STS, 30 de Mayo de 1997

El Director General de Política Territorial de la Generalidad de Cataluña resolvió con fecha 1 de abril de 1987 establecer el programa de restauración de la explotación Vulveralla, en Ventalló (Gerona), introduciendo en el propuesto por la empresa las condiciones especiales que luego se dirán, y fijar como fianza, de acuerdo con el art. 8 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1981, la cantidad de

24.654.000 pesetas por la totalidad de los trabajos necesarios para la protección y restauración de los espacios afectados en el área definida. El importe de la fianza aparece en el expediente sin estar precedido de ningún cálculo o justificación, resultando por ello imposible valorar su adecuación a los criterios legales que rigen su determinación. De las quince condiciones impuestas interesa ahora destacar la 1ª, 5ª y 7ª. La primera es del siguiente tenor literal: "La superficie de afección de la actividad es la definida en el documento gráfico adjunto al presente informe, referido al plano de planta a E=1:1000, contenido en el plan de labores del año 1985". La quinta establece textualmente: "La empresa explotadora deberá presentar a esta Dirección General, dentro de un plazo no superior a treinta días desde la notificación de la resolución, un plano topográfico a E=1:1000 del área total de afección, que deberá incluir necesariamente las zonas explotadas a partir de la entrada en vigor de la Ley 12/1981, aquéllas otras de actual afección (hoyos de extracción, áreas de acaparamientos de material y de paso de maquinaria), así como la superficie total afectada por las instalaciones de tratamiento y clasificación del recurso beneficiado, ampliado con las áreas que se consideren de futura afección, representando de forma inequívoca los límites generales del conjunto considerado. Este plano incluirá igualmente todas las áreas afectadas por la explotación junto la río Fluviá". La séptima dice así: "Todas las obras de fábrica e instalaciones auxiliares de la pedrera, a pesar de las manifestaciones expuestas en el programa de restauración, en el sentido de haberse procedido a realizar su inscripción en el Registro Industrial como industria de tratamiento de material totalmente desvinculada de la explotación, tendrán que ser derribadas y evacuadas de la zona en el momento de obtener la baja definitiva de la explotación, llevándose a cabo la restauración de las áreas por ellas ocupadas". Se comprende mejor el sentido de la condición quinta cuando se tiene en cuenta que la Administración requirió en diferentes ocasiones a la empresa ARFLUSA, titular de la explotación, para que presentase "un plano actualizado que necesariamente debería incluir las áreas de afección actual y previstas para el futuro, así como todas aquéllas afectadas por las instalaciones de tratamiento (de áridos)", requerimiento que fue desatendido, viéndose obligada la Administración a pronunciarse en los términos que recogen las condiciones queacabamos de transcribir.

Como ARFLUSA discrepara del contenido de aquella resolución del Director General, interpuso recurso de alzada, al que acompañó dos planos, uno correspondiente -utilizando sus propios términos- a la "actividad de extracción de áridos en bruto de la cantera nº 90.063" y otro referente a la "actividad de tratamiento y preparación de áridos que, bajo número de registro industrial 17-08230, se desarrolla en finca situada al lado de aquélla y que no se limita a los áridos extraídos de la cantera, sino que se tratan otros áridos de fuera", pues la tesis que ARFLUSA sostiene es que son dos, y no una, como dice la Administración, las industrias que explota en el paraje Vulveralla de Ventalló. Además de éstas, el recurso de alzada contiene otras alegaciones sobre la indebida aplicación retroactiva de la Ley 12/1981 y sobre la "desproporción" de la fianza exigida, pidiendo que se reduzca a "niveles proporcionados a la envergadura real de la cantera y a las posibilidades de la empresa explotadora".

Antes de resolver el recurso de alzada, de nuevo la Administración se dirigió a ARFLUSA en los siguientes términos: "A fin de contar con documentación justificadora de las alegaciones formuladas, deberían reflejar, dentro del área grafiada en el documento uno que acompaña al escrito de recurso, las zonas de reserva y actuales de explotación y afección, de acuerdo con lo que se establece en la condición especial nº 5 de la resolución recurrida y que, al mismo tiempo, servirá a los efectos del cumplimiento obligado". Este requerimiento fue cumplido por ARFLUSA, remitiendo a la Administración, con fecha 31 de julio de 1987, plano donde se grafía la zona de explotación de la antes aludida cantera. La resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 24 de noviembre de 1987, estimó en parte el recurso, introduciendo en el acto originario modificaciones entre las que resulta necesario destacar las siguientes: 1º) Determina la cuantía de la fianza de restauración en 13.540.000 pesetas para la totalidad de los trabajos necesarios para la protección y restauración de los espacios afectados en el área definida; 2º) La condición primera queda redactada en los siguientes términos: "La superficie de afección de la actividad es la definida en el documento gráfico adjunto referido al plano de planta a E=1:1000 presentada el 31 de julio de 1987 relativo a las áreas de extracción y al plano de planta a E=1:500 presentado en el recurso de alzada de 29 de abril de 1987 relativo a las áreas de instalaciones y tratamiento de los materiales; y 3º) La condición séptima pasa a tener la siguiente redacción: "Todas la obras de fábrica e instalaciones auxiliares de la actividad, deberán ser derribadas y evacuadas en la zona en el momento de obtener la baja definitiva de la explotación, llevándose a cabo la restauración de las áreas por ellas ocupadas". Tales modificaciones únicamente van precedidas de una propuesta de resolución, cuyo fundamento de derecho tercero expone las razones determinantes de la estimación parcial del recurso. En relación con el importe de la fianza, lo que se afirma es textualmente lo siguiente: "Esta Dirección General de Política Territorial ha procedido a replantearse las áreas determinadas como de afección a fin de acomodarlas a la nueva documentación así como a la cuantía de la fianza, que también se modifica, y fijar en consecuencia las nuevas condiciones de restauración de tipo técnico que tal área necesita. Teniendo en cuenta, además, que tal área alcanza determinada superficie destinada a instalaciones porque la documentación que se ha aportado (véanse los documentos 3 y 4) reflejan, contrariamente a lo que dice el recurrente, que el tratamiento y preparación de áridos se reconoce a partir de 1986, siendo una ampliación o modificación de industria que debe entenderse como actividad principal, según consta en el documento nº 4 corresponde al código 2313 del CNAE, es decir, la explotación de arenas y gravas y como tal sujeta a las determinaciones de la Ley 12/1981 de 24 de diciembre, tal como recogió una sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 6 de octubre de 1986, según la que "el lavado y machaqueo de áridos es una actividad minera y en definitiva lo relevante es la existencia del menoscabo del terreno" y, en cualquier caso, la parte de la fianza que responde de la restauración de la superficie destinada a instalaciones es una parte mínima del total en la que la proporción más importante corresponde a la restauración de una explotación que se tiene que rellenar, con una profundidad actual de extracción que precisamente a partir de la vigencia de la ley ha alcanzado el doble de profundidad de trabajo (de 10 a 20 metros), y en la que las reservas alcanzan la casi totalidad de la superficie del área de extensión de los trabajos, pese a que esta ha sido reducida atendiendo la indicación expresa que, a tal efecto, se efectuó en la documentación otorgada durante la tramitación del recurso de alzada que se analiza". Esta es toda y la única explicación que se encuentra en el expediente administrativo sobre la muy importante reducción de la fianza.

Contra la resolución del Conseller de 24 de noviembre de 1987 interpuso ARFLUSA recurso de reposición, que fue desestimado por nueva resolución de 21 de marzo de 1988, la cual recogió en sus propios términos la propuesta de resolución, cuyo fundamento de derecho cuarto razona así la reducción del importe de la fianza: "En relación con la cuantía de la fianza de restauración solo hay que añadir que en la resolución de la Dirección General de Política Territorial de 1 de abril de 1987, que aprobó el programa de restauración, se determinó una cuantía de 24.657.000 pesetas, que se rebajó a 13.550.000 pesetas en la resolución del titular del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, de 24 de noviembre de 1987, en el recurso de alzada interpuesto por la empresa explotadora, de acuerdo con lasconsideraciones expuestas en el tercer fundamento de derecho contenido en la propuesta de resolución en aquel recurso, que sería obvio repetir, y que recogen los motivos que fundamentan la cuantía fijada que siempre se basan el art. 8 de la Ley 12/1981".

Contra las resoluciones del Conseller de 24 de noviembre de 1987 y 21 de marzo de 1988 interpuso el recurso contencioso-administrativo nº 439/1988, en el que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 5 de julio de 1989, sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación de la entidad "ÁRIDOS DEL FLUVIÁ, S.A.", contra la resolución dictada por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de fecha 21 de abril de 1988 que desestimó el recurso de reposición que con carácter potestativo había planteado la actora contra la también resolución del Conseller de fecha 24 de noviembre de 1987 que acogió en parte el recurso de alzada interpuesto por la recurrente contra la resolución adoptada por la Dirección General de Política Territorial en fecha 1 de abril de 1987 que estableció el programa de restauración de la explotación minera de Vulveralla en Ventalló, acuerdos todos ellos que declaramos nulos por no ser conformes a derecho en cuanto a la fianza exigida que se deja sin efecto, ordenando la fijación de otra cuyo importe se corresponda con el 50% del importe fijado como fianza en la resolución de 24 de noviembre de 1987, desestimando todas las demás pretensiones hechas valer en la demanda. Sin costas".

Contra la referida sentencia interpusieron recurso de apelación la Generalidad de Cataluña y ARFLUSA. En su escrito de alegaciones (presentado en el Registro General del Tribunal Supremo -en lo sucesivo R.G.T.S.- el 20 de diciembre de 1989) la Generalidad de Cataluña argumenta sobre la improcedencia de reducir el importe de la fianza exigida por los actos administrativos impugnados en la cuantía que la sentencia declara y por ello concluye con la súplica de que se revoque la sentencia apelada y "se declare no ajustada a derecho la estimación parcial del recurso nº 439/1988, consistente en la reducción en un 50% de la fianza fijada por la resolución de 24 de noviembre de 1987 del Conseller de Política Territorial de Obras Públicas, estableciendo en su lugar que los actos impugnados se ajustan plenamente a derecho".

También interpuso recurso de apelación contra la mencionada sentencia la representación procesal de ARFLUSA. En sus alegaciones (presentadas en el R.G.T.S. el 23 de febrero de 1990) sostiene: 1º) Que ha habido arbitrariedad en la determinación de la cantidad fijada como fianza; 2º) Que se ha aplicado retroactivamente la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña; y 3º) Que la condición especial 7 de la resolución administrativa infringe el principio de libertad de empresa. En el suplico pretende la revocación de la sentencia y la íntegra estimación de las pretensiones deducidas en la demanda, con imposición de costas.

Nuevo escrito de alegaciones presentó ARFLUSA en el R.G.T.S. con fecha 23 de marzo de 1990, impugnando las correlativas de la Generalidad de Cataluña. En particular impugna las referentes al procedimiento seguido por la determinación de la fianza, a la invocación por aquélla -por la Generalidad- de unos "cuadros de precios" fijados por un "instituto de tecnología de la construcción", y a las operaciones determinantes del importe de la fianza. Reiteró el suplico de sus anteriores alegaciones.

La Generalidad de Cataluña (mediante escrito presentado en el R.G.T.S. el 19 de junio de 1990) impugna las evacuadas por ARFLUSA. En cuanto al importe de la fianza, se remite a lo ya alegado. Respecto a la aplicación retroactiva de la Ley 12/1981, sostiene que el concepto de "zona de afección" comprende la "zona de explotación" y aquellas otras superficies sobre las que repercuten los efectos negativos. También argumentó respecto de la no violación del principio de libertad de empresa. Reiteró el suplico de sus anteriores alegaciones.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 29 de enero de 1991 se señaló para votación y fallo el día 12 de marzo de 1991. El señalamiento fue suspendido por providencia de 8 de marzo de 1991 para que se tradujesen al castellano los escritos y documentos redactados en catalán.

Mediante providencia de 22 de enero de 1993 se remitieron las actuaciones a la Sección Tercera.

Habiéndose acreditado el fallecimiento del Procurador de ARFLUSA, se requirió a ésta, mediante providencia de 11 de marzo de 1993, para que compareciese con nuevo Procurador.DECIMOTERCERO.- Practicada la traducción interesada, se acreditó su remisión a esta Sala mediante diligencia de ordenación de 6 de mayo de 1993.

Mediante escrito presentado en el R.G.T.S. el 10 de junio de 1993, compareció ante la Sala, en nombre de ARFLUSA, el Procurador de los Tribunales D. Luis Suárez Migoyo, que fue sustituido por la Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Julia Corujo, la cual se personó ante este Tribunal con fecha 19 de junio de 1995.

Con fecha 28 de enero de 1997 se señaló para votación y fallo el día 22 de mayo de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

Este recurso de apelación ha sido interpuesto por la Generalidad de Cataluña y por la mercantil ARFLUSA, S.A. (en lo sucesivo, ASA). El recurso de la Generalidad se dirige contra el pronunciamiento de la sentencia de instancia que reduce un 50% el importe de la fianza establecido por la resolución del Conseller que estimó en parte el recurso de alzada entablado por ASA contra el acto originario del Director General de Política Territorial. Estima la Generalidad que el importe de la fianza exigible en garantía del cumplimiento del plan de restauración debe ser el de 13.540.000 pesetas, cantidad a la que se ha llegado después de aplicar la reducción del 50% prevista en la disposición transitoria segunda de la Ley 12/1981 del Parlamento de Cataluña, por lo que no está ajustada a derecho la reducción que impone la sentencia. Conviene recordar que, como luce en antecedentes, la fianza que había exigido el acto originario era de 24.657.000 pesetas. El recurso de ASA impugna la sentencia en su totalidad y pretende que se declare la disconformidad a derecho: a) de la fianza exigida por haberse calculado de forma que califica de arbitraria; b) de la condición especial primera incorporada a la resolución del Conseller estimatoria del recurso de alzada por suponer una aplicación retroactiva de la Ley 12/1981 y por extender la exigibilidad del plan de restauración a una finca -en la que se desarrolla la actividad de tratamiento de áridos- distinta de aquélla en que está ubicada la cantera, pues considera ASA que el plan de restauración solo debe afectar a esta última, ya que, en caso contrario, se estaría aplicando la Ley 12/1981 a un supuesto no comprendido en su ámbito; c) de la condición especial séptima por vulnerar, en su opinión, el principio de libertad de empresa.

El recurso debe prosperar únicamente en cuanto a la pretensión de ASA referente a la cuantía de la fianza y ser desestimado en su restante contenido. Abordemos, pues, en primer lugar, el examen de la pretensión que se estima. El artículo 8 de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, regula la fianza que deben constituir los titulares de las explotaciones comprendidas en su ámbito (las explotaciones mineras a que se refieren su artículos 1, 2 y 3) para garantizar, como precisa el fundamento jurídico noveno de la STC 64/1982, la aplicabilidad de las medidas de protección del medio ambiente y los trabajos de restauración previstos en la autorización (en el mismo sentido el art. 6 del Reglamento aprobado por Decreto 343/1983, de 15 de julio), obligación que es exigible tanto a aquellos titulares que vayan a dar comienzo a la explotación después de la entrada en vigor de la ley (art. 8. 1 de la Ley 12/1981) como a los debidamente autorizados con anterioridad a su vigencia que no dispongan de un plan de restauración aprobado (art. 2. 3 y disposición transitoria primera del Decreto 343/1983, en la redacción resultante de la corrección de errores publicada en le DOC nº 356, de 19 de agosto de 1983) si bien la fianza exigible a estos últimos titulares se reducirá al 50% (ex disposición transitoria segunda de la Ley y disposición transitoria tercera de su Reglamento) del importe que proceda conforme a los criterios legales y reglamentarios (art. 8 apartado 2, 3 y 4 de la Ley y 6 del Reglamento). Pues bien, el examen del expediente revela que el Director General de Política Territorial fijó con fecha 1 de abril de 1987 una fianza de

24.657.000 pesetas sin acoger en su resolución los criterios determinantes de tal cantidad. Otro tanto hay que afirmar de la resolución del Conseller que redujo la fianza a la cantidad de 13.540.000 pesetas, dejando así a ASA sin la posibilidad de conocer las razones que justifican la carga que se le impone y privando también al Tribunal de los datos imprescindibles para poder llevar a cabo el enjuiciamiento del acto administrativo que la exige, todo lo cual va contra la seguridad jurídica y el principio de legalidad (arts. 9, 3 y 103.1 C.E.) como con mayor detenimiento exponemos a continuación.

Todo acto administrativo que limite derechos o imponga cargas que deban soportar las personas físicas o jurídicas ha de estar motivado, con indicación de hechos y fundamentos de derecho (arts.

43. 1 L.P.A. y 54. 1 Ley 30/1992). Se trata de una motivación congruente, esto es que establezca coherentemente la relación existente entre los fundamentos de la resolución y la limitación o carga que esta imponga. En el caso enjuiciado, se han fijado como importe de la fianza dos cifras absolutamente distintas

(24.657.000 pts. y 13.540.000 pts.) que no es posible deducir como se han obtenido. Así lo alega con razón ASA, cuyas argumentaciones no han sido desvirtuadas ni en sede del Tribunal Superior de Justicia, (lasentencia de instancia guarda un casi completo silencio sobre tal extremo, pese a haber sido presentado por el demandante como el más esencial de todos los debatidos) ni ante esta Sala, pues las contraargumentaciones expuestas por la Generalidad de Cataluña (en la segunda de sus alegaciones) sobre la forma en que se ha calculado el importe de la fianza, aludiendo a "unos cuadros de precios fijados por el Instituto de Tecnología de la Construcción de Cataluña, conocidos sobradamente por todos los profesionales que se dedican a la restauración de terrenos sometidos a actividades extractivas", carecen de todo respaldo en el expediente administrativo, en el que no se encuentra el más mínimo vestigio de tales cuadros de precios. La sentencia impugnada tan solo declara la procedencia "de la reducción al 50% de la fianza definida en el art. 8", mas a tal conclusión llega sin razonamiento alguno, sin haber examinado ni resuelto previamente cual es (y por qué) el importe de la fianza que debe ser objeto de tal reducción. No se trata de que no sea legalmente procedente fijar una fianza y reducirla en un 50%. Lo es de modo claro. Pero tales determinaciones deben estar apoyadas en unos datos técnicos y económicos, además de argumentos jurídicos, que la Administración no ha ofrecido, incurriendo así en una falta de motivación determinante de anulación, en este extremo, de los actos impugnados. Lo que procede no es liberar a ASA de la fianza sino imponer a la Administración el cumplimiento del deber de establecerla de conformidad con los criterios que han quedado expuestos, entre ellos el recogido en el citado fundamento jurídico noveno de la STC 64/1982. Ahora bien, habida cuenta del resultado a que esta apelación conduce -desestimación de la única pretensión de la Generalidad y estimación de la pretensión de ASA únicamente en cuanto al importe de la fianza- por razones de congruencia procesal y para evitar que no se perjudique el beneficio que con la estimación de este recurso ha conseguido ASA, la fijación de la fianza que la Administración lleve a cabo en ejecución de esta sentencia no podrá superar -repetimos, dadas las concretas circunstancias procesales que aquí concurren- el 50% de 13.540.000 pesetas, todo ello, naturalmente, sin perjuicio de las posteriores actualizaciones que sean procedentes de conformidad con lo dispuesto en el art. 7 del Decreto 343/1983.

Las restantes pretensiones deducidas por ASA deben ser desestimadas. Está ajustada a derecho la condición primera porque no supone aplicación retroactiva de la Ley 12/1981 sostener, como aquí se sostiene, manteniendo la interpretación que ya llevaron a cabo las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1989, Ar. 5732, 30 de julio de 1990, Ar. 6744 y 7 de octubre de 1992, Ar. 7766, que la superficie de afección del programa de restauración debe comprender la zona de explotación al tiempo de entrar en vigor la Ley 12/1981, las zonas -incluidas las reservas- en que se proyecta realizar la explotación, así como la que está ocupada por la planta de áridos, que ha de considerarse como actividad minera. La sentencia apelada se pronuncia en idéntico sentido. Por otra parte, la tesis, tan insistentemente defendida por ASA, sobre la realidad de dos empresas que siempre han sido diferentes (la cantera y la empresa de tratamiento de áridos) se ha visto desautorizada por el resultado de la prueba practicada a su instancia ante la Sala de Barcelona. Nos referimos a la certificación librada el 11 de enero de 1989 por el Jefe de la Sección de Minas del Servicio Territorial de Industria en Gerona, de la que se desprende justamente lo contrario, esto es la existencia de una sola explotación minera (folio 54 de los autos de instancia). Asimismo está ajustada a derecho la condición séptima. Su conformidad con el ordenamiento jurídico resulta de lo dispuesto en los arts. 5.1 de la Ley 12/1981 y 3 e) de su Reglamento. Es un requisito o carga congruente con los fines que la justifican, goza de cobertura legal, resulta proporcionada en relación con los objetivos legales que pretende satisfacer y desde luego no viola el invocado principio de libertad de empresa que, a la altura de nuestro tiempo y visto lo que establece el art. 45 de la C.E., debe ser compatible con un desarrollo sostenible que incluya entre sus costos aquéllos que, exigidos por norma de rango suficiente -en este caso, el conjunto normativo integrado por la Ley y el Reglamento- se orienten a la defensa y restauración del medio ambiente (fundamentos jurídicos 2º y 5º de la STC 64/1982.

No procede, conforme al art. 131. 1 de la L.J. la condena en costas.

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Letrado de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 5 de julio de 1989, en el recurso 439/1988.

Estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Corujo Villamil, sustituido por la Procuradora de las Tribunales Dña. Isabel Juliá Corujo, en represntación de "ÁRIDOS DEL FLUVIÁ, S.A.", contra la sentencia mencionada en el apartado primero de este fallo, la que revocamos únicamente en cuanto declara la nulidad de la fianza exigida y ordena la fijación de otra cuyo importe corresponda con el 50% del importe fijado como fianza en la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 24 de noviembre de 1987. En su lugar declaramos la nulidad de la fianza tanto en los términos exigidos por la Administración como en los establecidos por la sentencia apelada, así como la procedencia de que la Administración determine la fianza siguiendo loscriterios recogidos en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.

Desestimamos las restantes pretensiones deducidas por la representación procesal de "ÁRIDOS DEL FLUVIÁ, S. A.", confirmando los restantes pronunciamientos de la sentencia apelada.

No procede la condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA certifico.