STS, 19 de Julio de 1999

Por la representación procesal de la Asociación de vecinos del litoral español (AVLE) se interpuesto recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1994 por el que se declara urgente la ocupación de bienes y derechos afectados de expropiación forzosa para la realización de las obras de ejecución del proyecto de "Regeneración y paseo marítimo de la playa de Pinedo (Valencia)", el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se le entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala dicte sentencia estimatoria de la misma en la que se anule el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1994. Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

La Administración del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala dicte sentencia desestimatoria de la demanda y que el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1994 es plenamente ajustado a derecho, todo ello con imposición de las costas causadas a la parte actora . Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba solicitado por el recurrente.

Por Auto de 12 de julio de 1996, esta Sala y Sección acordó recibir el presente recurso a prueba por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla. Formándose el correspondiente ramo de prueba, admitiéndose y declarándose pertinentes los medios de prueba propuestos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día QUINCE DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

A. Este recurso contencioso administrativo ha sido interpuesto por la ASOCIACION DE VECINOS DEL LITORAL ESPAÑOL (AVLE), doña Beatriz , don Daniel , don Joaquín , don Valentín , don Juan Luis , don Casimiro , doña Nuria , doña Araceli , doña Luisa , doña María Inés , don Lucio , doña Flora

, doña María Rosario , doña Gloria , don Jesus Miguel y don Braulio , representados todos ellos por el mismo Procurador, don Roberto Granizo Palomeque, que acredita su representación en tres poderes, el primero otorgado por la Asociación citada, el segundo por la señora Beatriz , y el tercero por los quince restantes recurrentes.

Mediante este recurso, los interesados impugnan el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1994 por el que se declara urgente la ocupación de bienes y derechos afectados de expropiación forzosa para la realización de las obras de ejecución del proyecto de "Regeneración y paseo marítimo de la playa de Pinedo (Valencia)".

2. En la correspondiente demanda, los actores solicitan lo siguiente: C. La utilización de la vía excepcional de la urgencia aparece justificada, en la "exposición" del citado acuerdo, de la siguiente manera: >.

En el apartado "dictámenes y trámites preceptivos" se hace constar esto: >.

A. La demanda articula sus alegaciones en dos apartados: las que llama alegaciones adjetivas, donde razona la legitimación que asiste a los recurrentes (problema que en este recurso no ha sido discutido por nadie), y las alegaciones de carácter sustantivo, que son las siguientes:

1. Invalidez del acuerdo impugnado por falta de notificación del acuerdo de aprobación del proyecto y del proyecto mismo.

2. Las obras proyectadas no requieren las expropiaciones pretendidas.c) La obra infringe la transitoria 7ª, 2, de la Ley de Costas.

4. La obra infringe el artículo 44.5 de la Ley de Costas.

5. No hay razones que justifiquen la utilización del procedimiento excepcional en que la urgencia consiste.

2. El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, compareció oportunamente y también en su momento, contestó a la demanda, dando respuesta a cada uno de los argumentos que acaban de ser resumidos.

3. Conviene anticipar, sin embargo, que algunas de las cuestiones que plantean los demandantes han sido resueltas ya por nuestra Sala en la sentencia de nueve de febrero de 1999 (recurso de casación 5510/1994), asunto: expropiación forzosa de fincas en Playa de Puzol, y al examinarlas aquí de nuevo no encontramos razones para apartarnos de la solución que nuestra Sala dio entonces.

Sostienen los recurrentes que es necesario notificar a los afectados el acto de aprobación del proyecto de expropiación y el proyecto mismo. Invocan al efecto los artículos 58 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como el artículo 22 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954. Argumentan que, como en el caso de autos la aprobación del proyecto lleva aneja la necesidad de ocupación de los bienes o derechos a expropiar (artículo 45.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas), la falta de notificación a los afectados de la aprobación del proyecto determina la ineficacia del acto y, consiguientemente, la nulidad del primer acto del expediente expropiatorio, que es el acuerdo declaratorio de la urgencia de la expropiación, que aquí se impugna. Ante todo debe señalarse que ningún precepto de la Ley y del Reglamento de Expropiación Forzosa, ni de la Ley de Costas, obliga a la Administración a notificar individualmente la aprobación de los Proyectos de obras; lo que, por demás, resulta absolutamente lógico. Tales proyectos -en la medida en que son determinantes de posibles expropiaciones- están sometidos al trámite inexcusable de información pública, a cuyo efecto en el proyecto debe figurar la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por la expropiación. Son los titulares de estos bienes y derechos los que pueden comparecer en ese momento del expediente expropiatorio, para defender tales legítimos intereses. Pues bien, en este caso el trámite de información pública ha sido debidamente cumplido, habiéndose llevado a cabo de igual forma la debida publicación de aquella relación en los periódicos oficiales y diarios de la provincia, y en los tablones de anuncios del Ayuntamiento de Valencia y de la Demarcación de Costas de Valencia; resultado de los cuales anuncios han sido las diversas reclamaciones que figuran también en el expediente. Es decir, la posibilidad de defensa de los intereses legítimos de los titulares de bienes o derechos a expropiar se garantiza en la Ley, bien mediante las reclamaciones que los afectados pueden formular al Proyecto en lo relativo a la relación de los bienes y derechos sujetos a expropiación (cuando, como es el caso, la aprobación del Proyecto lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación), bien mediante la impugnación directa del acuerdo sobre necesidad de ocupación (cuando se produce con carácter autónomo). Dicho con otras palabras: la Administración se ha ajustado a los trámites y exigencias del procedimiento expropiatorio, sin que la falta de notificación individual de la aprobación del proyecto -no necesaria, según lo dicho- determine vicio alguno de invalidez. Por lo mismo, la declaración de urgencia, que aquí se impugna, que ha sido debidamente notificada a los interesados, no resulta en absoluto "contaminada" -como pretende la actora- por una inexistente invalidez del acto previo. Por lo demás es de recordar que las notificaciones defectuosas surten efectos desde que se interpone el recurso procedente (artículo 58.3 de la Ley 30/92); lo que responde a la lógica conceptual del supuesto, toda vez que el acto no notificado no deviene nulo por la falta de notificación, sino simplemente ineficaz, por lo que -recurrido el acto por el interesado- resulta plenamente cumplido el fin de la notificación, cual es que el administrado tenga conocimiento de un acto administrativo que le afecte, a fin de que pueda discrepar jurídicamente de él.

A la vista de cuanto antecede es claro que esta primera alegación impugnatoria no puede prosperar y, efectivamente, la rechazamos

Según queda ya anticipado, los recurrentes alegan en segundo lugar que las obras proyectadas no requieren las expropiaciones pretendidas, y ello porque, si lo que se pretende es regenerar la zona de la playa de Pinedo restituyendo el cordón de dunas delantero, resulta innecesario expropiar los inmuebles de los demandantes ya que dichos bienes no se encuentran en la zona de dominio público.

Y apuntan también -"con evidente temeridad", arguye el Abogado del Estado- que la Administración "trata de aprovechar un proyecto que no requiere de la expropiación para eliminar unas construcciones quepuede querer para sí por motivos distintos".

Es patente que no puede prosperar en modo alguno esta segunda alegación impugnatoria - incluso pasando por alto la sombra de sospecha que se pretende echar sobre la actuación administrativa con la frase que hemos entrecomillado, que se deja caer al desgaire cuando, por su misma gravedad, exigiría una adecuada demostración que ni siquiera se intenta-.

Por lo pronto, y como acertadamente advierte el Abogado del Estado: >. Por otra parte, y como pone también de relieve el Abogado del Estado, el examen del expediente justifica sobradamente la expropiación que se pretende.

1. De un lado, porque la "causa expropiandi" en el presente caso tiene su amparo en la Ley de Costas; todo lo que responde a los fines de protección del dominio público marítimo terrestre legitima una actuación expropiatoria, debiendo recordarse aquí que -conforme al artículo 2 de la citada Ley de Costas- entre esos fines figuran el "asegurar la integridad y adecuada conservación del dominio público marítimo terrestre" adoptando al efecto "las restauraciones necesarias", y el regular "la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico". b) De otro lado, porque >.

La pretensión anulatoria de los demandantes trata de apoyarse en tercer lugar en la infracción de la transitoria séptima, número 2 de la Ley de Costas, y ello porque no consta que se haya hecho el preceptivo deslinde previo.

Tampoco este motivo puede prosperar, porque la ausencia de deslinde debidamente aprobado en absoluto impediría la aprobación de los proyectos de obras ni la declaración de urgencia del correspondiente expediente de expropiación forzosa. Sólo limitaría o condicionaría, en su caso, la ejecución de las obras, porque así resulta de los términos literales del precepto invocado de contrario. Debiendo, por lo demás, señalarse que la Transitoria decimonovena del Reglamento General de la Ley, aprobado por el Real Decreto 2639/1989, de 1 de diciembre, confirma en términos que no dejan lugar a dudas que sólo en el caso de concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre la aprobación del deslinde tiene el carácter necesario de "previa" .

Tampoco puede ser estimada la alegación impugnatoria que los demandantes esgrimen en cuarto lugar: infracción del artículo 44.5 de la Ley de Costas.

Como es sabido, este precepto dice que >.

Entiende la parte actora que este precepto está prohibiendo establecer paseos marítimos dentro de la zona de dominio público, con la excepción que establece la Transitoria séptima.3 de la Ley para las zonas clasificadas como urbanas a la promulgación de la Ley. Con este argumento, la actora está identificando los conceptos de la "ribera del mar" y "dominio público marítimo terrestre", siendo así que son dos conceptos distintos. La ribera del mar es siempre dominio público marítimo terrestre; pero este último es por su esencia un concepto más amplio que aquél. Como resulta del artículo 3º de la Ley, el dominio público marítimo terrestre es un concepto genérico y la ribera del mar un concepto específico. En efecto, según se desprende de dicho artículo y del artículo 4º, además de por la ribera del mar, el dominio público marítimo terrestre esta constituido por otros bienes, como el mar territorial y las aguas interiores; los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental; y, en particular, por lo que aquí nos interesa, por los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo terrestre (artículo 4, nº8). Por tanto, nada impide que el Estado expropie unos terrenos de propiedad particular, colindantes con la ribera del mar, para construir en ellos un Paseo Marítimo. Con ello está cumpliendo además con una de las finalidades que la Ley de Costas se propuso, cual es, no sólo mantener en el dominio público los espacios que reúnen las características naturales del medio, sino también "favorecer la incorporación de terrenos al dominio público ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial" (Exposición de Motivos, Apartado IV, párrafo segundo). Pero, además la propia actora reconoce expresamente que "en este caso la zona era urbana", por lo que sería deaplicación la aludida excepción que recoge la Transitoria séptima. 3 de la Ley. Claro es que la actora, después de dicho reconocimiento, niega que la construcción del paseo esté debidamente justificada, como exige dicha disposición; pero se trata ésta de una manifestación carente en absoluto de fundamento, como un simple examen del expediente administrativo evidencia. No olvidemos tampoco, como parece olvidar la demandante, que las obras necesarias para la protección, defensa y conservación del dominio público marítimo- terrestre, así como su uso, tienen "ex lege" la calificación de obras "de interés general" (artículo 111 de la Ley).

Por último, plantean los demandantes el problema de la carencia de justificación del empleo de la vía excepcional de la declaración de urgencia.

Y, al respecto, insisten, en primer lugar, en que en el caso que nos ocupa hay dos obras distintas: la regeneración de la playa y el paseo marítimo; añadiendo luego que la protección de la Devesa del Saler no puede servir de justificación a la urgencia de la expropiación de la playa de Pinedo; dicen también que la pérdida de fondos comunitarios que se derivaría de la no declaración de urgencia no es argumento válido a estos efectos; y que han transcurrido cinco meses entre la elaboración del proyecto y la declaración de urgencia.

Y con carácter general y previo argumentan que no concurre la situación de excepcionalidad que es presupuesto de toda declaración de urgencia.

Nuestra Sala ha tenido ocasión de resumir la doctrina sobre la urgencia en la expropiación forzosa en diversas sentencias, entre ellas y de forma más extensa y detallada en la de 3 de diciembre de 1998 (recurso de casación núm. 5821/1994). En definitiva, la doctrina que estableció nuestra Sala en esa sentencia es la de que la declaración de urgencia necesita de un "razonamiento preciso, detallado y objetivamente convincente en cada caso y para cada caso", lo que es tanto como decir que la motivación que debe contener aquélla supone un "superior nivel de exigencia en la explicitación de esas razones" que le llevan a emplear esa vía excepcional. Y en el caso analizado en esa sentencia negó que tales razones existieran porque las razones esgrimidas allí eran "poco más que un cajón de sastre en que cabe incluir cualquier supuesto". Y es que lo que había dicho en aquel caso la Administración expropiante era exclusivamente esto: "Considérase urgente la ejecución del mencionado proyecto técnico, por la necesidad turística de [...], así como por la petición expresa de disponibilidad de los terrenos necesarios para la ejecución de la obra por la Jefatura de Costas (MOPU)".

Basta comparar ese texto con el correspondiente a la declaración de urgencia en el caso que aquí nos ocupa para comprender que estamos ante dos situaciones radicalmente distintas. Porque el Acuerdo del Consejo de Ministros que combaten los demandantes en este pleito de que ahora nos estamos ocupando (cfr. el texto de la declaración que hemos transcrito en el fundamento segundo) reune las condiciones exigibles a una declaración de este tipo, pues es claro, explícito y preciso.

En el caso que nos ocupa, la urgencia de cumplir los objetivos y finalidades de la Ley de Costas tantas veces citada es incuestionable. La pertinencia de regenerar con urgencia la Playa de Pinedo deriva de la importantísima erosión que padece y del riesgo de graves daños que el oleaje puede producir en edificaciones y campos posteriores, habida cuenta la destrucción del cordón dunar delantero. Por su parte, como también resulta del expediente administrativo, la urgente construcción del Paseo Marítimo y con ello la habilitación de una serie de espacios destinados a utilización recreativa, va a permitir disminuir la presión actual que soporta la zona de la Dehesa del Saler (cuyo uso masivo e incontrolado le está causando graves daños), lo que permitirá acometer en una segunda fase la ordenación de este área.

Debe señalarse finalmente que no cabe invocar la doctrina de los propios actos para impugnar la declaración de urgencia. La urgencia se declara cuando se constatan las razones que la imponen. El hecho de que la expropiación, no obstante la declaración de urgencia, se haya demorado no es en modo alguno imputable a la Administración expropiante. El respeto a los derechos individuales de los afectados hecho valer en las reclamaciones presentadas por éstos, que motivó un informe del Servicio Jurídico del Estado en Valencia (febrero de 1.995) que obra en el expediente, obligó a dejar sin efecto las citaciones practicadas para el levantamiento de actas previas y ocupación. Por ello, cuando en abril de 1995 se notifica a los recurrentes la declaración de urgencia, no puede decirse que la actuación administrativa se haya caracterizado por el abandono o dejación en el impulso del expediente, los cuales sí contradirían la propia declaración de urgencia.

Y con esto damos respuesta a otro argumento que manejó el recurrente en su escrito de conclusiones, donde, por cierto, emplea argumentos que pudo y debió haber utilizado en su escrito dedemanda, pues el escrito de conclusiones no es técnicamente un escrito de súplica. Sin que tampoco sea procesalmente admisible la utilización del escrito de conclusiones para denunciar la falta de complitud del expediente (cfr. art. 70 LJ), que es también lo que hace la parte recurrente

Una última cuestión debe ser mencionada todavía. Y es la resultante de la providencia de diez de junio de 1998 en la que nuestra Sala acordó tener por concluso el procedimiento, sin perjuicio de poder hacer uso de la facultad que le confiere el artículo 75, LJ (acordar para mejor proveer la práctica de aquellas pruebas que se estimen pertinentes).

Esta providencia trae causa de una prueba pericial que no pudo ser practicada porque los peritos que sucesivamente fueron designados -Ingenieros de Caminos todos ellos-, renunciaron por diversas razones (incompatibilidad, falta de preparación técnica, imposibilidad de hacerlo en estos momentos). En su escrito de 29 de mayo de 1998, la parte recurrente proponía que, en vez de un Ingeniero de Caminos se designara a un Geólogo. Con ello, estaba reconociendo que se había equivocado de titulación al proponer inicialmente la prueba indicada. De manera que es a la parte demandante a quien hay que imputar cualquier deficiencia probatoria.

Pero es que, además, y a la vista de cuanto queda razonado, nuestra Sala entiende que la prueba propuesta resulta también irrelevante.

En cuanto a las costas de este recurso contencioso-administrativo, y dado que no se aprecia mala fe en ninguna de las partes, procede declarar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 131 LJ, que cada parte abonará las causadas a su instancia.

En virtud de lo expuesto,

Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Vecinos del Litoral Español (AVLE) y demás actores que han quedado relacionados en el fundamento primero de este escrito, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de veintiocho de octubre de 1994.

Cada parte abonará las costas causadas a su instancia.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente DON FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.