STS, 20 de Mayo de 1997
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| Número de Recurso | 9510/1991 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 9510/91, interpuesto por la representación procesal de D. Juan Carlos , D. Evaristo y Dª Aurora y los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 25 de enero de 1991.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo nº 3.014/1986 por D. Juan Carlos , D. Evaristo y Dª Aurora contra resolución de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, fue resuelto por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 25 de enero de 1991, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo referenciado en el Primer Fundamento de Derecho de esta Sentencia, anulamos el acuerdo impugnado por no ser conforme a Derecho y declaramos el derecho de los recurrentes a ser indemnizados por la Administración en la suma que se fije en ejecución de sentencia conforme a los pronunciamientos contenidos en nuestro Fundamento de Derecho Quinto.- Sin costas".
Contra la referida sentencia interpusieron recurso de apelación la representación procesal de D. Juan Carlos y el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía.
En la fase de alegaciones del rollo de apelación, han formulado las partes intervinientes las siguientes, de modo extractado:
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Por los Servicios Jurídicos de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía se solicita que se dicte sentencia revocando la apelada y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida, entendiendo, en primer lugar, que las mejoras, de haberse producido, deberían estar terminadas antes del 31 de marzo de 1981, es decir, cuatro años antes del Decreto de Transferencia de Competencias y además, se valora como daño emergente lo que a lo sumo serían unas meras expectativas sobre un terreno de nivel de salinidad y calidades marginales.
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La representación procesal de D. Juan Carlos , D. Evaristo y Dª Aurora solicita que se dicte sentencia en la que se estime el recurso y se revoque la apelada, declarando que el periodo de tiempo por el que los representados deben ser indemnizados es el que va desde 1986 hasta la fecha en que la finca se ponga en plenitud de regadío, por la diferencia de beneficio medio por hectárea de regadío en fincas de características similares de la zona, en relación con las de secano, procediendo, a juicio de esta parte, la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía y la confirmación, en todo lo demás, de la sentencia apelada.TERCERO.- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 14 de mayo de 1997.
El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada con fecha 25 de enero de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estima la pretensión instada de Responsabilidad Patrimonial de la Administración por incumplimiento de ésta en poner en riego la finca rústica de la que eran propietarios los recurrentes, como consecuencia de la aplicación del Plan de Transformación de la zona Almonte-Marismas, en la que aquélla estaba situada.
En el caso examinado concurrían las siguientes circunstancias, según se infiere del examen del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales:
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) Por Resolución de la Presidencia del IRYDA de 21 de enero de 1977, se inició expediente de expropiación de las tierras fincas NUM000 y NUM001 del Proyecto de Calificación de tierras, como consecuencia del Plan de Transformación Almonte- Marismas, procediéndose al levantamiento de Acta previa de ocupación el 18 de febrero de 1977 y al Acta de ocupación el 12 de julio de 1981, siendo afectada la propiedad por la zona regable en una cantidad de 788'75 hectáreas de las que 150 constituían reserva de propiedad y el resto, 638'75, fueron la superficie expropiada.
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) El Consejo del IRYDA aprobó el justiprecio el 1 de diciembre de 1982 y se les comunicó a los interesados por oficio de 6 de diciembre de 1982 para que pudiesen alegar lo que estimaran conveniente, constando diligencia de pago de justiprecio y Acta levantada en Almonte el 5 de junio de 1985, donde consta el pago de los correspondientes justiprecios.
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) La interposición del recurso contencioso-administrativo y el posterior recurso de apelación viene motivado por la resolución denegatoria del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, ante la petición contenida en un inicial escrito presentado el 7 de febrero de 1986 del que se realiza la denuncia de mora el 7 de junio de 1986, instando la indemnización por incumplimiento de la obligación de poner en riego la finca afectada por el Plan de transformación de la zona Almonte- Marismas.
Además, para la resolución de la cuestión planteada son de tener en cuenta los siguientes datos, extraídos del informe emitido por los Servicios de Reforma Agraria y Asentamientos de la Junta de Andalucía y solicitados por esta Sala, como diligencia para mejor proveer, y con suspensión del término para dictar sentencia, de los que se infiere:
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) Que la superficie de las fincas propiedad de los señores Evaristo Juan Carlos Aurora afectadas por el Plan eran de 788'75 hectáreas, de las que 150 fueron declaradas de reserva y el resto, 638'75 hectáreas, fueron declaradas en exceso y expropiadas, conformadas por 474-70-50 hectáreas de la finca NUM000 y de la finca NUM001 con 164-04-50 hectáreas.
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) Mediante Real Decreto 757/84, de 8 de febrero, se modificó el Plan General de transformación de la zona regable Almonte-Marismas para hacerlo compatible con la conservación del Parque Nacional de Doñana, reduciéndose la superficie regable y eliminando las zonas que podían interferir en la conservación del Parque, afectando a la no transformación en regadío de las referidas 474-70-50 hectáreas de la finca NUM000 , las cuales fueron revertidas a sus propietarios.
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) Mediante la Resolución de la Presidencia del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario de 17 de noviembre de 1993, se aprobó la reversión de 474-70-50 hectáreas a favor de los señores Evaristo Juan Carlos Aurora y por Resolución de 21 de noviembre de la Presidencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria se fijó el justiprecio de la reversión, habiéndose materializado dicha reversión con el otorgamiento de la correspondiente Escritura pública.
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) Las 150 hectáreas que constituyeron la reserva de la propiedad estaban ubicadas dentro de la finca NUM000 y afectadas por la no transformación en regadío que supuso la modificación del Plan General de Transformación de la zona regable contemplada en el Real Decreto 357/84 de 8 de febrero y las 164-04-50 hectáreas expropiadas correspondientes a la finca NUM001 fueron transformadas en regadío, iniciándose las obras correspondientes.
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) Ni en las tierras expropiadas de las fincas NUM000 y NUM001 conservaron los antiguospropietarios el usufructo y la administración y, por otra parte, la Gerencia Comarcal de la Delegación Provincial de Huelva, en escrito dirigido a los interesados, les daba traslado de los acuerdos de la Presidencia del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario de 18 de marzo de 1977, que les comunicaba la prescripción del plazo para suscribir un convenio especial, por lo que ni existía un derecho de usufructo y administración en los antiguos propietarios, ni por otra parte se suscribió un convenio especial.
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) Respecto a la segunda parte del Plan de Transformación de la zona regable para las aguas subterráneas de Almonte- Marismas, no consta acreditado que los recurrentes suscribieran con el IRYDA un convenio para la compensación en la cantidad concurrente del precio que debía pagar dicho organismo por las tierras que expropiara a los interesados, por lo que éste adeudase por su participación en obras de transformación, de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 15 del Decreto 2244/74 que contenía las condiciones generales en los convenios pactados.
La jurisprudencia de este Tribunal ha venido subrayando como elementos fundamentales determinantes de la responsabilidad patrimonial:
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La existencia de un servicio público sinónimo de actividad administrativa y la lesión patrimonial equivalente a cualquier daño o perjuicio consistente en la concurrencia de un factor cualitativo que sea antijurídico.
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Que la víctima no tenga el deber de soportar la efectividad de un daño relativo a la producción real del mismo con la consiguiente exclusión de hipotéticos daños eventuales, futuros o posibles.
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La evaluación económica y la individualización respecto a una persona o grupo de personas de
dicho daño, pues su ausencia impide que se cumpla el requisito.
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Finalmente, ha de haber una relación directa e inmediata de causa a efecto entre el acto de la Administración Pública y el daño que se produzca sin que intervengan elementos extraños que pudieran influir en la alteración del nexo causal.
Todo ello se afirma de acuerdo con reiterados criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias de la Sala Tercera de 14 de marzo y 19 de mayo de 1987, 19 de octubre de 1990, 28 de enero de 1993, 22 de febrero de 1993, 26 de septiembre de 1994, 25 de mayo y 3 de junio de 1995, entre otras.
Partiendo de estos presupuestos, el primer requisito de la responsabilidad de la Administración, configurada como objetiva o por resultado, determina que la actuación administrativa produzca un daño efectivo, evaluable económicamente y que los particulares, en este caso los recurrentes que instan el reconocimiento de la responsabilidad, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, se vean afectados por dicha defectuosidad, requiriéndose el acreditamiento de la realidad del daño evaluado económicamente, cuya imputación individualizada no debe soportar el administrado.
A este respecto no se puede entender la concurrencia de este primer requisito, si no se examina la evolución normativa que afecta a la finca reservada de los recurrentes ( NUM000 ) y que se tradujo en su no transformación en regadío.
Tal evolución es la siguiente:
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Por Decreto 735/1971, de 3 de abril, se dieron normas de carácter técnico y administrativo para la explotación de aguas subterráneas en zonas de Andalucía, reservándose al Ministerio de Agricultura los caudales que se pudieran captar en la Zona número 1, que comprendía la totalidad de los términos de Almonte, Rociana e Hinojos, en la provincia de Huelva y Villamanrique de la Condesa, Pilas y Aználcazar, en la de Sevilla.
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En cumplimiento de esa disposición, por Decreto 1.194/71, de 6 de mayo, se declaró de interés nacional la colonización de determinadas zonas regables con aguas subterráneas de los acuíferos de "Almonte-Marismas" en las provincias de Huelva y Sevilla.
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La primer parte del Plan General de Colonización de la Zona Regable fue aprobada por Decreto
2.148/1972, de 8 de julio, y por ulterior Decreto 2.244/74, de 20 de julio, se aprueba la segunda parte del Plan General de transformación en los acuíferos de Almonte y Marismas, Sevilla-Huelva, utilizando los datos que proporcionó el desarrollo del Decreto 2.148/72 y delimitando la zona, estableciéndose los sectorestransformables que definen la totalidad de las obras.
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Al amparo del apartado cuarto del artículo 103 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario redactó y sometió a la aprobación del Ministerio de Agricultura la primera parte del Plan de mejoras territoriales en la zona Almonte-Marismas de Sevilla, lo que se acordó por Orden de 24 de mayo de 1976, obras clasificadas en el artículo 61, de acuerdo con lo especificado en los artículos 62, 63 y 64 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973.
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El Plan Coordinado de obras, aprobado por Orden de 31 de julio de 1976, describió las obras a realizar y de acuerdo con lo dispuesto en la Orden de 24 de mayo de 1976, que aprobó la primera parte del Plan de mejoras territoriales y obras en la zona de regadío de Almonte-Marismas, las obras correspondientes al sector segundo donde estaba enclavada la finca de los señores Evaristo Juan Carlos Aurora , deberían estar terminadas antes del 31 de marzo de 1981, pero la dificultad para evaluar las posibilidades del acuífero, dio lugar a que la puesta en explotación de la zona se realizase de forma paulatina para evitar una sobreexplotación y al estar incluida esta zona como regable dentro de la Comarca de Doñana, el desarrollo de la misma quedó condicionado por el Plan Director territorial de la Comarca de Doñana, que limitó la superficie de riego a 15.000 hectáreas, cantidad que se alcanzaría si el aumento del riego no afectase negativamente al Coto de Doñana.
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Finalmente, a los efectos de la resolución de este recurso, se subraya que diez años después, el Plan General de transformación de la zona regable fue modificado para hacerlo compatible con la conservación del Parque Nacional de Doñana, en virtud de Real Decreto 3.571/1984, de 8 de febrero, contemplando diversas transformaciones, de forma que la pretensión inicial de 15.000 hectáreas de superficie regable se consideró viable a medio y largo plazo, pero su transformación se condicionaba por el Plan Director territorial de la Comarca de Doñana a la evolución de los niveles del acuífero, al avance del frente salino y a la posible modificación que pudiera manifestarse en los ecosistemas que rodeaban al Parque.
El análisis de este conjunto de disposiciones normativas permite constatar que los terrenos donde se ubicaba la finca, en zona de reserva, propiedad de los recurrentes, se vio afectada en sus recursos hidráulicos, inicialmente comprendidos en el Plan de transformación de regadío de la zona, por una progresiva disminución del caudal acuífero que para evitar una sobreexplotación había de traducirse en una limitación de la superficie de riego y aunque la puesta en riego tuviese una inicial causa originaria en el Decreto nº 118/73 de 12 de enero, aprobatorio del texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario [artículos 94-1 a), 104, 105-4 y 119], no consta acreditado en las actuaciones que por los propietarios, hoy recurrentes, se suscribiera un convenio especial (arts. 15 y 17 del Decreto 2244/74 de 20 de julio) para la compensación en la cantidad que el IRYDA adeudara por su participación en las obras de transformación.
Así pues, concurre, en el caso examinado, una causa de justificación que priva de antijuricidad la actuación administrativa, faltando, en consecuencia, el primer elemento estructural de la responsabilidad patrimonial y frente al criterio mantenido por la sentencia recurrida, como señalan las STS de 4 de julio de 1990, 21 de enero de 1991 y 25 de junio de 1992, entre otras, "no es suficiente el menoscabo económico, factor material, sino que se requiere simultáneamente la concurrencia de otro factor cualificativo, consistente en que la lesión patrimonial sea antijurídica", criterio reiterado en posteriores sentencias (STS de 14 de octubre de 1994 -recurso de apelación 7318/90, fundamento jurídico tercero- y 11 de febrero de 1995 -recurso de casación nº 1619/92, fundamento jurídico quinto), por lo que no procede el reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración.
A mayor abundamiento, el segundo elemento estructural de la responsabilidad patrimonial viene motivado por la existencia de una relación de causalidad entre el hecho origen del daño y el funcionamiento de los servicios públicos, sin que aparezcan causas de exoneración de responsabilidad que rompan el aludido nexo causal, destacándose en el supuesto contemplado la inevitabilidad del progresivo proceso de desecación y sequía, extraño a la voluntad de la normal actuación administrativa, que propició medidas de carácter general (así, las previstas por el R.D. 357/84, de 8 de febrero) que, por su propia naturaleza, no eran privativas de derechos.
Los razonamientos precedentes conducen a la estimación del recurso de apelación promovido por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía, con la consiguiente revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso de apelación promovido por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal en nombre y representación de D. Rafael, D. Evaristo y Dª Aurora .No apreciándose temeridad ni mala fe, no procede hacer expresa imposición de costas, con sujeción al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en ambas instancias.
Que debemos de desestimar y desestimamos el recurso de apelación deducido por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal en nombre y representación de D. Juan Carlos , D. Evaristo y Dª Aurora contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, con fecha 25 de enero de 1991 al conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los expresados señores y tramitado con el nº 3014/1986 y con estimación del interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía, debemos revocar y revocamos la expresada sentencia y en su lugar, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo deducido por los expresados señores impugnando la resolución tácita de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación, que rechazó la pretensión indemnizatoria solicitada por los actores, resolución que confirmamos por su conformidad con el ordenamiento jurídico; todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas producidas en el proceso en ambas de sus instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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