STS, 8 de Junio de 1996

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón pronunció, con fecha 13 de marzo de 1993, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 145 de 1991, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

La referida sentencia contiene, entre otros, el siguiente fundamento jurídico tercero: Centro de Documentación Judicial

del Suelo y la Vivienda de Aragón, autorizan a suscribir convenios de promoción y gestión, especialmente con las Corporaciones Locales, de forma que la Comunidad Autónoma a través del citado Instituto puede financiar estas promociones convenidas en la forma y condiciones que, autorizadas por la legislación vigente, se pacten en los respectivos convenios con los Ayuntamientos. Así se hace constar en la exposición inicial del suscrito el 7 de Febrero de 1990 entre la DGA y el Ayuntamiento para la promoción de las doce viviendas en cuestión. Por otro lado, el art. 94 del R.D. 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en relación con el art. 46 del citado R.D.3148/1978, deriva que las obras en cuestión, en la medida en que constituyen obras municipales de urbanización en los términos de los arts. 88 y 89 del citado Texto Refundido, plasmadas en el correspondiente Proyecto, sujeto a los únicos condicionantes urbanísticos vigentes en Santa Cilia de Jaca, contenidos en su Delimitación de Suelo Urbano, en colaboración, en este caso, con el citado Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón, que le proporciona la oportuna financiación, llevarían aparejada la declaración de utilidad pública, conforme al art. 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, siendo, además, que el aludido convenio es subsiguiente al cumplimiento por la Corporación demandada de la aprobación del correspondiente proyecto y su sometimiento a información pública mediante el correspondiente anuncio en el B.O.P. de Huesca nº 249, de 28 de Octubre de 1989, del que deriva que había sido declarado de interés social acuerdo no requerido de notificación personal a la interesada, por cuanto carece de interés en el mismo, y sí, por el contrario, en el inicio del correspondiente procedimiento expropiatorio con fundamento en aquélla declaración inicial sobre el proyecto de viviendas a ejecutar, del que deriva la necesidad de ocupación de sus terrenos, el cual aparece adoptado el 10-7-90 y notificado por correo certificado con acuse de recibo el 13 del mismo mes y año; en consecuencia, debe rechazarse la objeción relativa a la inexistencia de causa expropiandi en su doble manifestación de utilidad pública o interés social>>.

También se basa la sentencia en el fundamento jurídico cuarto, que copiado literalmente dice: Centro de Documentación Judicial

a la ocupación de los terrenos especificadas en dicho precepto, declaración que en este caso aparece producida en el Decreto de la Diputación General de Aragón nº 139/1990, de 9 de Noviembre, siendo al efecto irrelevante la denominación de urgencia que se le diese a la expropiación con anterioridad, por cuanto consta que el acta previa a la ocupación no tuvo lugar sino con posterioridad a dicha declaración, debiendo añadirse, en último término, que la construcción de las doce viviendas litigiosas se realiza como "Viviendas de Promoción Pública-Convenidas", sujetas a la reglamentación de viviendas de Protección Oficial y de acuerdo con el convenio suscrito entre el Ayuntamiento demandado y la DGA, en el que aquél asume la cualidad de promotor del Grupo de viviendas, lo que traslada al mismo la obligación de determinar los bienes de necesaria expropiación>>.

Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de Doña Lucía presentó escrito ante la Sala de instancia, solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a lo que accedió aquélla por providencia de 1 de abril de 1993, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Dentro del término al efecto concedido compareció el Procurador Don José Guerrero Cabanes, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santa Cilia de Jaca, como recurrido, y el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre y representación de Doña Lucía , como recurrente, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición del recurso de casación, fundándolo en seis motivos, dos de ellos por quebrantamiento de forma, al amparo de lo dispuesto por el artículo

95.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción, y los cuatro restantes por infracción de normas jurídicas, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien en el primero y en el segundo se invocan como infringidos idénticos preceptos, a pesar de hacerlo bajo los dos distintos motivos indicados, y lo mismo en el cuarto y en el quinto, de manera que, en definitiva, se citan en el primero y segundo como infringidos por la Sala de instancia los artículos 1, 9, 12, 13, 52 y 124 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 24 y 33.3º de la Constitución, en primer lugar por haberse seguido para la expropiación el trámite de urgencia sin que hubiese recaído el necesario acuerdo de la Diputación General de Aragón, y, en segundo lugar, porque no existe "causa expropiandi" al no haber declaración por disposición con rango de ley del interés social, como exige el artículo 13 en relación con el artículo 12, ambos de la Ley de Expropiación Forzosa. En el tercer motivo de casación se vuelve a citar como infringido el artículo 33.3 de la Constitución, en relación con el artículo 349 del Código civil y con el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, porque no existe necesidad concreta de ocupar el suelo expropiado pues no había demanda de viviendas sociales en el municipio y, además, el Ayuntamiento es titular de otros terrenos en las proximidades aptos para servir al fin expropiatorio pretendido por el mismo, para seguidamente invocar, en los motivos cuarto y quinto, si bien al amparo indistintamente de lo dispuesto en los apartados 3º y 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, como infringidos los artículos 17 de la Ley de Expropiación Forzosa, 9.3 y 24 de la Constitución, por no haberse confeccionado relación concreta e individualizada, en la que se describan los bienes o derechos que se consideran de necesaria expropiación, y finalmente se aduce como infringido el artículo 14 de la Constitución porque se ha aplicado en forma desigual la ley, al ser titular el Ayuntamiento de amplios terrenos idóneos para la edificación de viviendas sociales, a pesar de lo cual ha escogido para ello los que son propiedad de la recurrente, terminando con la súplica de que se >.

Mediante providencia de 25 de junio de 1993 se tuvo por interpuesto recurso de casación por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre y representación de Doña Lucía , al mismo tiempo que se tuvo por personado, como recurrido, al Procurador Don José Guerrero Cabanes, en nombre y representación del Ayuntamiento de Santa Cilia de Jaca, designándose Magistrado Ponente para que, una vez instruido, sometiese a la deliberación de la Sala lo procedente sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación.

Admitido a trámite el citado recurso de casación por providencia de 20 de octubre de 1993, se ordenó también dar traslado por copia del mismo a la representación procesal del Ayuntamiento recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 29 de noviembre de 1993, alegando que la causa de la expropiación viene justificada en la forma que se recoge en la sentencia recurrida, pues los conceptos de utilidad pública e interés social pueden concurrir en un mismo caso y, por otra parte, se cumple con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley de Expropiación Forzosa al haberse identificado al propietario y la ubicación de los terrenos a expropiar aunque se hubiera producido alguna duda sobre la denominación de la finca, además de que, como se recoge en la sentencia recurrida, la necesidad de ocupación de los terrenos expropiados está justificadasegún se desprende de la prueba pericial practicada, mientras que la declaración de urgente ocupación puede hacerse en cualquier momento del procedimiento y las viviendas promovidas por el Ayuntamiento son viviendas de protección oficial sin que se haya infringido el principio de igualdad por ser los terrenos expropiados los más idóneos, por lo que suplicó que se rechace el recurso interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de las costas al recurrente.

El escrito de oposición al recurso se mandó unir a los autos por providencia de 21 de diciembre de 1993, en la que se ordenó que aquéllos quedasen en poder del Secretario para señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 28 de mayo de 1996, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

La representación procesal de la recurrente reitera la infracción, que atribuye a la Sala de instancia, del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 1, 9, 12, 13 y 124 de esta misma Ley y 24 y 33.3 de la Constitución, al amparo de los motivos tercero y cuarto del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y lo mismo hace respecto del artículo 17 de la propia Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9.3 y 24 de la Constitución, confundiendo con ello el control de la legalidad del acto impugnado por defectos formales en el procedimiento administrativo con el control de las formas esenciales del juicio o de la reglas que rigen el dictado de las sentencias. El primero sólo es revisable a través del motivo previsto en el apartado cuarto del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción mediante la invocación de la infracción de normas o jurisprudencia en que la Sala de instancia hubiese podido incurrir al revisar la actuación de la Administración, pero dicha infracción no puede incluirse, como indebidamente hace la recurrente, bajo la cobertura del motivo de quebrantamiento de forma, previsto en el apartado tercero del artículo 95.1 de la misma Ley, de manera que los motivos primero y cuarto de los aducidos en el escrito de interposición del recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.3 de la citada Ley Jurisdiccional, carecen manifiestamente de fundamento porque no se invoca en ellos ningún vicio del proceso judicial ni defecto formal alguno en la sentencia, sin perjuicio de que las infracciones denunciadas las valoremos con su correcto alcance y significado de inaplicación o aplicación indebida por la Sala de instancia de normas al decidir las cuestiones objeto de debate y, por tanto, las analicemos al estudiar los motivos segundo y quinto del escrito de interposición del recurso de casación.

Se afirma por la representación procesal de la recurrente que la Sala de instancia infringe el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 1, 9, 12, 13 y 124 de esta misma Ley, 24 y 33 de la Constitución, porque la previa declaración de interés social, exigida por el artículo 9 de mentada Ley para proceder a la expropiación, no se ha efectuado en la forma dispuesta por los artículos 12 y 13 de la propia Ley de Expropiación Forzosa y, además, se inició el expediente expropiatorio por el trámite de urgencia sin previa declaración de la misma por el Organo competente, que, en este caso, era la Diputación General de Aragón.

La Sala de instancia, sin embargo, consideró que para la expropiación en cuestión no fue determinante el interés social, contemplado por los artículos 9 y 13 de la Ley de Expropiación Forzosa, sino la utilidad pública implícita en un plan municipal de construcción de viviendas, financiado por el Instituto del Suelo y de la Vivienda de Aragón, y que la Diputación General de Aragón declaró urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación antes de procederse a levantar el acta previa a la ocupación de aquéllos, dado que, como establece el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, tal declaración puede hacerse en cualquier momento del procedimiento.

No cabe duda que, como se declara en la sentencia recurrida, las obras de construcción de las viviendas en cuestión en un pequeño municipio, en virtud de un convenio con la Comunidad Autónoma, constituye una obra municipal de urbanización, según lo dispuesto por los artículos 88 y 89 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y por consiguiente, conlleva la declaración implícita de utilidad pública legitimadora de la expropiación, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 9 y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, sin que sea exigible lo ordenado por el artículo 13 de esta misma Ley aunque con las aludidas obras municipales de construcción de viviendas se persiga también un interés social.

Como bien se dice en dicha sentencia, el único condicionante urbanístico, a que debía sujetarse el Plan de obras, era el impuesto por la Delimitación de Suelo Urbano vigente en el Municipio, a lo que cabría añadir que también aquellos otros establecidos por la legislación general y por las correspondientes Ordenanzas, según lo dispuesto en los artículos 72, 74 y 81 a 83 del Texto Refundido de la Ley del Suelode 1976, y en los artículos 3.1 d), 101 y 153 del Reglamento de Planeamiento de 1978, cuyas determinaciones no se alega que hayan sido infringidas ni con el plan de obras legitimador de la expropiación ni con el proyecto aprobado para su ejecución.

No merece especial consideración el argumento esgrimido por la recurrente acerca del momento en que la Diputación General de Aragón declaró urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación, ya que tal declaración puede hacerse, como permite el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, en cualquier momento del expediente expropiatorio e implica las consecuencias previstas legalmente, entre otras la inmediata ocupación una vez levantada el acta previa a la ocupación en la forma dispuesta y efectuado el depósito con el abono, o consignación, de la previa indemnización por perjuicios (apartados 2º a 6º del artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa), y, en este caso, según se expresa en la sentencia recurrida, el acta previa a la ocupación no tuvo lugar sino con posterioridad a la declaración de urgencia.

Alega, también, la recurrente que la Sala de instancia infringe lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 349 del Código civil y 33.3 de la Constitución, porque no había necesidad concreta de ocupar los terrenos expropiados al haber otros más idóneos para la construcción de las viviendas.

A pesar de lo dispuesto por los artículos 22.3 y 126.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, el acuerdo de necesidad de ocupación es susceptible de control jurisdiccional según doctrina jurisprudencial consolidada (Sentencias de 14 de junio de 1983, 4 de abril de 1984, 6 de junio de 1984, 28 de noviembre de 1984, 20 de julio de 1987, 3 de julio de 1993 y 7 de noviembre de 1994), pero la Sala de instancia no ha eludido llevar a cabo dicho control porque considera, después de valorar la prueba pericial practicada al respecto en juicio, que los terrenos expropiados eran, dentro del suelo urbano municipal, los más idóneos para el fin perseguido con la expropiación, de manera que el Tribunal "a quo" ha respetado la jurisprudencia, recogida, entre otras, en las dos últimas sentencias citadas (fundamento jurídico séptimo de la Sentencia de esta Sala y Sección de 3 de julio de 1993 y fundamento jurídico tercero de la Sentencia de esta propia Sala y Sección de 7 de noviembre de 1994), según la cual esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa debe controlar que el acuerdo de necesidad de ocupación sea adecuado al fin de la expropiación y, aunque no está llamada a escoger el terreno sobre el que haya de ejecutarse una obra determinada, ha de declarar si, al elegirlo, la Administración ha incurrido en arbitrariedad o irracionalidad por no reunir aquél las condiciones que justifican la concreta expropiación que se enjuicia.

Al articular el motivo de casación que analizamos, se razona que, no obstante lo declarado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia (transcrito en el antecedente tercero de ésta), existían en el municipio otros terrenos más adecuados para la actuación pretendida por el Ayuntamiento con la expropiación, y concretamente en un lugar contiguo al casco urbano y apto para urbanizar según un Proyecto de Normas Subsidiarias paralizado por el Ayuntamiento con el único fin de llevar a cabo la expropiación cuestionada, pero a este argumento también da cumplida respuesta la Sala de instancia, al declarar que, al tiempo de adoptarse el acuerdo impugnado, no se habían aprobado las citadas Normas Subsidiarias de Planeamiento sin que se haya demostrado que su falta de aprobación responda a retraso malicioso y ni siquiera que los terrenos que la propietaria expropiada entiende como los más idóneos, con arreglo a dicho Proyecto de Normas Subsidiarias, fuesen efectivamente los más adecuados para el fin buscado con la expropiación, valoraciones de hecho ambas que no cabe combatir en casación, según hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 21 y 27 de noviembre de 1993, 12 de marzo y 18 de junio de 1994, 11 y 25 de febrero, 11 de marzo, 1 de abril, 1 de julio, 7 de octubre, 18 de noviembre y 2 de diciembre de 1995, 27 de enero y 2 de marzo de 1996, pues el recurso de casación no puede fundarse en el error de hecho en que hubiese podido incurrir el Tribunal de instancia al valorar las pruebas, salvo que se alegue, como motivo casacional, que aquél hubiese incurrido en infracción de normas o jurisprudencia al valorar una concreta o determinada prueba, lo que, en este caso, no se hace.

En el cuarto y quinto motivos de casación se invocan, como infringidos por la sentencia recurrida, los artículos 17 de la Ley de Expropiación Forzosa, 9.3 y 24 de la Constitución, porque la relación de los bienes, a que se refiere el primero de los artículos citados, es inconcreta e indeterminada produciéndose confusión y, por consiguiente, indefensión para la propietaria expropiada.

A esta cuestión también se dió cumplida respuesta por la Sala de instancia, al expresar en el cuarto de los fundamentos jurídicos de su sentencia, antes transcrito, que Centro de Documentación Judicial

indeterminación en cuanto a su ubicación, por cuanto se le sitúa ocupando parte del campo denominado "Faja Cuartel", lo que no es cierto, ubicándose sólo en el denominado "Huerto de Pozalón", no es menos cierto que ello por sí mismo no produce la indeterminación de la finca a expropiar, ni constituye vicio invalidante, siendo, por otro lado, que fue objeto de la oportuna información pública, por término de 15 días, en la que la recurrente pudo instar la oportuna rectificación, habiendo quedado finalmente establecida la superficie a ocupar por el proyecto en 2.798,41m2, según el informe pericial antes aludido>>.

De lo expuesto se deduce que, por el contrario, se cumplió lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley de Expropiación Forzosa, lo que permitió rectificar los errores sobre denominación, situación y superficie del terreno a expropiar, y posibilita conocer con exactitud el suelo que ha sido expropiado a la recurrente para ejecutar el proyecto de construcción de viviendas de protección pública, de manera que no existe inseguridad jurídica ni se ha producido indefensión para la propietaria, quien, con pleno conocimiento de los bienes objeto de la expropiación, impugnó la decisión del Ayuntamiento en vía administrativa y después en sede jurisdiccional, por lo que no cabe achacar al Tribunal "a quo" la infracción de lo dispuesto en los artículos 9.3 y 24 de la Constitución.

Finalmente, nos resta por examinar el último de los motivos de casación, referido a la infracción, que se dice cometida por la Sala de instancia, del artículo 14 de la Constitución, garante de la igualdad en la aplicación de la Ley, y que se afirma vulnerado por el Ayuntamiento expropiante al elegir para llevar a cabo el Plan de obras convenido con la Comunidad Autónoma, el terreno propiedad de la recurrente en lugar de otros de titularidad municipal, igualmente aptos para dicho fin.

Es evidente que las razones expuestas al desarrollar este motivo de casación no justifican la invocación del citado artículo 14 de la Constitución, cuyo significado y finalidad son diferentes, pero, para desacreditar aquéllas, basta reiterar lo expuesto en el precedente fundamento jurídico quinto, ya que la Administración municipal, al escoger el terreno propiedad de la recurrente, no actuó arbitraria o irracionalmente, porque los terrenos expropiados, según se declara en la sentencia recurrida después de valorar las pruebas al efecto practicadas, son los más idóneos para la finalidad de la expropiación.

Al ser desestimables todos los motivos de casación aducidos, se debe declarar que no ha lugar al recurso de casación con imposición de las costas procesales causadas en el mismo a la recurrente, según dispone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción.