STS, 22 de Febrero de 1993
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 10938/1990 |
| Fecha de Resolución | 22 de Febrero de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 608. Sentencia de 22 de febrero de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Sanciones
NORMAS APLICADAS: Arts. 25.1 y 21 de la Constitución .
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional 69/1989, de 20 de abril, y
83/1990, de 4 de mayo. Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre y 21 de octubre de
1980, y Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio.
DOCTRINA: No es posible sancionar como actos contrarios a la libre circulación de vehículos en las
vías públicas hechos que, en su caso, infringirían las normas reguladoras del derecho de
manifestación.
En la villa de Madrid, a veintidós de febrero de mil novecientos noventa y tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al final anotados, el recurso de apelación que, con el núm. 10.938/90, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado, contra la Sentencia dictada el 24 de octubre de 1990 por la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en los Autos núm. 328 de 1989, sobre imposiciones de multa a don Rubén y otros, por el hecho de dejar sus vehículos estacionados durante varias horas en la vía pública, con fines ajenos a los derivados de la normal circulación, obstaculizando gravemente el tráfico.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que estimando el recurso interpuesto por don Rubén , don Lorenzo , y otros 36 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , contra las resoluciones del Excmo. Sr. Gobernador Civil de Ciudad Real y de la Dirección General de Tráfico que les impuso una sanción de 10.000 pesetas de multa, debemos declarar y declaramos tales actos no ajustados a Derecho; todo ello sin costas".
Notificada la anterior Sentencia, por el Sr. Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, el cual se admite en ambos efectos, por providencia de 8 de noviembre de 1990, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo contencioso-administrativo delTribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, personada y mantenida la apelación por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo cumplimenta el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que se dicte Sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, (que revoque la Sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el Ordenamiento jurídico.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de febrero de 1993 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Manuel Goded Miranda.
Fundamentos de Derecho
En virtud de diferentes acuerdos del Excmo. Sr. Gobernador Civil de Ciudad Real se impusieron a don Rubén y otros sendas multas de 10.000 pesetas, por el hecho de dejar sus vehículos estacionados durante varias horas en la vía pública, con fines ajenos a los derivados de la normal circulación, obstaculizando gravemente el tráfico, al estimar que tales hechos eran constitutivos de infracción del Real Decreto 142/1978, de 13 de enero, en relación con el art. 48. III c) del Código de la Circulación . Contra las referidas resoluciones los interesados interpusieron, en primer lugar, recursos de alzada, y después recursos de reposición, que fueron desestimados por la Dirección General de Tráfico, actuando en el ejercicio de facultades delegadas. Promovido recurso contencioso-administrativo contra los antes expresados actos, fue estimado por Sentencia de 24 de octubre de 1990, dictada por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, que anuló y dejó sin efecto las resoluciones del Gobierno Civil de Ciudad Real y de la Dirección General de Tráfico, al entender que el Real Decreto 142/1978 incurre en las prohibiciones de los arts. 26 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , al no contemplarse en dicha disposición una infracción en materia de tráfico vial, sino una alteración del orden público, sancionable por la legislación correspondiente. El Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, ha promovido el presente recurso de apelación contra la Sentencia de 24 de octubre de 1990 , antes reseñada.
La parte recurrente invoca como fundamento de la apelación, en primer lugar, que el Real Decreto 142/1978, de 13 de enero , no supone vulneración alguna del principio de reserva de ley en materia de sanciones administrativas, ya que este principio no existía con anterioridad a la Constitución, habiendo el Tribunal Constitucional reiterado en diversos pronunciamientos que no puede exigirse su aplicación con carácter retroactivo. A ello añade que el citado Real Decreto 142/1978 no tiene un alcance que exceda de lo dispuesto en el art. 48.III c) del Código de la Circulación, porque lo que sanciona es una evidente perturbación del tráfico de vehículos y peatones por las vías públicas, en razón de lo cual, a su juicio, no resulta procedente mantener, como lo hace la Sentencia de instancia, que los hechos debieron sancionarse conforme a la legislación de orden público, ya que en ellos ha tenido lugar la colisión del ejercicio de unas libertades públicas, constitucionalmente amparadas, con otra libertad igualmente protegida, como es la libertad de circulación.
Para resolver el recurso planteado debemos partir de que no es posible fundamentar la inaplicación al caso del Real Decreto 142/1978, de 13 de enero , en una infracción del principio de reserva de ley, cuya vigencia en materia de sanciones administrativas resulta del art. 25.1 de la Constitución . En efecto, el Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada (Sentencia de 7 de mayo de 1981 ), así como que no es posible admitir la reserva de ley retroactivamente para considerar nulas disposiciones reglamentarias anteriores a la Constitución (Sentencia 69/1989, de 20 de abril ), por lo que el referido principio de reserva de ley no permite anular normas reglamentarias reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el Derecho preconstitucional, aunque, a partir de la entrada en vigor de la Constitución, deban entenderse caducadas por derogación las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por Leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 de la Norma fundamental (Sentencia 83/1990, de 4 de mayo ). En consecuencia, la improcedencia de las sanciones impuestas con base en el Real Decreto 142/1978 , que constituye una norma preconstitucional, no puede basarse en la infracción del principio de reserva de ley, como con acierto pone de manifiesto el Sr. Abogado del Estado recurrente en apelación.
Sin embargo, lo expuesto no es bastante para considerar resuelta la cuestión planteada. Loshechos descritos en los boletines de denuncia y sancionados con multas de 10.000 pesetas por el Gobierno Civil de Ciudad Real consistieron en "dejar el vehículo estacionado durante varias horas en la vía pública, con fines ajenos a los derivados de la normal circulación, obstaculizando gravemente el tráfico". Ahora bien, estos hechos tuvieron lugar como consecuencia de que en aquella fecha se desarrollaron en gran parte del territorio nacional, y concretamente en la provincia de Ciudad Real, múltiples manifestaciones o concentraciones de agricultores que, en reivindicación de sus intereses profesionales, y convocados por diversos Sindicatos, colocaron como medida de protesta sus vehículos agrícolas en las carreteras. Así se expresa en el escrito de demanda, se reconoce en el de contestación y resulta de los informes de la Guardia Civil incorporados a diversos expedientes de sanción, en alguno de los cuales se expone concretamente que, debido a la abundancia de tractores en el lugar de los hechos, no se confeccionaron boletines de denuncia individuales en el acto, "por tener que atender a las posibles alteraciones del orden público que pudieran derivarse, ya que la concurrencia de tractores lo era por motivo de huelga manifestación ilegal (sic.)" (informe del Sargento Comandante de Puesto de Calzada de Calatrava fechado el 15 de abril de 1987). En razón de ello, la Sentencia impugnada entiende que es inaceptable que el Real Decreto 142/1978 sea una reiteración de la regla del art. 48. III c) del Código de la Circulación , al no contemplarse en el mismo una infracción en materia de tráfico vial, sino una alteración del orden público, sancionable por la legislación correspondiente (fundamento de Derecho segundo in fine).
Si examinamos el Real Decreto 142/1978 , objeto de la controversia, advertimos que en su exposición de motivos se señala que la finalidad de la mencionada disposición es contemplar la posibilidad de que el estacionamiento de vehículos en la calzada y en el arcén de las vías públicas tenga lugar "en forma masiva e intencionada", lo que hace preciso dotar a la autoridad gubernativa de los medios adecuados para restablecer la normal fluidez del tráfico. En su virtud, el art. 1 .° establece que el estacionamiento de vehículos en una vía pública o en sus arcenes, "con fines ajenos a los derivados de la normal circulación", se considera como obstáculo a la misma o estacionamiento indebido, en su caso; y, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 39 y 48.III del Código de la Circulación , tal conducta será sancionada conforme a lo previsto en el cuadro de multas de dicho texto, sin perjuicio de las responsabilidades de orden civil y penal en que pudiera incurrirse. Lo expuesto conduce a afirmar que el Real Decreto 142/1978 ha permitido a la Administración aplicar en el presente caso el Código de la Circulación y las sanciones fijadas en su cuadro de multas a actos que, por su finalidad, son expresión del derecho de manifestación, regulado en el art. 21 de la Constitución y en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio (particularmente en su capítulo IV , dedicado a las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones). Según lo expuesto en el fundamento de Derecho anterior, las sanciones se aplicaron a quienes tomaban parte en una manifestación de agricultores, realizada en reivindicación de sus intereses profesionales, que colocaron como medida de protesta sus vehículos agrícolas en las carreteras, sin que, a los efectos que ahora se examinan, tenga trascendencia el dato de que la manifestación fuera o no legal. La conclusión que de ello se obtiene es que la Administración ha sancionado como actos contrarios a la libre circulación de vehículos en las vías públicas, con fundamento en que el Código de la Circulación prohibe el estacionamiento (art. 48.III c), unos hechos que, en su caso, infringirían las normas reguladoras del derecho de manifestación (art. 21.1 de la Constitución y Ley Orgánica 9/1983 , anteriormente citados). El Derecho administrativo sancionador, al que deben aplicarse, aunque con matices, los principios inspiradores del Derecho penal (Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre y 21 de octubre de 1980 y Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio ), es de interpretación restrictiva, por lo que se distorsiona cuando no existe una directa relación entre el hecho cometido y la norma sancionadora que al mismo se aplica. En el presente supuesto no se produce esa directa relación, como ha puesto de manifiesto la Sentencia de instancia, ya que se han sancionado como contrarios al Código de la Circulación, y aplicando el cuadro de multas que en él se contiene, hechos en los que, en su caso, existiría una infracción a los preceptos reguladores del derecho de manifestación, que serían sancionables, si resultaba procedente, según la legislación de orden público. La Administración ha utilizado la potestad sancionadora de que le inviste el Código de la Circulación para fines ajenos a los que dicho texto protege, imponiendo las multas recurridas a unos hechos que constituían expresión del derecho de manifestación. En razón de ello, las multas impuestas conforme al Real Decreto 142/1978 que son objeto del presente proceso, no corresponden a los hechos sancionados, que, debemos repetirlo, constituían expresión del derecho de manifestación y, en su caso, debieron ser castigados aplicando la legislación de orden público. Esta falta de relación directa entre la norma en que las sanciones se basan (el Código de la Circulación) y los hechos sancionados y el consiguiente uso indebido que la Administración ha hecho de su potestad sancionadora, determinan la nulidad de tales sanciones, y, por consecuencia, de los acuerdos en cuya virtud se impusieron, como ha declarado la Sentencia impugnada, por lo que, en definitiva, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado.
No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición de costas.FALLAMOS:
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia dictada el 24 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha , en los Autos núm. 328 de 1989, Sentencia que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Francisco José Hernando Santiago. Juan Manuel Sanz Bayón. Manuel Goded Miranda. José María Sánchez Andrade y Sal. Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario certifico.
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