STS, 16 de Abril de 1999
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 530/1997 |
| Fecha de Resolución | 16 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, representado por el Procurador de los Tribunales Don Alejandro González Salinas, contra el Real Decreto 737/1.997, de 23 de mayo, por el que se homologan los títulos de Licenciado en Odontología, diplomado en Fisioterapia, Licenciado en Ciencias Ambientales, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Arquitecto, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, especialidad en Sonido e Imagen, y de Diplomado en Ciencias Empresariales, de la Universidad "Alfonso X El Sabio", de Madrid.
Son partes recurridas, la Administración General del Estado,, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la UNIVERSIDAD PRIVADA DE MADRID, S. A., representada por el Procurador de los Tribunales Don José Murga Rodríguez.
1. La representación procesal del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, mediante escrito de fecha 24 de julio de 1.997, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 737/1.997, de 23 de mayo, por el que se homologan los títulos de Licenciado en Odontología, diplomado en Fisioterapia, Licenciado en Ciencias Ambientales, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Arquitectos, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, especialidad en Sonido e Imagen, y de Diplomado en Ciencias Empresariales, de la Universidad "Alfonso X El Sabio", de Madrid.
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Mediante escrito de fecha 29 de noviembre de 1.997, la recurrente formuló su demanda, solicitando que se declare la nulidad de pleno derecho o la anulabilidd del Decreto impugnado, en su totalidad. La petición formulada en la demanda, fue reiterada, implícitamente, en el escrito de conclusiones.
1. El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 12 de enero de 1.998. El Abogado del Estado, en su demanda y en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa del Colegio recurrente y, subsidiariamente, su desestimación, y que se declare la conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado.
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La representación procesal de la UNIVERSIDAD PRIVADA DE MADRID, S. A., mediante escrito de fecha 21 de enero de 1.998, se personó en el proceso. Y tenida por parte demandada, por escrito de fecha5 de mayo de 1.998, formuló escrito de conclusiones por el que solicita que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declare conforme a Derecho el Real Decreto impugnado.
Ninguna de las partes solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
Por providencia de fecha 27 de octubre de 1.998 se señaló el día 7 de abril de 1.999, para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en sus respectivos escritos de contestación a la demanda y de conclusiones, alegó que el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS carece de legitimación activa (arts. 28.1.a) y b), 32 y 82.b) de la Ley Jurisdiccional. El Abogado del Estado basa su alegación en que entre la recurrente y el objeto de la disposición impugnada, que es meramente organizativa, no existe vinculación alguna. Por ello, aunque no se contiene en el Suplico de la demanda ni en el del escrito de conclusiones, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con sus alegaciones sobre la falta de legitimación activa de la demandante, pretende que el contenido de la presente sentencia sea el siguiente: declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, contra el Real Decreto 737/1.997, de 23 de mayo, por el que se homologan los títulos de Licenciado en Odontología, diplomado en Fisioterapia, Licenciado en Ciencias Ambientales, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Arquitecto, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, especialidad en Sonido e Imagen, y de Diplomado en Ciencias Empresariales, de la Universidad "Alfonso X El Sabio", de Madrid.
La alegaciones sobre la falta de legitimación activa del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, debe ser desestimada por las siguientes consideraciones:
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La legitimación activa para demandar la nulidad de un acto o de una disposición, es un presupuesto o requisito procesal para que el órgano jurisdiccional pueda examinar la pretensión que se deduzca en la demanda. La doctrina científica, desde la Constitución Española de 1.978, ha venido defendiendo que el requisito procesal de la legitimación activa debe ser enjuiciado con criterio antiformalista, dado el significado del artículo 24 de la Constitución Española de 1.978, : se supera así la tesis de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, basada en formalismos jurídicos. La tesis moderna sobre el enjuiciamiento de la legitimación activa, ha sido recogida por nuestra jurisprudencia en distintas sentencias de las que son ejemplo las siguientes: 14-10-81, 20-2-84, 23-1-89, 2-10-89, 3-6-91 y 21-11-91. El Tribunal Supremo ha recogido, pues la posición de la moderna doctrina científica, que es también doctrina del Tribunal Constitucional (V.gr. SS 160/85 y 32/1.991)
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EL COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, fundamenta su recurso, exclusivamente, en que, a juicio de quien le representa procesalmente, debió haber sido oído en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado. Este alegato, en principio, tiene contenido bastante para que no se pueda negar la legitimación activa a la parte recurrente, toda vez que defiende que dicho trámite es preceptivo e indispensable. Admitida la legitimación de dicho Colegio para recurrir, queda desestimada la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por el Abogado del Estado.
La parte actora argumenta que, a su juicio, el Real Decreto impugnado adolece del vicio de nulidad, dado que la Administración en la elaboración de dicha disposición, al no darle audiencia, vulneró el artículo 130.4 de la LPA y el artículo 2.2 y 5.f) de la Ley de Colegios Profesionales. Este alegato, debe ser desestimado por las siguientes consideraciones:
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El Abogado del Estado, en cuanto al fondo del asunto, opone que estamos ante un reglamento no ejecutivo. Debemos, pues, referirnos al carácter que tiene el reglamento impugnado. La doctrina científica admite sin género alguno de dudas la existencia en nuestro Derecho de reglamentos que no ejecutan una ley anterior y que tienen carácter de reglamentos organizativos, independientes o administrativos (con las tres denominaciones se conoce en la doctrina el reglamento del tipo del que se impugna, por ser una disposición que no desarrolla una Ley). Se dice en la doctrina científica que el reglamento organizativo, independiente o administrativo, se dicta para el debido cumplimiento de los fines que nuestro ordenamiento jurídico encomienda a las Administraciones Públicas: la Administración, al dictar este tipo de reglamentos actúa en virtud de una potestad natural e inherente a la posición jurídica que ostenta la Administración, potestad que se concreta en el ejercicio de una competencia típicamente administrativa o bien dentro del ámbito de una relación especial de poder. Este tipo de reglamentos, regulan materias no incluidas en lareserva de ley. La jurisprudencia, admite en nuestro Derecho la existencia de este tipo de reglamentos, con una precisión añadida a lo que expresa la doctrina científica: que esos reglamentos se dictan ejercitando la potestad reglamentaria que la Constitución y las Leyes otorgan a la Administración. Lo que razonamos, aparece recogido en las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1.981, 27 de marzo de 1.985, 31 de octubre de 1.986 y 2 de diciembre de 1.986, entre otras, que expresan que el Reglamento independiente es admisible tras la Constitución en el ámbito interno (con fines puramente autoorganizativos) y el Real Decreto que se impugna no tiene carácter ejecutivo porque es una norma complementaria de los siguientes Reales Decretos: 1.496/1.9877, sobre obtención, expedición y homologación de títulos universitarios;
1.497/87, por el que se establecen directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, y los Reales Decretos por los que se establecen los distintos títulos universitarios. La naturaleza del Real Decreto impugnado, según lo que se acaba de razonar, es aceptada por la parte demandante al decir en sus alegaciones que aunque no sea el Real Decreto impugnado de carácter ejecutivo, no por ello debe faltar su audiencia en el procedimiento de elaboración.
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El expediente administrativo pone de relieve los siguientes datos:
a). Que la Universidad ALFONSO X EL SABIO, fue reconocida por Ley 9/1.993, de 19 de abril.
b). Que los planes de estudios de dicha Universidad, que conducen a la obtención de los títulos a que se refiere el Real Decreto impugnado, fueron aprobados previo dictamen favorable del Consejo de Universidades (Acuerdo de la Comisión Académica de 3 y 24 de junio de 1.996).
c). Que las enseñanzas o estudios que amparan dichos títulos, fueron autorizados por Decreto 18/1.997, de 13 de febrero de la Comunidad de Madrid.
En base a la sentencia de esta Sala de fecha 17 de junio de 1.994, el Abogado del Estado se opone a la demanda del Colegio recurrente, lo que determinó que éste, en su escrito de conclusiones contestara olvidándose ya del artículo 5.f) de la Ley de Colegios Profesionales, para expresar que una sentencia no deroga una norma. Debe señalarse que la sentencia que cita el Abogado del Estado no deroga, en efecto ningún precepto legal, pero es que no es ello lo que dice dicha sentencia: dicha sentencia expresa que hoy, corresponde a las Universidades la elaboración y aprobación de sus planes de estudios conforme a lo dispuesto en el los artículos 28.1 y 29 de la Ley Orgánica 11/1.983 (que afectó al artículo 5.e) y 5.f) de la Ley de Colegios Profesionales en cuanto esta establecía la participación colegial en la elaboración de los planes de estudios e informar las normas de organización de los Centros Docentes) y al Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de diciembre, (modificado por Real Decreto 1.267/1.994), por el que se establecen directrices generales comunes de los planes de estudios de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Y ahora debemos precisar que el Real Decreto impugnado, no se refiere a dichas materias, sino a la homologación de determinados títulos de la Universidad privada ALFONSO X EL SABIO. Por ello, la representación del colegio demandante, en su escrito de conclusiones, ya no pone el acento en el citado artículo 5 de la Ley de Colegios Profesionales, sino en el artículo 2.2 de aquélla, para expresar que este precepto no es incompatible con los artículos 28.1 y 29 de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria. Queda, pues, concretado que, a juicio de la representación de la demandante, el Real Decreto impugnado vulnera el art. 130.4 y el art. 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, porque el Colegio recurrente debe informar en el procedimiento no como control de legalidad, sino como "control de oportunidad". En sus alegatos, dicha parte invoca que ahora, para la redacción de los reglamentos rige la Ley 50/1.997, de 27 de noviembre. Pero debe decirse que la Administración no pudo tener en cuenta dicha Ley porque la elaboración del Real Decreto impugnado es anterior a dicha Ley.
La cuestión a resolver, pues, es la siguiente: si en la elaboración del Real Decreto impugnado debió haber sido oído el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS. La respuesta es negativa, por las siguientes razones:
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Homologar, en general es dar validez a algo confirmándolo. O, como dice la Real Academia de la Lengua Española, equiparar o poner en relación de igualdad dos cosas.
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En el caso que resolvemos, el Real Decreto impugnado lo que hace es homologar, es decir, dar validez a los títulos de Licenciado en Odontología, Diplomado en Fisioterapia, Licenciado en Ciencias Ambientales, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Arquitecto, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, especialidad en Sonido e Imagen, y de Diplomado en Ciencias empresariales, de la Universidad "Alfonso X El Sabio", de Madrid, obtenidos conforme a los planes de estudios aprobados. La homologación requiere que los interesados hayan cursado y superado los estudioso incluidos en dicho plan (art. 2º del RealDecreto 1.496/1.987, de 6 de noviembre, sobre obtención, expedición y homologación de títulos universitarios).
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Tal homologación corresponde al Gobierno (art. 58.4 de la Ley Orgánica 11/1.983, de Reforma Universitaria y arts. 2, 10 y 11 y Disposición Adicional 1ª del citado Real Decreto 1.496/1.987). En el expediente de homologación, no es preceptivo el dictamen de los Colegios Profesionales. El artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales exige el informe de esos colegios solamente en el caso de que se esté en alguno de los supuestos que puedan comprenderse dentro de dicho precepto legal. El informe preceptivo, lo exige la norma legal cuando las disposiciones se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, ad exemplum, qué título se requiere para el ejercicio de determinada profesión (he aquí un problema de competencia profesional), o se refiera al régimen de incompatibilidades con otras profesiones, o al régimen de honorarios cuando para la determinación de los mismos rijan tarifas o aranceles. A nada de esto se refiere el Real Decreto impugnado. Por lo tanto, por lo que respecta al trámite de audiencia previsto en el artículo 105.a) de la Constitución, recogido en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958 (repetimos que cuando la Administración elaboró el Real Decreto impugnado no existía en la vida del Derecho la Ley del Gobierno 50/1.997, de 27 de noviembre). La jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, determina que lo decisivo para que proceda la audiencia del artículo 130.4 de la LPA, es que la entidad que deba ser oída ostente la representación y defensa legal de las personas afectadas por la disposición que se impugne; la jurisprudencia exige, en esos casos, que la recurrente pruebe que efectivamente ostenta la representación y la defensa de los posibles afectados por el Real decreto (SSTS de 5 de abril de 1.994, 8 de abril de 1.998, 14 de mayo de 1.998 y 30 de mayo de 1.998, entre otras). Y es que, como sostenía la Sala de Revisión (SSTS de 7 de julio de 1.989 y 15 de septiembre de 1.989) la exigibilidad de dicho trámite está en relación con una serie de conceptos jurídicos indeterminados que operan positiva o negativamente, de suerte que sólo es preceptivo el informe cuando la disposición en elaboración pueda afectar, realmente, directa y seriamente -dice la jurisprudencia- a los intereses de los Administrados. Pues bien, el ejercicio por la Administración de su potestad de homologación de los títulos de la Universidad Alfonso X El Sabio, para nada afecta a los intereses específicos de los colegiados en el colegio recurrente.
Se ha analizado, pues, la totalidad de las alegaciones de las partes (demanda, contestación a la demanda y escrito de conclusiones de las partes) y se ha valorado íntegramente, el expediente administrativo. Por ello, la Sala debe desestimar íntegramente lo pretendido en la demanda y en el escrito de conclusiones por el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, con la consecuencia, de tener que declarar que el Real Decreto 737/1.997, de 23 de mayo, por el que se homologan los títulos de Licenciado en Odontología, diplomado en Fisioterapia, Licenciado en Ciencias Ambientales, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Arquitecto, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, especialidad en Sonido e Imagen, y de Diplomado en Ciencias empresariales, de la Universidad "Alfonso X El Sabio", de Madrid, es conforme a Derecho.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos la causa de inadmisibilidad (falta de legitimación activa) del presente recurso contencioso-administrativo, alegada por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
Que debemos desestimar y desestimamos, íntegramente, el recurso interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, contra el Real decreto 737/1.997, de 23 de mayo, por el que se homologan los títulos de Licenciado en Odontología Diplomado en Fisioterapia, Licenciado en Ciencias Ambientales, Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, Arquitecto, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, especialidad en Sonido e Imagen, y de Diplomado en Ciencias Empresariales, de la Universidad "Alfonso X El Sabio", de Madrid. DECLARAMOS QUE EL REAL DECRETO IMPUGNADO ES CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Notifíquese esta sentencia a las partes.Devuélvanse a la Administración General del Estado el Expediente Administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Fernández-Trigales Pérez.
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