STS, 8 de Abril de 1998
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 789/1994 |
| Fecha de Resolución | 8 de Abril de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
En el recurso contencioso administrativo nº 789/94, interpuesto por la Coordinadora de Facultativos Internos Residentes en Cataluña, representada por el Procurador D. Juan Ignacio Avila del Hierro, asistido de Letrado, contra el Real Decreto nº 1776/94 de fecha 5 de Agosto que regula el acceso a la Titulación de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía, posteriormente ampliado a la Orden del Ministerio de la Presidencia de 14 de Diciembre de 1994, por la que se regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto 1776/94 de 5 de Agosto.
Con fecha 8 de Septiembre de 1994, el B.O.E. nº 215, publicó el Real decreto 1776/94 de 5 de Agosto, por el que se regula el acceso a la titulación de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía contra el cual la Coordinadora de Facultativos Interinos Residentes en Cataluña, interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala III del Tribunal Supremo con fecha 8 de Noviembre de 1994 al que correspondió el nº 789/94, posteriormente ampliado contra la Orden del Ministerio de la Presidencia de 14 de Diciembre de 1994 por la que se regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto 1776/94 de 5 de Agosto.
Con fecha 27 de Mayo de 1995, el recurrente formalizó su escrito de demanda en la que se solicitó la nulidad del Real Decreto y de la Orden Ministerial impugnados al haberse infringido en su trámite lo preceptuado en el Art. 130 de la L.P.A. y otras razones de fondo, de cuyo escrito se dio traslado al Sr. Abogado del Estado el cual con fecha 15 de Julio de 1995 contestó la demanda oponiéndose a la misma y solicitando la desestimación del recurso.
Habiéndose acordado el recibimiento a prueba del recurso por auto de la Sala de fecha 30 de Noviembre de 1995, por providencia de fecha 1 de Febrero de 1996 se rechazan todas las pruebas propuestas por el recurrente por no ajustarse a los extremos señalados en el OTROSÍ de la demanda, y seguido el trámite de conclusiones sucintas se señaló para la votación y fallo el día 1 de Abril de 1998, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La Coordinadora de Facultativos Internos Residentes de Cataluña, hoy recurrente, ataca el Real Decreto 1776/94 de 5 de Agosto, que regula el acceso a la Titulación de Médico especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía, y la Orden del Ministerio de la Presidencia de 14 de Diciembre que lo desarrolla, esgrimiendo como motivo de impugnación formal del mismo, la infracción del Art. 130 de la L.P.A., al no haberse concedido audiencia a los recurrentes durante el procedimiento deelaboración de la norma, invocando el Art. 62.1.e) del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas del Procedimiento Administrativo Común por entender que las alegaciones formuladas por la Coordinadora contra el referido Real Decreto no pudieron ser examinados por el Consejo de Estado ni por el Ministerio de Educación al haberse producido el trámite de audiencia a los interesados a partir del 14 de Julio de 1994, es decir después del informe del Consejo de Estado.
El propio recurrente admite en su demanda que el Proyecto Normativo que se impugna ha tenido cuatro versiones distintas y que de las tres primeras versiones se ha dado cuenta a las entidades que tenían reconocido un interés general en los proyectos para que se presentaran alegaciones, y que después se articuló nuevo trámite de audiencia en la última y definitiva versión, después del informe del Consejo de Estado. Por tanto, es evidente que se ha cumplido el trámite previsto en el Art. 130 de la L.P.A., y que, en cualquier caso, ello de ningún modo puede ser motivo de nulidad ni de anulación del referido Real Decreto, pues el Art. 130.4 de la L.P.A., ha de interpretarse, según ha dicho esta Sala en sentencias de 20 de Junio de 1996 y 29 de Enero y 12 de Junio de 1997, en el sentido de que el mismo se refiere a los ciudadanos, como claramente aparece reflejado en el Art. 105 de la Constitución y en el propio Art. 130.4, cuando el primero hace referencia a la audiencia de los ciudadanos a través de sus organizaciones o asociaciones, lo que pone de relieve que lo que se pretende es la intervención o participación de los ciudadanos a través de sus organizaciones representativas, asociaciones o colegios profesionales, y es completado con el Art. 130.4 de la L.P.A., que establece que la audiencia sólo es exigible respecto de organismos o entidades corporativas que ostenten por Ley la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo (sentencia de 25 de Enero de 1992), y que no es preceptiva la audiencia respecto de las asociaciones de carácter voluntario (sentencias de 21 de Noviembre de 1990 y 18 de Enero de 1991) que es lo que sucede en el caso presente en el que la Coordinadora recurrente, tiene carácter voluntario. Lo dicho anteriormente viene corroborado y confirmado en la sentencia de esta Sala de 5 de Abril de 1994, en la que, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, establece que lo decisivo para que proceda la audiencia del Art. 130.4. de la L.P.A., consiste en que la entidad que debe ser oída tiene que ostentar la representación o defensa legal de las personas afectadas por la disposición general en proyecto, y que al recurrente le viene obligado probar que efectivamente ostentaba la representación o defensa legal de aquellos posibles afectados por el Real Decreto, sin que sea suficiente ostentar la representación voluntaria para defender derechos privativos. Por todo lo expuesto, procede desestimar el motivo de impugnación examinados.
Como cuestión de fondo del recurso se pretende la anulación del Real Decreto 1776/94 de 5 de Agosto, que regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía y la Orden del Ministerio de la Presidencia de fecha 14 de Diciembre de 1994 que lo desarrolla, en base a una compleja argumentación, que titula como excusa absolutoria de la Administración para solapar determinaciones establecidas en las Directivas Comunitarias 75/362 CEE, 75/363 CEE y 89/594 CEE, a través de las cuales pretende denunciar que la Administración, a través de una insuficiente regulación, por el medio del Real Decreto 127/84 que regula la obtención del Título de Médico Especialista, viene realizando arbitrariamente un solapado fraude al sistema de formación médica especializada, conculcando todas las normas establecidas para la obtención del Título de Médico Especialista, alegando en definitiva una desviación de poder por parte de la Administración del Estado. La tesis del recurrente debe ser rechazada por las siguientes razones:
a). La doctrina científica más autorizada nos enseña que para que pueda hablarse de discrecionalidad y no de arbitrariedad, es necesario que la Administración atienda, con su actividad, a los fines que específicamente debe perseguir el ejercicio de cada potestad. La discrecionalidad implica libertad de elección entre alternativas igualmente justas: lo que no es posible es que, por medio de la discrecionalidad se alteren los fines a que obedece el ejercicio de la potestad administrativa.
b). El Real Decreto impugnado, en su exposición de motivos, expresa la necesidad de establecer un procedimiento excepcional que, sin alterar el sistema regulado en el Real Decreto 127/1.984, permita la obtención del Título de Médico Especialista a profesionales que reúnan los requisitos que establece el Real Decreto impugnado.
El requisito al que se refiere la demanda -siempre siguiendo el planteamiento del actor- es un requisito en que la Administración ha tenido que elegir entre las dos alternativas que indica la parte actora. Y la Administración eligió la alternativa más justa exigiendo que los interesados que aspiren al título de Médico Especialista puedan, bajo un régimen docente, alcanzar la correspondiente y adecuada formación, de suerte que el tiempo de formación implique una relación profesional retribuida periódicamente. Este requisito no vulnera, en absoluto, el artículo 14 de la Constitución, puesto que la Administración con el precepto impugnado está procurando que la formación de la especialidad médica correspondiente sea entérminos de igualdad respecto del contenido del Real Decreto 127/1.984. La valoración del principio de igualdad exige un término de comparación válido que la actora no ha ofrecido; pero dado el contenido de la Exposición de Motivos del Real Decreto 1.776/1.994 y el contenido del precepto impugnado del mismo, protege, en términos de igualdad, la aspiración legítima de a quienes interese acceder a la titulación de Médico Especialista.
Lo que se acaba de razonar obliga a rechazar los alegatos sobre los principios de igualdad, proporcionalidad y seguridad jurídica.
c). Hemos dicho, con la doctrina científica más autorizada que el ejercicio de la potestad discrecional permite elegir entre alternativas igualmente justas, excepto en la elección del fin o fines que con la potestad que se ejercite se han de perseguir. ¿ Qué se persigue, en el caso que resolvemos, con el precepto impugnado?. La respuesta es la siguiente: por una parte, dicho precepto persigue que los interesados hayan obtenido la adecuada formación profesional para poder ejercer como Médicos Especialistas, formación que exige que sea adecuadamente controlada por la Administración (de ahí la Orden Ministerial, también impugnada, de desarrollo del Real Decreto 1.776/1.994); y, por otra parte, con la adecuada formación profesional obtenida se consigue garantizar a la sociedad que va a tener una adecuada atención médica: el fin perseguido por tanto, por el Real Decreto y por la Orden Ministerial impugnados, no es otro que procurar un beneficio para la salud de los ciudadanos.
d) El recurrente no tiene en cuenta que el Real Decreto impugnado se corresponde con una Proposición no de Ley, aprobada por la Comisión Política Social y Empleo del Congreso de los Diputados el 11 de Noviembre de 1992, en la que el Congreso insta al Gobierno a adoptar en el plazo más breve posible las medidas necesarias para promulgar una normativa que permita al colectivo de Médicos Becarios Residentes de Hospitales Psiquiátricos acceder al Título de Especialista en Psiquiatría, pretendiendo sin duda rellenar una laguna legal producida por el anterior régimen de acceso a las Especialidades Médicas, ello sin perjuicio de que el Dictamen del Consejo de Estado concluya que se trata de una disposición adecuada y razonable que se adecua a la Normativa Comunitaria en particular a la Directiva 93/16 CEE del Consejo que modifica las anteriores en la materia. De todo ello se deduce que el Real Decreto impugnado no incurre en la arbitrariedad y desviación de poder descrita por el recurrente por ser conforme a derecho.
Siendo conforme a derecho el Real decreto impugnado se impone necesariamente rechazar la pretensión de nulidad de la Orden del Ministerio de la Presidencia de fecha 14 de Diciembre de 1994 también impugnada, en cuanto la misma es puro desarrollo procedimental del Real Decreto y además no se ha alegado en su contra ningún motivo de nulidad distinto de los ya rechazados por el Real Decreto 1776/94.
La Sala considera que no procede la expresa condena en costas al recurrente conforme a lo dispuesto en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Coordinadora de Facultativos Internos Residentes en Cataluña, contra el Real Decreto 1776/94 de 5 de Agosto que regula el acceso a la Titulación de Médicos Especialista y contra la Orden Ministerial de 14 de Diciembre de 1994 que lo desarrolla, sin hacer expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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