de octubre de 1990 y sentencia de la Sala Especial del artículo 61 LOPJ de 7 de mayo de 1992) ponderar si el rechazo de la acción de nulidad producido por silencio es, o no, conforme a Derecho.
La pretensión de nulidad implica en el sentido que ha venido defendiendo la Administración demandada que, en virtud de la decisión municipal que hipotéticamente la acordase, se produciría la separación de parte del territorio y de la población del actual Ayuntamiento de Requena para restablecer como Municipio independiente otro que carece de toda existencia efectiva, habiéndola perdido hace más de medio siglo. La revisión de una situación consolidada durante un período muy dilatado de tiempo, en la que el Ayuntamiento que se pretende restablecer ha quedado englobado con una apariencia de plena legitimidad en el término de Requena, habiendo recibido este último la configuración y entidad que le corresponde como Municipio autónomo, con gobierno y administración democráticamente elegidos, desde la entrada en vigor de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Artículo 140 CE y 44 y 45 del Estatuto de Autonomía) se produciría como consecuencia de la revisión de oficio de varios actos municipales, que provocarían el resultado contrario a la Ley de desconocer las competencias que a la Comunidad Autónoma atribuye la legislación constitucional vigente en materia de constitución de Municipios (Artículo 13 Ley 7/1985 y 9 del Real Decreto Legislativo 781/1986). En tales circunstancias la acción de nulidad debe necesariamante encontrarse con el límite que, como excepción a la procedencia de toda acción de revisión, establece por obvias razones de seguridad jurídica el artículo 112 de la Ley de procedimiento administrativo, cuando dispone que las facultades de anulación y revocación no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes. Al haberse iniciado también por los demandantes la creación del Ayuntamiento de Vegalibre mediante el procedimiento adecuado de la segregación del término municipal de Requena resulta aún mas patente la desproporción de la acción de nulidad, en la medida en que, en contra de la buena fe, se pudiese entender la vía de la revisión de oficio como procedimiento alternativo al que, en la legislación constitucional vigente, está arbitrado para el legítimo fin que se pretende, pero con un procedimiento y garantías totalmente distintas. Cumple en consecuencia declarar conforme a Derecho la desestimación por silencio de la acción de nulidad planteada.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 102.2 de la LJCA, no ha lugar a efectuar una expresa condena en costas respecto de las causadas en instancia (Artículo 131.1 LJCA), debiendo cada parte satisfacer las suyas en el presente recurso de casación
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Requena contra la sentencia dictada el 10 de junio 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que casamos y anulamos. En su lugar, resolviendo el debate planteado en la instancia jurisdiccional, debemos declarar y declaramos inadmisible por extemporaneidad del recurso de reposición el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la representación de la Asociación de vecinos «El optimista» contra diversos actos del Ayuntamiento de Requena que desconocieron la personalidad jurídica del Ayuntamiento de Vegalibre y se adueñaron del patrimonio y, rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Ayuntamiento de Requena, debemos declarar y declaramos, en cuanto a la acción de nulidad ejercida subsidiariamente por la Asociación demandante, ajustada a Derecho la denegación por silencio administrativo de la solicitud de revisión de oficio de los referidos actos municipales. No se hace una expresa imposición de costas respecto de las causadas en la antecedente instancia (Artículo 131.1 LJCA), debiendo satisfacer cada parte las suyas en el presente recurso de casación (Artículo 102.2 LJCA).
Así por esta nuestra sentencia, que se insertara en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. La sentencia anterior fue leída y publicada, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez
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