El funcionamiento de las PIL: incidencias y problemáticas más relevantes
| Autor | José Luis Martínez-Alonso Camps - Tamyko Ysa Figueras |
| Páginas | 221-260 |
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A lo largo de su vida como personas jurídico-públicas, las PIL ejercerán las actividades o prestarán los servicios para los cuales fueron instituidas. Atendiendo a su carácter público, en su funcionamiento se reproducirán las características y las dificultades comunes a todas las organizaciones públicas. A los efectos de nuestro estudio, nos interesa analizar especialmente los temas que bien como caso específico, bien como derivación aumentada de aquellas características comunes a todas las organizaciones públicas, presentan aspectos problemáticos. El hecho de poner el énfasis en estos aspectos, como ya anunciamos, se justifica al considerar que éste es el estadio previo para poder abordar el relativo a las pretensiones prospectivas de nuestro trabajo.
Por estas razones, el planteamiento de este apartado consiste en seleccionar los diferentes temas poniendo el acento en las incidencias y los problemas que aparecen, con referencias a las previsiones legislativas y a consideraciones desde la perspectiva material.
Sin perjuicio del desarrollo que se hará en este apartado, creemos útil anticipar dos consideraciones generales que, con carácter recurrente, están presentes en el funcionamiento de las PIL. Son las siguientes:
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Como característica específica, el dilema permanente con que se encuentran las PIL entre la atención a los objetivos específicos (la razón por la cual fueron instituidas) y el cumplimiento de funciones o tareas generales (selección de personal y contratistas, por ejemplo), actividades o cargas exigidas para la consecución de aquellos objetivos.
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Como derivación aumentada de una característica común a todas las organizaciones públicas, los problemas en la asignación y la distribución de recursos humanos y medios materiales, lo que se explica por el bajo grado de autofinanciación que acostumbran a tener las PIL.
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Una vez cumplidos los trámites formales exigidos (publicación de los estatutos, notificación al Registro de entes locales, etc.), la PIL se encuentra en disposición de entrar en funcionamiento. Sucede, sin embargo, que la transición entre la finalización de los cometidos que correspondían a las administraciones matriz y el inicio en la actividad de la PIL acostumbra a ser problemática, pues se producen interrupciones y no resulta frecuente que se lleve a cabo sin solución de continuidad. E incluso hay actuaciones que, muchas veces, no está claro si corresponden a las administraciones matriz, a la misma PIL o si necesitan del concurso de unas y de la otra.
Para el análisis de estas actuaciones en los momentos iniciales podemos distinguir entre las que tienen un carácter eminentemente formal de las que tienen una dimensión material. Formalmente, tiene un carácter emblemático la sesión constitutiva de la PIL y en cuyo transcurso podemos destacar los asuntos siguientes:
- la incorporación de los miembros designados por las administraciones matriz al órgano colegiado máximo;
- la adopción de los acuerdos sobre los temas más importantes y urgentes (elección de las personas que ocuparán los cargos de presidencia y vicepresidencia, si es que no estaban ya predeterminados en los estatutos; nombramiento de la secretaría y la intervención; designación de los miembros del resto de órganos colegiados; aprobación inicial del presupuesto; aprobación de la plantilla, del catálogo o la relación de puestos de trabajo y del programa de actuación de la PIL, entre otros).
Como es fácil imaginar, si la PIL como tal no existía antes de la sesión constitutiva, la preparación de todos estos asuntos de aprobación inexcusable tiene que haber sido efectuada por alguien, y en la gran mayoría de supuestos esta asistencia corresponde a los servicios de secretaría, y en grado menor a los de intervención, de una de las administraciones matriz, con la colaboración eventual de otras unidades de ésta o de las otras administraciones asociadas.
Desde la perspectiva material, los temas que pueden presentar aspectos problemáticos se vinculan directamente con los que ya expusimos en el apartado final sobre el proceso decisional de la constitución de la PIL. Si a lo largo de este proceso se adoptaron todas las determinaciones enumeradas (personas que ocuparían la presidencia y la vicepresidencia, porcentajes de participación en la financiación, etc.), el inicio de la singladura de la PIL será relativamente pacífico; si no fue así, los conflictos y las tensiones aflorarán ya en la sesión constitutiva o inmediatamente después.
Capítulo aparte merece la provisión de los puestos de trabajo indispen-
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sables para el funcionamiento de la PIL127, de entre los cuales destaca el de la gerencia. Sobre las posibles relaciones jurídicas que vincularán a la persona que la ocupe, debe decirse que jurídicamente las opciones admitidas son las siguientes: funcionarial o como personal laboral o eventual.
Salvo la última, que se resuelve por nombramiento directo, las otras dos están sometidas a procedimiento128. Esto plantea problemas operativos importantes por la razón evidente de la urgencia en la provisión de ese puesto, destinado en definitiva a poner en marcha todo el engranaje de la PIL. El hecho, sin embargo, de que la gerencia sea uno de los puestos respecto de los cuales está justificado el uso del sistema de libre designación simplifica parcialmente (en términos de duración y complejidad) el procedimiento. De todos modos, si quiere contarse con el gerente desde el inicio (así, ya desde la sesión constitutiva) no hay otra vía que recurrir a mecanismos provisionales, excepción hecha de si se opta por el nombramiento como personal eventual, como ya se ha anticipado.
Estos mecanismos provisionales son la comisión de servicios si la persona destinada tiene la condición de funcionario (RPEL/1990, 186.a), o el contrato laboral de carácter temporal (preferentemente, en la modalidad de interinidad prevista específicamente para las administraciones públicas, ex RD 2720/1998, 4). Aplicados estos mecanismos para la provisión urgente de la gerencia, después habrá que seguir los trámites para la definitiva, cuyo sistema más idóneo consideramos que es el de libre designación, en virtud de la cual el funcionario quedará adscrito a la PIL (RPEL, 191); en la misma línea de razonamiento, pero referida en la contratación laboral, creemos que la modalidad que menos problemas ocasiona es la de carácter especial del personal de alta dirección (RD 1382/1985)129.
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Visto el caso de la gerencia, pasamos al de la provisión del resto de puestos de trabajo. Al respecto tiene que anticiparse que en este estadio inicial de la PIL una parte de los problemas es común a la que encontraremos a lo largo de su funcionamiento, como veremos más adelante. Sucede, sin embargo, que en los momentos iniciales concurre, además, una necesidad urgente a fin de que la PIL disponga de los recursos humanos mínimos para empezar a desarrollar su actividad. Con el acento puesto en este escenario, para el análisis de este tema proponemos los principios y los criterios siguientes:
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Las modalidades posibles sobre el régimen jurídico del personal son tres: funcionarial, laboral o mixto. La opción a favor de una de ellas es conveniente que conste en los estatutos de la PIL. En todo caso, tendrá que verse reflejada en la relación de puestos de trabajo (RLPT). Y obviamente la consignación de uno de estos regímenes debería responder a una reflexión previa sobre cuál es el que resulta más idóneo130.
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Definida la opción, sobre la provisión de...
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