STS, 20 de Mayo de 1997
| Ponente | CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ |
| Número de Recurso | 601/1994 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "AVENIR ESPAÑA, S.A.", representada por la Procurador Dª. María Luisa Gavilán Rodríguez, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de mayo de 1.993, sobre imposición de sanción; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representado por Letrado de sus servicios jurídicos.
La Procurador Dª. María Luisa Gavilán Rodríguez, en nombre y representación de "Avenir España, S.A.", interpuso ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 14 de mayo de 1.993, que impuso a su mandante una sanción de 2.000.000 de pesetas, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que estimó aplicables para terminar suplicando se dictase sentencia en su día "por la que, estimando el presente recurso, se revoque y anule el acto administrativo impugnado por no ser conforme con el Ordenamiento Jurídico. Todo ello con imposición de costas".
El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentos jurídicos que consideró pertinentes y suplicando a la Sala dictase en su día "sentencia desestimando el recurso y confirmando el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido por ser plenamente ajustado a Derecho".
Evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones se señaló para la votación y fallo el día 14 de mayo de 1.997, en que ha tenido lugar.
Se interpone este recurso contencioso-administrativo por la empresa AVENIR ESPAÑA,S.A. contra acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de mayo de 1.993, que impuso a la actora una sanción de 2.000.000 pts., al ser responsable de la instalación de un cartel publicitario en el punto kilométrico 195,100, margen derecha, de la carretera N-601 de Madrid a León, visible desde la zona de dominio público de la vía. En la notificación de la resolución se hacía constar que podría interponerse recurso de reposición, que fue formulado por la actora siguiendo las indicaciones de la notificación, si bien en una resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Obras Públicas, notificada el 15 de julio de 1.994, se hace constar correctamente la no procedencia del referido recurso de reposición y la posibilidad de acudir directamente ante esta Sala, como así se hizo dentro del plazo legal.
Los argumentos que se esgrimen en el escrito de demanda y que serán objeto de análisis a continuación son, en síntesis, los siguientes: a) El expediente sancionador está caducado y, porconsiguiente, no es posible la imposición de la sanción; b) Al tener que aplicar al Derecho sancionador Administrativo los principios inspiradores del Derecho Penal, hay que considerar como defectuosa desde el punto de vista de la tipicidad la descripción del comportamiento que se atribuye a la entidad recurrente; c) En todo caso, falta la realización del tipo normativo; y d) Incongruencia de la resolución en relación con los hechos determinados en la denuncia, pliego de cargos y propuesta de resolución.
El primer argumento de la demanda, caducidad del expediente, se basa por la parte actora en que desde la propuesta de resolución en fecha 24 de abril de 1.990 elaborada por la Demarcación de Carreteras del Estado de Castilla-León Occidental, con notificación el 15 de mayo del mismo año, y la nueva propuesta que se hace por la Dirección General de Carreteras en 2 de abril de 1.993, transcurren casi tres años, y se superan éstos en el acuerdo de sanción que lleva fecha de 14 de mayo de igual año, por lo que hay que entender que ha transcurrido tiempo suficiente para la declaración de caducidad.
El problema de la caducidad de los expedientes sancionadores, puesto en relación con la prescripción de la infracción, es de gran relieve, como señala con todo acierto la recurrente, al estar en juego el principio de la seguridad jurídica, que se ve violentada cuando el expediente dura mucho más de lo que parece necesario en razón de la naturaleza de la infracción, pero que no ha tenido por el momento la solución adecuada ni normativa ni jurisprudencialmente, al margen de aquellos supuestos en que la propia normativa sancionadora ordena el archivo del expediente transcurrido el plazo que se fija, como sucede en los casos contemplados en las sentencias de 30 de octubre de 1.986, Ar. 582, 13 de junio, Ar. 5322, y 22 de julio de 1.988, Ar. 6328, que se citan en el escrito de demanda, y en las de 19 de noviembre de 1.989, Ar. 8514, y 21 del mismo mes y año, en los que la norma que daba cobertura a la sanción establecía un plazo de caducidad.
En el supuesto ahora contemplado la Ley de Carreteras y Caminos 25/1.988, de 29 de julio, en su artículo 35 fija en cuatro años el plazo de prescripción para las infracciones muy graves, como es la recogida en el artículo 31.4,g) por la que se sanciona a la entidad actora, plazo que puede considerarse excesivo si se compara con los señalados en otros sectores del ordenamiento administrativo sancionador, pero que es el establecido por el legislador en el ejercicio de su soberanía y que no puede decirse que vulnere la Constitución, sin que aparezca en la citada ley ninguna regulación de la caducidad. Ni el artículo 61 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, ni el 132.2 de la LRJ-PAC apoyan la tesis de la `parte recurrente, ya que aquel, para los procedimientos administrativos en general, limita a seis meses el plazo de resolución, pero sin que el exceso determine la caducidad del expediente y si la incoación de procedimiento disciplinario para determinar el funcionario o funcionarios responsable de la dilación, para imponerles si procede las oportunas sanciones. En cuanto al referido artículo 132.2 de la LRJ-PAC después de establecer que la iniciación del procedimiento sancionador interrumpe los plazos de prescripción que determina el párrafo primero de dicho precepto, añade que se reanudarán aquellos si el expediente sancionador estuviera paralizado durante mas de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
En el fundamento jurídico sexto del escrito de demanda se hace invocación a la aplicación al Derecho Administrativo sancionador de los principios fundamentales del Derecho Penal (tipicidad, culpabilidad, punibilidad), alegación genérica que se concreta en el fundamento séptimo en relación a la tipicidad del comportamiento que determinó la imposición de la sanción haciendo alusión a la necesidad de certeza en la descripción de la conducta reprochable, a las modificaciones que ha introducido la nueva Ley de Carreteras en relación a la anterior normativa, la falta de una explicación teleológica del cambio, las dificultades para determinar el concepto de "visibilidad", la amplitud en cuanto a la competencia sancionadora y la falta de concreción del sujeto responsable.
En realidad, en lo que se refiere a esta alegación, lo que hace la parte recurrente es una crítica a la decisión del legislador en cuanto a la nueva regulación dada a la infracción, haciendo alusión, aunque sin argumentarla, a que puede suponer una vulneración de la prohibición constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, de la seguridad jurídica y de la igualdad.
Es cierto que la Ley de Carreteras y Caminos de 29 de julio de 1.988 introduce en la regulación de la infracción que es objeto de este proceso un cambio de importancia en cuanto a la que se estableció en la derogada Ley de 19 de diciembre de 1.974, ya que si en ésta se prohibía realizar publicidad en las zonas de servidumbre y afección, en la norma vigente, el artículo 24.1, la prohibición no se hace en función del lugar donde se instala la publicidad sino en la circunstancia de que pueda ser visible desde la zona de dominio público de la carretera, con la excepción de los tramos urbanos, prohibición que se refuerza en la Disposición Transitoria Segunda al ordenar la retirada de cualquier clase publicidad visible desde la zona de dominio público en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la ley. Esta vulneración de las citadas prohibiciones constituye la infracción muy grave que aparece tipificada en el artículo 31.4, g) de la citadaLey de Carreteras. Esta Sala, como cualquier otro Tribunal o Juzgado, no puede entrar a valorar el mayor o menor acierto del legislador en la elaboración del producto normativo, y en razón de su sometimiento a la ley elaborada democráticamente por los representantes del pueblo soberano -artículo 117.1 de la Constitución y 1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial- lo único que podría hacer al tratarse de una ley postconstitucional sería plantear la cuestión de inconstitucionalidad, tal como se insinúa en el escrito de demanda, en el caso de entender que la norma legislativa vulnere preceptos de rango constitucional. Esta vulneración no entiende este Tribunal que se haya producido ya que el comportamiento típico aparece descrito con la exigible certeza, se considera autores a los responsables directos de la colocación del cartel y, si bien es cierto que la multa se mueve, en particular para las infracciones muy graves, en unos márgenes muy amplios, sin embargo el artículo 33 establece unos criterios -daños y perjuicios producidos, riesgo causado e intencionalidad del causante- que servirán para adecuar la sanción a la importancia lesiva del comportamiento.
Por otra parte, en este caso concreto, en la denuncia, en el pliego de cargos y en la propuesta de resolución, se describe sin posible equívoco el comportamiento que se considera merecedor de la sanción, se imputa la comisión de la infracción a la empresa responsable de la colocación del cartel publicitario y se rebaja la sanción originariamente propuesta a 2.000.000 pts., rebaja que se justifica, como se señala en el considerando quinto de la resolución impugnada, en la circunstancia de que el cartel publicitario está situado a 36 metros de la arista exterior de la carretera, lo que disminuye el riesgo para los usuarios de la vía.
Se alega asimismo que no se ha realizado el tipo previsto en la infracción, ya que no se ha demostrado ni siquiera invocado hasta el acuerdo resolutorio que el cartel estuviera situado fuera de zona urbana. Es lo cierto, sin embargo, que en el boletín de denuncia se hace constar con toda claridad el punto kilométrico en que se ha colocado el cartel, se aporta un croquis de su situación y es el propio recurrente quien en las alegaciones a la puesta de manifiesto del expediente -no había contestado al pliego de cargos-dice que el terreno es urbanizable y pendiente de plan parcial, aunque sin proponer prueba alguna en cuanto a este extremo, pero que en todo caso es un reconocimiento de que el cartel está instalado fuera de zona urbana.
Por último, se alega incongruencia de la resolución sancionadora con los hechos objeto de la denuncia, el pliego de cargos y la propuesta de resolución, ya que en estas actuaciones se señala como situación del cartel el margen izquierdo de la carretera, en tanto que en el acuerdo sancionador se fija aquélla en el margen derecho.
Estas variaciones en las diversas actuaciones del expediente son ciertas pero no pueden tener la trascendencia que pretende darle el recurrente, ya que por una parte son perfectamente explicables en razón de que en una carretera de doble dirección, el margen derecho o izquierdo depende de la situación del observador y han sido corregidas en el croquis que se incorpora al boletín de denuncia y en la puesta de manifiesto del expediente, sin que, por otra parte, se le haya ocasionado ninguna clase de indefensión a la recurrente, que pudo conocer desde el primer momento cuáles eran los hechos que se le imputaban y utilizar los medios de prueba que entendió convenientes, sin proponer ninguno en el expediente administrativo y sólo la documental en este proceso, limitada a que se tuvieran por reproducidos los documentos obrantes en el expediente administrativo.
En razón de lo que se deja expuesto procede la desestimación del recurso y la confirmación del acuerdo objeto del recurso.
No existen circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas de conformidad al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos declarar y declaramos NO HABER LUGAR al recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "AVENIR ESPAÑA, S.A." contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de mayo de 1.993, sobre imposición de sanción, el que se confirma sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : D. Fernando Ledesma Bartret.- D. Eladio Escusol Barra.- D. Fernando Cid Fontán.-D. Óscar González González.- D. Claudio Movilla Álvarez.- Rubricados. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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