STS, 9 de Octubre de 1999

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó, con fecha 21 de abril de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 605 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: FALLO: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "PLIS DON GOU" contra la resolución descrita en el encabezamiento de esta sentencia, la que se confirma por ser conforme a Derecho; ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: « Los motivos de oposición que ahora se oponen son sustancialmente idénticos a los entonces esgrimidos.

» La falta de tipificación de la presunta infracción por la que se incoa el procedimiento sancionador, la falta de tipificación de la eventual sanción y la tipificación que preconiza para los hechos que se le imputan, son alegaciones sobre las que no cabe ahora consideración alguna, habiendo de traerse aquí los razonamientos contenidos en la citada sentencia, ya que se trata de una resolución de trámite la incoaciónde un expediente, fijando unos hechos que pueden ser posteriormente alterados a lo largo de la tramitación del procedimiento sancionador. Así la exactitud en la relación de hechos, la tipificación de los mismos y las consecuencias jurídicas sancionatorias a las que llegue la Administración al final del expediente podrán ser objeto, en su caso, de la correspondiente impugnación dentro de los trámites procedimentales legalmente establecidos; alegaciones que, en su caso, habrá de hacer valer frente al acto resolutivo del expediente sancionador.

» En torno a la vulneración del art. 25.1 de la Constitución, de nuevo ha de reproducirse el razonamiento contenido en la sentencia de 15-9-94, " por medio de una Ley Orgánica, se fijan conductas que se estiman susceptibles de sanción por parte del Legislador, se fijan las correspondientes sanciones, y se las encauza a través de una norma con rango de Ley Orgánica, por lo que la legalidad y tipicidad de las conductas y de las sanciones, está garantizada, con arreglo a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución". Coincidiendo con lo allí afirmado: "los hechos que se narran en el acuerdo recurrido, sí están tipificados como ilícitos, lo mismo que se regulan y prevén las oportunas sanciones».

También se argumenta en la sentencia recurrida, en relación con la medida cautelar de cierre del establecimiento, lo siguiente: « Sobre la conformidad o no a Derecho de la medida cautelar adoptada cabe señalar que en el presente caso nos hallamos ante una actividad de las clasificadas como molestas, lo que justifica en todo caso la intervención de la Administración, en cuanto aquélla se halla sometida a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público.

» Si a ello unimos las facultades de la Administración en orden a la protección de la seguridad ciudadana y el ejercicio de las libertades públicas es claro que la función de policía de la Administración incluye la posibilidad de adoptar medidas cautelares por razón de garantizar el normal desarrollo del procedimiento, evitar la comisión de nuevas infracciones o asegurar el cumplimiento de la sanción que pudiera imponerse (art. 36 L.O.1/92).

» Entre tales medidas se previene expresamente la posibilidad de cierre o suspensión preventiva del local o establecimiento (ap.2.c), de manera que no puede desconocerse la falta de cobertura o amparo jurídico de la actuación de la Administración demandada, que, por otra parte, no se aprecia desproporcionada en los términos que exige el citado art. 36 en reproducción concreta de lo preceptuado en el art. 84.2. L.R.B.R.L. y 61 del R.S.C.L. en cuanto exigen que los actos de intervención es que se concrete el ejercicio de la actividad mencionada sean congruentes con los fines y motivos que los justifiquen.

» La resolución impugnada contiene los motivos por los que se acuerda el cierre provisional: el reiterado incumplimiento de las normas de horario de cierre, y el fin que la justifica: procurar la evitación de perjuicios al interés general, concretado en el derecho de los ciudadanos al descanso.

» En el expediente administrativo obra al folio 29 escrito dirigido por la Comunidad de Propietarios del edificio en el que se encuentra situado el Pub "B.O.A." al Gobierno Civil dando cuenta de las repetidas denuncias a la Policía Nacional formuladas por los vecinos de dicho inmueble durante los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1.994, todas ellas por permanecer abierto a altas horas de la madrugada.

» Obra, asimismo, folio 33, Informe del Comisario Jefe Provincial de Burgos, del que se extrae que el establecimiento que nos ocupa ha sido propuesto para sanción por infracción del horario de cierre en dieciocho ocasiones desde el día 10-3-93 hasta el 6-2-94, con posterioridad refiere cinco denuncias más hasta el 9-4-94. Recoge igualmente este Informe que en esta Comisaría se reciben continuas llamadas de los vecinos de la zona, formulando quejas contra dicho establecimiento, por infracción al horario de cierre, vecinos que en palabras del informante argumentan que dicho establecimiento perturba gravemente su descanso. A este Informe se acompañan dos nuevas actas de Infracción levantadas el día 24-4-94 y el 1-5-94.

» Del examen del expediente administrativo se extrae que la autoridad competente tiene suficientes elementos de juicio determinantes de la procedencia de la medida cautelar adoptada, los cuales se trasladan, en esencia, a la resolución impugnada, la cual aparece suficientemente motivada.

» Procede, por cuanto queda dicho, desestimar este recurso y confirmar la resolución impugnada».

Notificada la referida resolución a las partes, la representación procesal de entidad Plis Don Gou S.L. presentó ante la Sala de instancia escrito de preparación de recurso de casación en el que solicitaba que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que dicha Sala accedió por providencia de 15 de mayo de 1995, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término detreinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del término al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia, y la Procuradora Doña Ana María Ruiz de Velasco del Valle, en nombre y representación de la entidad mercantil Plis Don Gou S.L., al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso casación, con base en cinco motivos, los dos primeros al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción debido al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias y los tres últimos al amparo del artículo 95.1.4º de la misma Ley; el primero porque, a pesar de lo establecido por el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la sentencia carece de declaración de hechos probados pese a la trascendencia de los mismos en el litigio; el segundo por incongruencia de la sentencia al no haber dado respuesta a los tres primeros fundamentos de derecho de la demanda en los que se argumentaba sobre la ilegalidad del procedimiento sancionador incoado y de la medida provisional adoptada; el tercero por infracción del artículo 25.1 de la Constitución por no estar predeterminada en una ley la conducta por la que se incoó el procedimiento sancionador; el cuarto por infracción del artículo 72 de la Ley 30/1992 por no concurrir los requisitos previstos por dicho precepto para adoptar medidas provisionales al no existir elementos de juicio suficientes para ello, por no haber adecuación al fin ni congruencia en la medida acordada, ya que la infracción, de existir, sólo llevaría aparejada una sanción de cincuenta mil pesetas, y por desconocerse el principio de proporcionalidad dada la limitación establecida por el artículo 36.3 de la Ley Orgánica 1/1992 de Seguridad ciudadana, pues los hechos sólo estaban sancionados con multa de cincuenta mil pesetas, y porque la medida adoptada causó a la entidad recurrente perjuicios de difícil reparación, y el quinto por infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución, ya que con la medida cautelar el Gobernador Civil lo que hizo es imponer una auténtica sanción de cierre del establecimiento sin seguirse el correspondiente expediente, con lo que se impuso una sanción de plano, por lo que terminó con súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare la nulidad de la resolución del Gobernador Civil, que ordenó la medida provisional de cierre del establecimiento por quince días.

Admitido a trámite recurso de casación interpuesto, se dio traslado del mismo al Abogado del Estado para que, en calidad de recurrido, formalizase por escrito su oposición al mismo en el plazo de treinta días, lo que efectuó con fecha 16 de abril de 1996, aduciendo que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario, que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de ley o de jurisprudencia ni el quebrantamiento de las formas del juicio, por lo que solicitó que se declare no haber lugar al recurso de casación y se impongan las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó por providencia de 6 de mayo de 1996 que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 28 de septiembre de 1999, en que tuvo lugar con observancia en la tramitación de las reglas establecidas por la ley, después de haber tenido por personado, en nombre y representación de la entidad recurrente, al Procurador Don Fernando Ruiz de Velasco y Martínez de Ercilla al haber fallecido la Procuradora que venía representando a aquélla.

En el primer motivo de casación invocado, al amparo de lo establecido por el artículo

95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción, se aduce que la resolución recurrida infringe las normas reguladoras de las sentencias al carecer de hechos declarados probados, como exige el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ya que en el presente caso tales hechos son trascendentales para decidir si la medida cautelar de cierre, objeto de impugnación, es o no ajustada a derecho.

Ciertamente, la exigencia de que las sentencias contengan, en su caso, declaración de los hechos que se consideren probados, establecida por el citado precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, requiere que los jueces y tribunales fijen, en virtud de las pruebas practicadas, los hechos determinantes de su decisión, pues, de lo contrario, la resolución puede ser combatida en casación por falta de motivación fáctica al amparo de lo dispuesto por el invocado artículo 95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción, como esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 24 de septiembre y 30 de diciembre de 1996 (recursos de casación 3841 y 7206 de 1994 respectivamente)

Sin embargo, no se encuentra en el supuesto denunciado la sentencia recurrida por cuanto en su fundamento jurídico cuarto declara literalmente que « La resolución impugnada contiene los motivos por los que se acuerda el cierre provisional: el reiterado incumplimiento de las normas de horario de cierre, y el finque la justifica: procurar la evitación de perjuicios al interés general, concretado en el derecho de los ciudadanos al descanso», para seguidamente expresar que « En el expediente administrativo obra al folio 29 escrito dirigido por la Comunidad de Propietarios del edificio en el que se encuentra situado el Pub "B.O.A." al Gobierno Civil dando cuenta de las repetidas denuncias a la Policía Nacional formuladas por los vecinos de dicho inmueble durante los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1.994, todas ellas por permanecer abierto a altas horas de la madrugada», abundando en que « Obra, asimismo, folio 33, Informe del Comisario Jefe Provincial de Burgos, del que se extrae que el establecimiento que nos ocupa ha propuesto para sanción por infracción del horario de cierre en dieciocho ocasiones desde, el día 10-3-93 hasta el 6-2-94, con posterioridad refiere cinco denuncias más hasta el 9-4-94. Recoge igualmente este Informe, que en esta Comisaría se reciben continuas llamadas de los vecinos de la zona, formulando quejas contra dicho establecimiento, por infracción al horario de cierre, vecinos que en palabras del informante argumentan que dicho establecimiento perturba gravemente su descanso. A este Informe se acompañan dos nuevas actas de Infracción levantadas el día 24-4-94 y el 1-5-94», y termina con la afirmación de que « del examen del expediente administrativo se extrae que la autoridad competente tiene suficientes elementos de juicio determinantes de la procedencia de la medida cautelar adoptada, los cuales se trasladan, en esencia, a la resolución impugnada, la cual aparece suficientemente motivada».

La sentencia recurrida contiene, pues, suficiente motivación fáctica para concluir que la medida cautelar de cierre provisional, al incoarse el expediente sancionador, se encontraba justificada, lo que impide apreciar la infracción denunciada en este primer motivo de casación, que por ello debe ser desestimado.

Al amparo de idéntico motivo, se asegura por el representante procesal de la entidad recurrente que la sentencia recurrida desconoce las normas que regulan su contenido al ser incongruente por no haber dado respuesta a los tres primeros fundamentos de derecho de la demanda en los que se argumentaba acerca de la ilegalidad de la incoación del expediente sancionador, por lo que, en contra de lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, no ha decidido todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Aparte de la inexactitud de tal afirmación, como se evidencia por el contenido del fundamento jurídico tercero de dicha sentencia recurrida, anteriormente transcrito, esta Sala ha declarado (Sentencias de 28 de abril de 1988, 25 de octubre de 1993, 5 de febrero y 9 de mayo de 1994, 11 de febrero de 1995, 27 de enero de 1996, 20 de enero de 1998 y 10 de julio de 1999) que, si bien no es exigible que el Tribunal en la fundamentación de la sentencia responda exhaustivamente a todas la alegaciones realizadas por los litigantes, ha de pronunciarse sobre lo solicitado, motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia haya de coincidir con los argumentos aducidos por los litigantes, como ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras en sus Sentencias 172/1994 y 222/1994, ya que, como declaró también esta Sala en su Sentencia de 5 de noviembre de 1992 (recurso extraordinario de revisión), la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes.

Como hemos anticipado, la Sala de instancia en la sentencia recurrida, para rechazar las cuestiones relativas al defecto de tipificación de los hechos imputados en el expediente sancionador y de la sanción prevista legalmente para los eventualmente ocurridos, razona con toda lógica que las cuestiones relativas a la exactitud en la relación de hechos, la tipificación de los mismos y las consecuencias jurídicas sancionatorias sólo tienen virtualidad frente al acto resolutorio del expediente sancionador, careciendo de relevancia al enjuiciar la medida cautelar de cierre en virtud de la incoación de tal expediente por unos hechos que indiciariamente llevan aparejada la sanción del cierre del establecimiento, según se argumenta en el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador, objeto del recurso contencioso-administrativo sustanciado en la instancia, por lo que este segundo motivo de casación también debe ser desestimado.

En el tercer motivo de casación se asegura que la Sala de instancia infringe los artículos 24 y 25 de la Constitución por declarar ajustado a derecho el acto recurrido de cierre provisional del establecimiento por unos hechos que no aparecen tipificados como infracción punible alguna, con lo que se pretende, como ya se hiciese en la instancia, un pronunciamiento acerca de si los hechos, objeto del procedimiento sancionador, constituyen una infracción sancionable con el cierre del establecimiento, pero, como ya declaró la Sala de instancia, tal cuestión habrá de dirimirse, en su caso, al enjuiciar la resolución sancionatoria, ya que, al enjuiciar ahora exclusivamente la medida cautelar, basta comprobar si concurren los requisitos al efecto establecidos por el artículo 72 de la Ley 30/1992, sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, lo que constituye el contenido del cuarto motivo de casación, por lo que, para rechazar el presente, es suficiente recordar, como ya hiciese elTribunal "a quo", que la posibilidad de ordenar cautelarmente el cierre del establecimiento se prevé en el artículo 36.2.c de Ley Orgánica 1/92, de seguridad ciudadana.

En el cuarto fundamento jurídico se sostiene que la Sala de instancia en la sentencia recurrida ha infringido el artículo 72 de la Ley 30/1992, sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, porque la medida cautelar de cierre se ha adoptado sin que existan suficientes elementos de juicio para ello, es inadecuada para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, vulnera el principio de proporcionalidad y causa un perjuicio de difícil reparación a la entidad titular del establecimiento clausurado por quince días.

Las tres primeras razones en apoyo de la ilegalidad de la medida provisional de cierre quedaron suficiente y razonablemente desvirtuadas con los argumentos expresados en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, que hemos transcrito en el antecedente de hecho tercero de esta nuestra, porque en el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador se describen minuciosamente los hechos determinantes del mismo mientras que la actividad de la entidad repetidamente denunciada, ahora recurrente, viene clasificada como molesta, lo que justifica la adopción inmediata de la medida cautelar de cierre, la que, dada la duración del mismo y los intereses generales que se tratan de proteger, cual es el descanso nocturno de los ciudadanos afectados por las perturbaciones provenientes del establecimiento clausurado, no resulta desproporcionada, por lo que su adopción, al venir expresamente contemplada en la ley, haberse impuesto en resolución suficientemente motivada y basarse en un juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y circunstancias concurrentes, respeta rigurosamente la doctrina recogida, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Constitucional 31/81, de 28 de julio, 13/82, de 1 de abril y 66/84, de 3 de diciembre, y en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1986, 15 y 16 de septiembre de 1987, citadas indebidamente como infringidas por la representación procesal de la entidad recurrente al articular este cuarto motivo de casación.

Se asegura también que la medida cautelar acordada supone un perjuicio, al menos, de difícil reparación para la entidad recurrente, por lo que, conforme al citado artículo 72.2 de la Ley 30/92, no debió adoptarse, pero esta alegación fáctica, formulada en el hecho sexto de la demanda, carece de soporte probatorio alguno y se pretende basar en lo declarado por algunas Sentencias de esta Sala, en que la medida de cierre de un establecimiento se consideró susceptible de acarrear perjuicios de difícil o imposible reparación, por lo que se acordó su suspensión cautelar mientras se sustanciaba el proceso, pero, insistimos, aquélla jurisprudencia se basaba en hechos y pruebas que así lo justificaban, lo que en este caso no sucede, al no haberse aportado prueba alguna al respecto, pues ni siquiera se pidió el recibimiento del proceso a prueba, razón por la que la Sala de instancia se abstiene en su sentencia de pronunciarse sobre un hecho carente de la más mínima justificación, lo que abunda en la desestimación del motivo de casación que examinamos.

Finalmente se aduce en el quinto motivo de casación que la Sala de instancia ha infringido en su sentencia los artículo 24 y 25 de la Constitución porque el Gobernador Civil, al decretar el cierre cautelar del establecimiento durante quince días, obró con manifiesta desviación de poder aplicando una sanción de plano sin haberse seguido el preceptivo procedimiento sancionador.

Aunque los hechos relatados en la sentencia recurrida, a los que ya hemos aludido con anterioridad, demuestran todo lo contrario, lo cierto es que la cuestión de la desviación de poder, introducida en el escrito de conclusiones (segunda 7º), tampoco ha sido objeto de prueba, a pesar de que aquellos hechos demuestran que, antes bien, la potestad, legalmente reconocida, de cerrar cautelarmente el establecimiento generador de perturbaciones en el descanso nocturno de los ciudadanos residentes en el lugar en que aquél se ubicaba, se ejercitó precisamente para conseguir la finalidad prevista en el ordenamiento jurídico, según hemos razonado antes y se justificó suficiente y razonablemente en el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador en el que se ordenó el cierre cautelar, como ya lo reconoció abiertamente la Sala de instancia en la sentencia recurrida, lo que evidencia la gratuidad de la afirmación en que se basa este último motivo de casación, que por lo mismo debe ser desestimado al igual que los demás invocados.

Al ser desestimables todos los motivos alegados, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la entidad recurrente, según establece el artículo 102.3 de la ley de esta Jurisdicción de 1956.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la misma Ley Jurisdiccional.