STS, 6 de Marzo de 1997

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 16 de octubre de 1991, cuyo fallo decía así:

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Clara , Susana , Luz , Braulio , Fermín , Camila , Camila y Montserrat , María Dolores , Rafael , Jose Pedro , Jesús Ángel , Alfredo , Domingo , Humberto , Matías , Lucía , Yolanda e Beatriz , representados todos por el Procurador D. José Antonio Peiró Guinot, contra resolución del Director General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 4 de abril de 1989 que aprobaba definitivamente el Proyecto de Paseo Marítimo de la Almenara. Declaramos la inadmisibilidad del mismo recurso interpuesto contra resolución del Ingeniero Jefe del Servicio de Costas y Señales Marítimas de Castellón de 28 de junio de 1989 publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 15 de julio de 1989. Sin hacer expresa imposición de costas procesales.

La sentencia se funda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

Se impugna la resolución del ingeniero jefe del Servicio de Costas y Señales Marítimas de Castellón de 28 de junio de 1989 por la que, aprobado por la Dirección General de Puertos y Costas el 4 de abril de 1989 el Paseo Marítimo de Almenara, se somete a información pública la relación de concesiones otorgadas en su día a precario para construcción de casas-vivienda que resultan afectadas. De acuerdo con el artículo 111.a de la Ley de Costas (1988) dichas obras se consideran de interés general. Queda establecida la necesidad de ocupación (artículo 45.3 de la Ley de Costas). Se concede a los concesionarios o poseedores de derechos sobre las concesiones plazo de alegaciones (artículo 56 del Reglamento de Expropiación forzosa). También se impugna la resolución aprobatoria del Paseo Marítimo.

Se alega la nulidad del proyecto por falta de notificación, infracción del artículo 128.5 del Reglamento de Planeamiento (diligencia del secretario de la corporación autenticando los planos como los aprobados inicialmente); que el proyecto ignora la realidad física (artículos 37 y 157 del Reglamento de Planeamiento), carece de racionalidad técnica, falta de consignación presupuestaria, no hay previsión de la influencia sobrela costa (artículo 44.2 de la Ley de Costas) y no se ha realizado conforme al planeamiento (artículo 44.1 de la Ley de Costas).

La parte demandante ha reconocido que pudo hacer alegaciones. Según el artículo 70 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), las notificaciones defectuosas surten efectos desde que el interesado se da por enterado.

La diligencia del secretario autenticando los planos constituye una mera formalidad prevista para los planes generales y parciales sobre los que ha recaído aprobación inicial o provisional y su incumplimiento sólo determina ilegalidad cuando se haya producido indefensión.

No es cierto que no se prevea documentalmente y se ignore la realidad física, por cuanto se prevé el rescate de las concesiones.

No se ha probado que las obras no se adapten al entorno ni se realicen conforme al planteamiento (artículo 44 de la Ley de Costas).

No existe infracción del artículo 56 del Reglamento de Expropiación forzosa (información pública) pues la información pública constituye un acto de trámite previo a la aprobación del Consejo de Ministros que ocurrió con posterioridad.

Procede la desestimación del recurso en cuanto al acuerdo de aprobación del proyecto y la declaración de inadmisibilidad en cuanto a la declaración del ingeniero jefe.

En el escrito de alegaciones presentado por la representación de Dña Clara se formulan, en síntesis, las siguientes consideraciones:

Existe violación del artículo 91 en relación con el 79 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) por no haberse notificado la aprobación del proyecto de urbanización, conocido a través de la resolución publicada en el Boletín Oficial de la Provincial (necesidad de ocupación).

A pesar de todo se produjo indefensión, pues no se pudieron efectuar alegaciones antes de la aprobación.

Se observa la omisión de todo vestigio de fedatario en los planos (se invoca analógicamente el artículo 128.5 del Reglamento de Planeamiento).

Existe violación de los arts. 37 y 57 del Reglamento de Planeamiento a propósito de la información detallada de la realidad preexistente. Frente al argumento de la sala, debe indicarse que el proyecto de urbanización no es un instrumento legalmente idóneo para producir el rescate de las concesiones.

Falta de competencia para la redacción de un proyecto de urbanización en suelo clasificado como urbano en las normas subsidiarias de Almenara. En el fundamento V de la sentencia se dice que el proyecto de urbanización se redactó por parte de la Dirección General de Costas dentro del suelo urbano de Almenara y ello es un exceso competencial que debe revisarse de oficio (artículo 4 de la Ley de Procedimiento administrativo [1958], en relación con el artículo 5.3 Real Decreto legislativo 16/1981 que atribuye la competencia para «la aprobación definitiva de los proyectos de urbanización a la Administración autonómica actuante que hubiera otorgado la aprobación inicial»). No puede alegarse el carácter de zona marítimo terrestre de aquella que tiene el carácter de suelo urbano y está comprendida dentro de las normas subsidiarias municipales. Una invasión competencial de esta índole es determinante de nulidad de pleno derecho.

Solicita la revocación de la sentencia apelada y la declaración de disconformidad a derecho de los actos administrativos que fueron objeto de este recurso.

En el escrito de alegaciones del abogado del Estado se manifiesta, en síntesis, lo siguiente:

Es correcto el criterio de la sentencia, al considerar que debe declararse inadmisible el recurso en cuanto va dirigido contra el Ingeniero Jefe del Servicio de Costas de Castellón.

Se remite al contenido de la sentencia apelada en cuanto a la desestimación del recurso contra el acuerdo aprobatorio del proyecto. La parte apelante no formula ninguna nueva argumentación, sino queinsiste en las ya formuladas.

La resolución recurrida no aprobaba el proyecto, que fue aprobado por otra resolución, sino que simplemente lo anunciaba. En el escrito de demanda de la otra parte se dice que la aprobación del proyecto de construcción ya había sido objeto de anterior atención de los demandantes, que había formulado alegaciones con fecha 13 de septiembre de 1988.

Solicita la desestimación del recurso y la condena en costas.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 27 de febrero de 1997, en que tuvo lugar.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, mediante sentencia dictada el 16 de octubre de 1991, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los hoy apelantes contra la resolución del director general de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 4 de abril de 1989 que aprobaba definitivamente el Proyecto de Paseo Marítimo de la Almenara y declaró la inadmisibilidad del mismo recurso interpuesto contra resolución del ingeniero jefe del Servicio de Costas y Señales Marítimas de Castellón de 28 de junio de 1989 publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 15 de julio de 1989.

Alega, en primer término, la parte apelante, insistiendo en los argumentos ya expuestos ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia, que existe violación del artículo 91 en relación con el 79 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958), aplicable en función de la fecha de iniciación del expediente, por no haberse notificado a los interesados la aprobación del proyecto de urbanización.

En este punto deben ser aceptados los argumentos de la sentencia acerca de que la falta de notificación del proyecto no impidió a los afectados darse por enterados del mismo, a raíz de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, y efectuar las alegaciones que estimaron pertinentes en defensa de sus intereses.

Alegan los apelantes, aun reconociendo estos hechos, que les causó indefensión la circunstancia de que no pudieron efectuar alegaciones antes de la aprobación. No puede estimarse que dicha indefensión se haya producido, puesto que no se advierte que aquella omisión haya privado de eficacia a las alegaciones realizadas en contra del proyecto a raíz de la información pública a que se sometió como consecuencia de su aprobación la relación de concesiones otorgadas en su día a precario para construcción de casas-vivienda que resultan afectadas.

Las alegaciones formuladas, en efecto, se encaminan a poner de relieve supuestas ilegalidades relativas al proyecto en su conjunto cuya existencia puede dar lugar a su examen y a extraer las consecuencias de anulación pertinentes, si se aprecia que efectivamente concurren, por la propia administración o por los tribunales, independientemente del momento de su alegación. También se aducen circunstancias relacionadas con las consecuencias indemnizatorias de la ocupación de unos determinados terrenos, las cuales, independientemente de las previsiones de tipo económico y de carácter general existentes en el proyecto, y sin que resulten vinculadas por ellas, no pueden ser concretamente determinadas en él, sino que han de serlo en el oportuno expediente que materialice el rescate de las concesiones existentes, previa la declaración de necesidad de ocupación de los terrenos correspondientes.

Alegan, en segundo término, los recurrentes, que se observa la omisión de todo vestigio de la intervención de un fedatario que certifique la autenticidad de los planos, con lo que se habría producido una infracción del artículo 128.5 del Reglamento de Planeamiento.

Es difícil mantener que la falta de una diligencia del secretario en los planos, cuya autenticidad queda acreditada de modo básico, como todo documento incorporado a un procedimiento administrativo, mediante su integración en él, constituye una irregularidad si no viene exigida claramente por el ordenamiento; y no es así, pues los propios recurrentes reconocen que la aplicación del artículo 128.5 del Reglamento de Planteamiento, que invocan, tiene carácter analógico, pues no se refiere de modo expreso a los proyectos de urbanización como el considerado en este proceso.

También es este punto deben reputarse acertados los argumentos de la sala de primera instanciaacerca de la falta de trascendencia invalidante de esta posible irregularidad, habida cuenta de que no se ha aportado justificación o indicio alguno de que pueda haber sido realizada cualquier alteración o modificación de los planos que pudieran introducir dudas reales sobre su autenticidad en perjuicio de los recurrentes.

Consideran los recurrentes que existe violación de los artículos 37 y 57 del Reglamento de Planeamiento a propósito de la información detallada de la realidad preexistente, pues aducen diversas previsiones del proyecto que, en definitiva, comportan, a su juicio, el desconocimiento de las concesiones existentes y de las consecuencias económicas de la ocupación de los terrenos correspondientes a las mismas y a los perjuicios que pueden causarse en su disfrute.

Frente a esta argumentación, la sala de instancia pone de manifiesto cómo en el proyecto se halla previsto el rescate de las concesiones, el cual dará lugar a las consecuencias económicas correspondientes que deberán determinarse por el procedimiento adecuado, por lo que se no se observa el desconocimiento de la realidad o falta de previsión que los recurrentes reprochan al proyecto impugnado.

En el escrito de alegaciones del recurso aducen éstos, en contra del argumento de la sala, que el proyecto de urbanización no es un instrumento legalmente idóneo para producir el rescate de las concesiones. Tampoco esta alegación debe tener relevancia alguna, pues los proyectos de obras constituyen título suficiente, a tenor del artículo 10 de la Ley de Expropiación forzosa, para integrar de modo implícito la declaración de utilidad pública o interés social en la expropiación de los inmuebles necesaria para llevarlos a cabo, lo que no obsta a que la ocupación de éstos deba realizarse, previa la declaración pertinente de necesidad de ella, de acuerdo con lo que prescribe la ley para su enajenación forzosa y con las consecuencias económicas que con arreglo a la misma deban seguirse.

Los recurrentes aducen la falta de competencia para la redacción de un proyecto de urbanización en suelo clasificado como urbano en las normas subsidiarias de Almenara por la Dirección General de Costas por tratarse, según la sentencia, de suelo urbano, y consideran que se incurre en un exceso competencial que debe revisarse de oficio (artículo 4 de la Ley de Procedimiento administrativo [1958]), dado el tenor del artículo 5.3 Real Decreto legislativo 16/1981 que atribuye la competencia para «la aprobación definitiva de los proyectos de urbanización a la Administración autonómica actuante que hubiera otorgado la aprobación inicial».

Basta para desestimar la alegación realizada con poner de manifiesto que se refiere a una cuestión nueva, no planteada por la parte recurrente ante el tribunal a quo, que no puede ser tratada en esta instancia, salvo que el tribunal entendiera que debe ser sometida a las partes como nuevo motivo susceptible de fundar el recurso, de acuerdo con lo determinado en el artículo 43 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta sala, sin embargo, considera que no aparece, al menos con la justificación suficiente, la existencia de una infracción competencial de la gravedad que los recurrentes pretenden (pues consideran que llevaría aparejada la nulidad de pleno derecho del proyecto).

En efecto, la falta de competencia que se alega se justifica únicamente invocando la afirmación de la sentencia acerca de que las normas subsidiarias de planeamiento vigentes en el municipio afectado atribuyen a la zona la clasificación de suelo urbano. Este hecho, a juicio de los recurrentes, sería determinante de la exclusión de la competencia del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para aprobar un proyecto de urbanización. Sin embargo, esta sala, en numerosas sentencias (vid. sentencia de 27 de septiembre de 1988 y las que en ella se citan y, posteriormente, las de 28 de febrero de 1996 y 29 de febrero de 1996) ha puesto de manifiesto cómo sobre el mismo espacio material constituido por las zonas marítimo-terrestre, playas y zonas portuarias se proyectan concurrentemente las competencias de planeamiento y gestión urbanística atribuidas a las entidades locales en cuyo término se ubican y las reconocidas a los órganos investidos de las funciones administrativas inherentes a la titularidad del dominio público estatal sobre las expresadas áreas, lo que determina que la competencia para su desarrollo deba ser dilucidada de acuerdo con el principio de especialidad y respeto recíproco a las competencias concurrentes. Este panorama de concurrencia competencial no autoriza, desde luego, a apreciar la existencia de un vicio radical de nulidad en la actuación de la administración competente como titular de las competencias sobre el dominio público por la simple circunstancia de la existencia de competencias en manos de la administración urbanística sobre la zona revelada por una determinada clasificación del suelo, como pretenden los recurrentes.

Aun cuando en el escrito de alegaciones no se recoge expresamente, la pretensión impugnatoria, tal como aparece concretada en el suplico, va dirigida también contra la declaración de inadmisibilidad del recurso en cuanto se refiere a la resolución del ingeniero jefe del Servicio de Costas y Señales Marítimas de Castellón de 28 de junio de 1989 por la que, aprobado por la Dirección General dePuertos y Costas el 4 de abril de 1989 el Proyecto de Paseo Marítimo de Almenara, se somete a información pública la relación de concesiones otorgadas en su día a precario para construcción de casas-vivienda que resultan afectadas, puesto que se solicita que se declare su disconformidad a derecho.

Esta sala, de acuerdo con la tesis de la parte apelante, y ateniéndose al tenor literal del acto administrativo (en el que se dice que «queda establecida la necesidad de ocupación de bienes y derechos que es necesario expropiar para su ejecución») considera que esta resolución, en la medida en que puede ser entendida como una determinación definitiva de los bienes que ha de ser ocupados (aun cuando someta a información pública la expresada relación), debe calificarse como acto de aplicación del artículo 15 de la Ley de Expropiación forzosa, según el cual declarada la utilidad pública o el interés social (en este caso, mediante la aprobación del proyecto), la administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean indispensables para el fin de la expropiación.

El acuerdo sobre necesidad de ocupación, según reiterada jurisprudencia, tiene el carácter de acto definitivo susceptible de impugnación independiente, y no obsta a ello que luego pueda producirse la declaración de urgencia por el Consejo de Ministros a que se refiere el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa, pues el hecho de que mediante este último acuerdo se entienda cumplida la necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados (artículo 52.1 de la Ley de Expropiación forzosa) no es motivo para que pierda su carácter el acuerdo de necesidad de ocupación que, como ocurre en el caso que enjuiciamos, se haya producido previamente.

Sin embargo, la estimación parcial del recurso, en cuanto a este concreto punto, no ha de traducirse sino en una desestimación en cuanto al recurso contencioso-administrativo también en cuanto a este acuerdo.

Argumenta la parte apelante que se ha producido la infracción consistente en no haberse adoptado acuerdo alguno de declaración de urgencia, como exige la ley. Este argumento no puede ser estimado, pues el referido acto administrativo comporta sólo, como queda dicho, la declaración de necesidad de ocupación de los terrenos con carácter previo e independiente a la declaración de urgencia que puede luego aprobar el Consejo de Ministros, y el hecho de que se cite el artículo 56 del Reglamento de Expropiación forzosa no tiene más alcance que el de anunciar a los interesados la intención de la administración de proponer la expresada declaración o de hallarse ésta en trámite; pero sólo en el caso de producirse dará lugar a que se proceda en la forma establecida para las expropiaciones de la clase correspondiente, mientras que en otro caso nada impide que se continúe la tramitación por el procedimiento ordinario.

Procede, en los términos expuestos, la estimación parcial del recurso de apelación.

No se aprecia la concurrencia de circunstancias determinantes de la imposición de costas.