STS, 28 de Diciembre de 1998
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 5802/1994 |
| Fecha de Resolución | 28 de Diciembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 5802/94, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación de la Asociación Profesional de Oficiales de Notarías de Cataluña y de la Asociación Profesional de los Auxiliares de la Función Notarial de Cataluña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de mayo de 1994, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 725 de 1991, sostenido por la representación procesal de la Asociación Profesional de Oficiales de Notarías de Cataluña y de la Asociación Profesional de los Auxiliares de la Función Notarial de Cataluña contra la denegación presunta de la petición deducida ante el Ministerio de Justicia mediante escrito presentado en el Gobierno Civil de Barcelona con fecha 26 de junio de 1984, en el que se solicitaba: « Primero.- Que por ese Ministerio se declare que es de su competencia la regulación de los empleados de Notarías, por ser personal técnico y auxiliar, no funcionario, inamovible, al servicio de la Función Pública Notarial. Segundo.- Que por ese Ministerio se dicte una normativa clara, adecuada y coherente donde se plasmen los derechos adquiridos por los Empleados de Notarias y los demás que la Constitución y la legislación reconocen al personal laboral de las Administraciones Públicas; bien complentándose nuestra reglamentación por Decreto, bien regulándose en un anexo o título especial dentro del propio Reglamento Notarial. Tercero.- Que por ese Ministerio se den las ordenes oportunas, que aclaren que, para dilucidar y resolver sobre diferencia y reclamaciones en las relaciones entre los Notarios y sus Empleados, es competente la Jurisdicción contencioso-administrativa; como lo ha estado siendo hasta que el Ministerio se desentendió de nuestra regulación; haciendo las reformas precisas para que las Comisiones Auxiliares sean de composición prioritaria. Y todo ello sin perjuicio de que en Convenios Colectivos se regulen, en lo sucesivo, los aspectos que sean meramente laborales (como sueldos y retribuciones y condiciones de trabajo); dejando de la exclusiva competencia del Ministerio de Justicia la regulación de lo referente a la Organización del Cuerpo de Empleados de Notarías».
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 6 de mayo de 1994, sentencia, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que, rechazando las causas de inadmisibilidad invocadas por la Abogacía del Estado y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la Asociación Profesional de Oficiales de Notarías de Cataluña contra la desestimación, por silencio administrativo, de las peticiones formuladas ante el Ministerio de Justicia en escrito de 26 de junio de 1984, debemos declarar y declaramos que la resolución recurrida es conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas.».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: « Entrando en el examen de la cuestión de fondo, hay que comenzar por delimitar el objeto del presente recurso, que viene determinados por el escrito de interposición de 26 de febrero de 1.985 (art. 57 de la Ley Jurisdiccional), que impugna la desestimación presunta de la petición dirigida al Ministerio de Justicia el día 26 de junio de 1984, lo que impide que pueda impugnarse en este procedimiento la resolución de la Dirección General de Trabajo de 16 de julio de 1.984, modificada por la de 21 de marzo de 1.986, pues el recurso no se ha ampliado a dicho resolución ni podía serlo ante esta Audiencia Nacional por no proceder de un Ministerio (art. 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Pero aún cuando pudiera ser ampliado el recurso a la impugnación de dicha resolución, ésta no infringe ningún precepto del Reglamento de Régimen de Trabajo de los Empleados de Notarías de 21 de agosto de 1.956, sino que se limita, en cuanto ordena la inscripción del Convenio en el Registro de Convenios de esta Dirección General y dispone su publicación en el B.O.E. -que es lo que constituye materia propiamente administrativa, pues el convenio en sí es materia laboral ajena a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa-, a aplicar lo dispuesto en el art. 5º, párrafo 3º, del Real Decreto 1040/81, de 22 de Mayo, sobre Registro Central de Convenios Colectivos de Trabajo, y en el art. 90.2 y 3 del Estatuto de Trabajadores de 10 de marzo de 1.980.
» Respecto al objeto propio de este recurso, que es, como ya se ha dicho, la denegación presunta de la petición deducida ante el Ministerio de Justicia en escrito de 26 de junio de 1.984, procede la desestimación del mismo, pues el Ministro de Justicia carece de facultades para dictar una reglamentación general de los empleados de Notarías, como se pide en dicho escrito, ya que dichas facultades están atribuidas al Gobierno a quien corresponde la potestad reglamentaria (art. 97 de la Constitución) y ya se hicieron efectivas mediante el Decreto de 21 de agosto de 1.956, que en su disposición final sólo autoriza al Ministro de Justicia para dictar cuantas disposiciones fueren necesarias para su debida interpretación, ejecución y cumplimiento, pero no para dictar una reglamentación de carácter general que, además, vulneraría el principio de jerarquía normativa proclamado en el art. 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, aparte de que dicha regulación es una cuestión de política laboral que el Gobierno puede regular en la forma que estime conveniente, de acuerdo con las leyes, sin que pueda serle impuesta por los Tribunales cuya misión no es la de dictar disposiciones de carácter general sino la de aplicar las existentes a los casos concretos».
Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de las asociaciones demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación contra la misma y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 8 de junio de 1994, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del término al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación de la Asociación Profesional de Oficiales de Notarías de Cataluña y de la Asociación Profesional de los Auxiliares de la Función Notarial de Cataluña, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción: el primero por inaplicación del artículo 24.1 de la Constitución, porque la Sala de instancia no resuelve el fondo del asunto, ya que la pretensión de las Asociaciones demandantes consiste en que se desarrolle por el Ministerio de Justicia el Decreto de 21 de agosto de 1956, dictando las disposiciones necesarias para su interpretación, ejecución y cumplimiento, a cuyo efecto procede anular la resolución de 16 de julio de 1984 y el pretendido Convenio Colectivo entre la Asociación patronal Matritense de Notarios y la Asociación Profesional de Empleados de Madrid, que dejan sin efecto aquel Reglamento de Empleados de Notarías; el segundo por infracción del artículo 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución, ya que ni la resolución de la Dirección General de Trabajo ni el Convenio Colectivo pueden, en virtud del principio de jerarquía normativa, derogar el Reglamento de empleados de Notarías, que constituye una norma de superior jerarquía, mientras que el expresado Convenio contiene numerosas disposiciones que contravienen concretos preceptos del Mencionado Reglamento de Empleados de Notarías; el tercero por inaplicación del artículo catorce de la Constitución, en relación con el artículo 23 de la misma, porque, de ser conformes a derecho los expresados convenios, se llegaría a diferentes reglamentaciones de empleados de notarías con evidente quebranto del principio de igualdad en aplicación de la ley, mientras que a los empleados de Registros se les reconoce una regulaciónnacional con concursos de traslado, y, finalmente, el cuarto motivo por aplicación indebida del artículo 97 de la Constitución, ya que la petición dirigida al Ministerio de Justicia no tiene como finalidad que se promulgase un nuevo Reglamento sino que se desarrollase, interpretase y ejecutase el mismo, evitando así que, a través de disposiciones de inferior jerarquía, como son la resolución de la Dirección General de Trabajo y el Convenio Colectivo se pueda derogar, en forma singular, un Reglamento con superior jerarquía, por lo que terminó con la súplica de que se dicte sentencia anulando la recurrida y se dicte otra por la que se condene a la Administración demandada a estar y pasar por la declaración de nulidad de la Resolución de la Dirección General de Trabajo de 16 de julio de 1984, y del Convenio Colectivo entre la pretendida Asociación Patronal Matritense de Notarios y la pretendida Asociación Profesional de Empleados de Madrid, declarando la nulidad de todas sus cláusulas, incluso el art. 4, que pretende establecer un vinculación a la totalidad nula de pleno derecho dejando a salvo única y exclusivamente las mejoras salariales y retribuidas, condenando a la demandada a estar y pasar por dicha declaración, condenando asimismo a la Administración demandada a reconocer y a estar y pasar por la declaración de que los empleados de notarías son personal Técnico y Auxiliar inamovible al servicio de la Función Pública Notarial, que se rigen por un Reglamento Ministerial de 21 de agosto de 1956, que no ha sido derogado y que continúa en vigor y, tienen derecho al respeto de sus derechos adquiridos y condiciones más beneficiosas».
Personado el Abogado del Estado, en calidad de recurrido, y admitido a trámite el recurso de casación interpuesto mediante providencia de 20 de diciembre de 1994, se mandó dar traslado a aquél de dicho recurso para que, en el término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 24 de enero de 1995, alegando que las recurrentes no precisan en qué modo la sentencia recurrida infringe el artículo 24.1 de la Constitución, ya que el derecho a la tutela judicial no puede confundirse con la estimación de las pretensiones de las demandantes, y en el recurso contencioso-administrativo se pide que se declare que el Ministerio de Justicia debe dictar disposiciones normativas en materia de su competencia, cuya pretensión ha sido desestimada expresamente por la Sala de instancia, sin que se infrinja el principio de jerarquía normativa por la Sala de instancia, ya que se declara expresamente por ésta cuál es el alcance de la resolución de la Dirección General de los Registros, por lo que no se vulnera dicho principio, mientras que no cabe exigir un tratamiento idéntico para supuestos diferentes, por lo que no es admisible la invocación de que se conculca también por la Sala de instancia el principio de igualdad, y, finalmente, no se pude aceptar la infracción que se cita, del artículo 97 de la Constitución, porque el derecho de petición no impone a la Administración la obligación de ejercer su función ejecutiva o su potestad reglamentaria en la forma que se pretende por quien ejercita aquél derecho, ya que, de lo contrario, se le privaría de la potestad que el referido precepto le confiere, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación y que se confirme la sentencia recurrida en cuanto declara la conformidad a derecho de la denegación presunta de la solicitud presentada por las recurrentes al Ministerio de Justicia con fecha 26 de junio de 1984.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 15 de diciembre de 1998, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En el primer motivo de casación se invoca la infracción por la Sala de instancia del artículo 24.1 de la Constitución, al no haber resuelto aquélla el fondo de la cuestión planteada, consistente en que, para la ejecución y cumplimiento del Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de los Empleados de Notarías, de fecha 21 de agosto de 1956, se deben declarar nulos la resolución de la Dirección General de Trabajo de 16 de julio de 1984 y el Convenio Colectivo, celebrado entre la Asociación Patronal Matritense de Notarios y la Asociación Profesional de Empleados de Notarías de Madrid, que contravienen lo dispuesto en aquél.
En contra de lo sostenido por la representación procesal de las Asociaciones demandantes, la Sala de instancia, después de rechazar las causas de inadmisibilidad aducidas de contrario, entró a examinar el fondo de la cuestión planteada, si bien desestimó las pretensiones aducidas, sin que pueda confundirse tal decisión, desfavorable a la tesis de las demandantes, con la infracción del derecho a la tutela judicial, que garantiza la obtención de una respuesta del juez razonada y razonable (Sentencias del Tribunal Constitucional 14/1993, 20/1993 y de 14 de julio de 1998), como la ofrecida por la Sala de instancia en su sentencia, al declarar que la resolución de la Dirección General de Trabajo, a pesar de que el recurso contencioso- administrativo no se había dirigido inicialmente contra ella, era ajustada a derecho por limitarse a ordenar la inscripción del Convenio Colectivo, celebrado entre la Asociación Patronal Matritense de Notarios y la Asociación Profesional de Empleados de Notarías de Madrid, en el Registro de Convenios dela propia Dirección General y su publicación en el Boletín Oficial del Estado, según se dispone por los artículos 5º, párrafo tercero, del Real Decreto 1040/81, de 22 de mayo, sobre Registro Central de Convenios Colectivos de Trabajo, y 90.2 y 3 del Estatuto de los Trabajadores de 10 de marzo de 1980, pues dicha resolución es revisable ante esta Jurisdicción mientras que, por el contrario, el convenio colectivo, impugnado también, es materia laboral y ajena, por tanto, a la misma, según establecen los artículos 25.2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 2.a) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, 1 y 2.m del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 521/90, y, en consecuencia, este primer motivo de casación debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación se basa en la infracción cometida por la Sala de instancia de los artículos 9.3 de la Constitución y 23 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado por no haberse declarado en la sentencia recurrida la nulidad de la citada resolución de la Dirección General de Trabajo y del mencionado Convenio Colectivo, a pesar de que éstos contradicen lo dispuesto por el Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de los Empleados de Notarías de 21 de agosto de 1956.
La respuesta dada al primer motivo de casación sería suficiente para desestimar este segundo, basado en la vulneración del principio de jerarquía normativa, recogido en los preceptos citados como infringidos, pero ni la resolución impugnada de la Dirección General de Trabajo puede conculcar lo establecido en el indicado Reglamento, ya que se limitó a cumplir lo dispuesto en el referido artículo 5º, párrafo tercero, del Real Decreto 1040/81, de 22 de mayo, sobre Registro Central de Convenios Colectivos, y en el artículo 90.2 y 3 del Estatuto de los Trabajadores, ni compete a esta Jurisdicción ContenciosoAdministrativa decidir sobre la legalidad o ilegalidad del aludido Convenio Colectivo, lo que determina la desestimación también de este segundo motivo de casación.
En el tercer motivo de casación se afirma que la Sala de instancia infringe, por inaplicación, lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución, en relación con el artículo 23.2 de la misma, ya que la negativa de la Administración demandada a regular los derechos de los empleados de Notarías favorece la negociación colectiva, determinante del convenios como el denunciado, que producen desigualdad entre aquéllos así como respecto de los empleados de los Registros.
Al ser la situación jurídica de los empleados de Registros distinta de la de los empleados de Notarías, su tratamiento jurídico diferenciado y, correlativamente, la diversa atribución de derechos y obligaciones no es contraria al derecho fundamental a la igualdad, que reconoce el artículo 14 de la Constitución (Sentencias del Tribunal Constitucional de 13 de julio de 1998 y 28 de septiembre de 1998).
La discriminación invocada entre los propios empleados de Notarías, de existir, derivaría de los términos de la negociación colectiva, cuyo enjuiciamiento, como hemos dicho, no corresponde a esta Jurisdicción, y, por consiguiente, ni la desestimación presunta de la petición formulada por las Asociaciones recurrentes a la Administración ni la resolución de la Dirección General de Trabajo, únicos actos susceptibles de revisión por la Sala de instancia, han incidido sobre el derecho a la igualdad de trato de los empleados de Notarías, por lo que este tercer motivo de casación ha de ser desestimado al igual que los anteriores.
Finalmente, se asegura por la representación procesal de las Asociaciones recurrentes que la Sala de instancia infringe el artículo 97 de la Constitución, por negarse a ordenar a la Administración demandada que desarrolle y ejecute el Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de Empleados de Notarías, de 21 de agosto de 1956, para evitar la negociación de convenios colectivos como el celebrado entre las Asociaciones ante aludidas.
Aunque las Asociaciones recurrentes se dirigieron a la Administración del Estado invocando derechos subjetivos e intereses legítimos especialmente protegidos, al amparo de lo dispuesto por el artículo 23 a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, lo cierto es que, al estar regulado en el Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de Empleados de Notarías, de 21 de agosto de 1956, el estatuto de éstos, lo que realmente pretendían es una nueva reglamentación de tal actividad, que incorporase expresamente sus planteamientos, con lo que, en lugar de interesar que la Administración ejerza su potestad reglamentaria en la forma establecida por el ordenamiento jurídico (artículo 97 de la Constitución), intentan suplantarla mediante una regulación concreta acorde con sus intereses particulares, lo que traspasa el umbral del ejercicio de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, especialmente protegido, para entrar en el ámbito del derecho de petición, contemplado por el artículo 29.1 de la Constitución, según el cual los ciudadanos pueden dirigirse a los poderes públicos expresando súplicas o quejas, sin que exista obligación para el órgano destinatario de dar respuesta favorable a lo solicitado sino sólo de acusar recibo ycomunicar la resolución que se adopte (Sentencias del Tribunal Constitucional 161/1988 y 242/1993, y del Tribunal Supremo de 16 de abril de 1996 y de 10 de marzo de 1997), razón por la que este último motivo de casación, lo mismo que los demás, debe ser desestimado.
Al ser desestimables todos los motivos al efecto invocados, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación con imposición a las Asociaciones recurrentes de las costas procesales causadas, como establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa de 1956.
Que, con desestimación de los cuatro motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación de la Asociación Profesional de Oficiales de Notarías de Cataluña y de la Asociación Profesional de los Auxiliares de la Función Notarial de Cataluña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 6 de mayo de 1994, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 725 de 1991, con imposición de las costas procesales causadas a las expresadas Asociaciones recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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