ATC 111/2013, 20 de Mayo de 2013

1. El 31 de enero de 2012, tuvo entrada, en el Registro General de este Tribunal, escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria al que se acompañan las actuaciones recaídas en el recurso 1290-1992, y del Auto del mismo órgano, de 19 de enero de 2012, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por posible vulneración de los arts. 149.1.6 y 149.1.18 CE en relación con los arts. 9.3, 24.1, 106.1, 117 y 118 CE.

2. Los hechos que anteceden al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

   1. Mediante Sentencia de 30 de noviembre de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el procedimiento ordinario 1290-1992, se estimó el recurso interpuesto contra la resolución de la comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Santillana del Mar, de 19 de mayo de 1992, por la que se concedió licencia de obras para la construcción de siete viviendas y locales comerciales y contra la desestimación del recurso de reposición por acuerdo del mismo órgano de 11 de agosto del mismo año. La Sentencia, que disponía la anulación de la licencia así como la demolición de lo construido, fue confirmada en casación por el Tribunal Supremo, por Sentencia de 26 de octubre de 1999.

   2. Instada la ejecución de la Sentencia firme y promovido incidente de inejecución en el que suscitaron distintas cuestiones por las partes intervinientes, el Tribunal Superior de justicia dictó Auto de 20 de octubre de 2000, por el que acordó denegar la suspensión de la ejecución de la Sentencia y ordenó a la Administración demandada la demolición de los edificios litigiosos (confirmado en súplica por Auto de la misma Sala, de 29 de noviembre de 2000). Por Auto de 29 de febrero de 2008, la Sala desestimó un nuevo incidente de imposibilidad de ejecución, promovido por el Ayuntamiento, ordenando una vez más la demolición de lo ejecutado. Este Auto fue confirmado en casación por la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2010.

      Por escrito de 11 de octubre de 2011, el Ayuntamiento planteó un nuevo incidente de imposibilidad de ejecución de la Sentencia como consecuencia de la aprobación de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo en Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística solicitando, además, que se haga extensiva a este procedimiento la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala en relación con la disposición legal citada, con la consiguiente paralización de la demolición ordenada.

   3. Por providencia de 13 de diciembre de 2011, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria acordó oír a las partes personadas por el término común de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, respecto a la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria antes citada, por si la norma pudiera contradecir la legislación básica del Estado y competencias exclusivas derivadas de los arts. 149.1.6 y 149.1.18 CE, en relación con los arts. 9.3, 24.1, 106.1, 177 y 118 CE.

   4. Evacuaron escrito de alegaciones: la representación procesal del señor López López, personado en la causa, manifestando que entienden que la disposición no es aplicable al asunto, pero interesando la suspensión de la ejecución hasta que se resuelva la cuestión de inconstitucionalidad ya elevada anteriormente por la misma Sala ante el Tribunal Constitucional. La representación procesal del inicial recurrente presentó escrito de alegaciones en el que manifestaba su oposición al planteamiento de la cuestión. La representación procesal de la comunidad de propietarios Jesús Otero núm. 3, bloque II y de los señores Miguel Coloma y Pellejero Fernández presentó escrito de alegaciones favorable al planteamiento de la cuestión e interesando la suspensión de la ejecución. La representación procesal de la Administración demandada presentó escrito de alegaciones favorable, igualmente, a la impugnación. La representación procesal de la señora Cristóbal Oliva, por su parte, presentó escrito de alegaciones en el que se manifestaba la oposición al planteamiento de la cuestión.

   5. El órgano judicial dictó el Auto de 19 de enero de 2012, planteando la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística por falta de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar la legislación básica sobre el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración al ser competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.18 de la Constitución, así como para introducir una causa de suspensión en el procedimiento de ejecución judicial no previsto por la normativa procesal cuya competencia es igualmente exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.6 de la Constitución en relación con el artículo 105.1 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio. Todo ello en relación con los arts. 9.3, 24.1, 106.1, 117 y 118 del texto constitucional.

      Oficiado requerimiento por parte del Pleno del Tribunal Constitucional mediante diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2012, en orden a la certificación de las partes personadas que habían formulado alegaciones y del Ministerio Fiscal y, advertido por el órgano promotor de la cuestión que no se había notificado al Ministerio Fiscal, la Sala dictó nuevo Auto de 2 de marzo de 2012, por el que anulaba el de 19 de enero supracitado, una vez subsanado el defecto. Por su parte, el Ministerio Fiscal no atendió finalmente el traslado conferido a los efectos de formular alegaciones.

      La Sala dictó, entonces, nuevo Auto, de 2 de marzo de 2012, planteando la cuestión de inconstitucionalidad en idénticos términos que los contenidos en el Auto de 19 de enero de 2012, anteriormente señalados.

3. Se expone a continuación de forma resumida la fundamentación de la cuestión contenida en el Auto. Inicia el Auto sus razonamientos jurídicos señalando que se solita la suspensión de la ejecución de la Sentencia en tanto en cuanto se tramita el procedimiento de indemnización previsto en la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por la ley 2/2011, de 4 de abril, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística.

   Entiende la Sala que la garantía que introduce la ley cuestionada al establecer la necesidad de que se indemnice a los propietarios por los perjuicios patrimoniales que habrían sufrido con carácter previo al efectivo derribo del inmueble, vulnera la exigencia de la legislación estatal básica en materia de responsabilidad patrimonial (título X de la Ley 30/1992, arts. 139 y ss) que exige que el daño sea efectivo. Entiende, además, que la ejecución de Sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) correspondiendo el ejercicio de esta potestad jurisdiccional en exclusiva a los Juzgados y Tribunales (art. 117.3 CE) y que corresponde al Estado, conforme al art. 149.1.6 CE, la competencia exclusiva sobre la legislación procesal y que ésta se habría visto vulnerada por la ley cuestionada, pues el art. 105 de la Ley 29/1998 no permite suspensión alguna en la ejecución de Sentencias. Entiende que la ejecución es parte del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución, y requiere que se lleve a cabo sin dilaciones indebidas y adoptando por el órgano judicial las medidas que estime pertinentes. La efectividad de la ley autonómica incidiría así en la ejecución procesal de los Tribunales, introduciendo una causa de suspensión no prevista en la ley estatal para la que los órganos judiciales carecen de competencias, pues no pueden establecer la suspensión de la ejecución judicial en tanto no se tramite el expediente de responsabilidad patrimonial.

4. Por providencia de 30 de octubre de 2012, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite la cuestión de planteada y deferir a la Sala Segunda su conocimiento, dándose traslado, a través de sus presidentes, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Parlamento y Gobierno de Cantabria, y al Abogado del Estado para que pudieran personarse y formular alegaciones.

5. Por sendos escritos que tuvieron entrada en este Tribunal el 14 y 15 de noviembre de 2012, el Senado y del Congreso se personaron en el procedimiento, a través de sus presidentes, y ofrecieron su colaboración.

6. El 19 de noviembre de 2012 el Abogado del Estado presentó sus alegaciones en el Registro General del Tribunal Constitucional que son, básicamente las siguientes. Invoca, en primer lugar, que la cuestión es parcialmente inadmisible por cuanto, aunque se ha impugnado la totalidad de la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, ninguna dependencia respecto del fallo guardan los apartados 1, 2 y 3 por lo que la cuestión debe quedar reducida a los párrafos primero, segundo y quinto del apartado cuatro y al apartado quinto de la disposición adicional, “procediendo en consecuencia la inadmisión de los párrafos tercero, cuarto y sexto, del apartado cuarto de la mencionada disposición”.

   Considera que la prohibición de la ejecución del pronunciamiento demolitorio mientras no se haya establecido la indemnización en el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial y se haya hecho el ofrecimiento de pago al perjudicado (párrafo quinto del apartado 4 de la disposición adicional sexta ), está en contradicción con los arts. 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 105 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, existiendo una radical incompetencia del legislador regional para regular normas de ese tipo, pues corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal. Esta inconstitucionalidad se extendería al apartado quinto, pues la comunicación del inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial tiene carácter instrumental con respecto al apartado anterior. A mayor abundamiento entiende que si bien las Comunidades Autónomas pueden regular supuestos indemnizatorios en el ámbito de sus competencias, el presente no se trata de un supuesto indemnizatorio sino que anticipa la indemnización a la real causación del daño (la demolición), por lo que está violando la competencia estatal del art. 149.1.18 CE, y en concreto, el art. 139.2 de la Ley 30/1992. En consecuencia, suplica la inadmisión parcial de la cuestión de inconstitucionalidad planteada en los términos antes expuestos, así como su estimación en lo relativo a los párrafos primero, segundo, y quinto del apartado cuarto y al apartado quinto de la disposición adicional sexta de la norma legal tantas veces citada.

7. El 30 de noviembre de 2012 tuvo entrada en el Tribunal Constitucional escrito del Letrado del Parlamento de Cantabria por el que evacuó el trámite de alegaciones. Tras solicitar la acumulación de una serie de procedimientos de idéntico objeto que estaban siendo objeto de tramitación en este Tribunal, descarta que la norma cuestionada tenga alguna relevancia para la resolución del proceso judicial. Una Sentencia estimatoria del Tribunal Constitucional —afirma— no cambiaría el fallo ya que, en todo caso, las obras construidas al amparo de las licencias anuladas tienen que ser demolidas. Considera que la disposición impugnada no afecta a la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.6 CE, pues no se impide la ejecución de la Sentencia, todo lo más se retrasa como mucho por durante seis meses, que es el plazo máximo para resolver en el procedimientos de responsabilidad patrimonial. Entiende que la regulación de este procedimiento administrativo no puede considerarse legislación procesal porque no afecta a la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales. Por otra parte, considera el Letrado de la Asamblea que la regulación de este procedimiento se enmarca en las competencias que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma, en concreto, su competencia sobre instituciones de autogobierno, de ordenación del territorio y urbanismo, y de procedimiento administrativo. Concluye descartando que la disposición impugnada vulnere la legislación estatal básica en materia de responsabilidad patrimonial, pues se acomoda a las modalidades indemnizatorias previstas, imputando, además, al Auto de planteamiento de la cuestión, falta de motivación a este respecto.

8. El escrito de alegaciones del Letrado del Gobierno de Cantabria tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 28 de noviembre de 2012. Tras exponer las causas que han llevado al legislador cántabro a adoptar la regulación impugnada, señala que la disposición impugnada no va encaminada a evitar la ejecución de las Sentencias que ordenan la demolición de lo actuado, sino que se trata de una simple medida administrativa, adoptada en el ámbito urbanístico que opera tanto en relación con las demoliciones ordenadas por la administración como aquellas exigidas por las Sentencias. Se trata de un simple trámite administrativo más que se incardina en la ejecución de la Sentencia que lleva a cabo el propio Tribunal, muy similar al procedimiento de licitación que debe llevar a cabo la administración para encargar la demolición a una determinada empresa. Nada impide que la sustanciación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial se lleve a cabo a la vez que la ejecución de la Sentencia. Entiende, finalmente, que la regulación cuestionada se limita a establecer un supuesto indemnizatorio para el que tiene competencia la Comunidad Autónoma, que en modo alguno contradice la legislación estatal, pues se trata de una mera regulación procedimental que no contiene aspectos sustantivos de la responsabilidad patrimonial, y que no cabe hablar de la falta de efectividad del daño, sino de un daño que inexorablemente se va a producir.

9. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones, mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 14 de diciembre de 2012, interesando la inadmisión parcial de la cuestión y la declaración de inconstitucionalidad de los apartados cuatro y cinco de la disposición adicional sexta. Así, tras destacar que sólo los apartados cuatro y cinco de la disposición impugnada son relevantes para la decisión del Tribunal en el procedimiento judicial y exponer ampliamente las razones que justifican la adopción de la medida cuestionada, analiza si el ejercicio de una competencia exclusiva autonómica ha respetado el ejercicio por el Estado de la competencia que le atribuye el art. 149.1.6 CE.

   Entiende que el derecho sustantivo que podría justificar, en su caso, una normación autonómica específica de orden procesal, es la exigencia de un procedimiento que permita el abono a los propietarios de la indemnización correspondiente, evitándose así que se les prive de sus inmuebles, sin que la administración responsable del perjuicio atienda a sus legítimas pretensiones de forma inmediata. Por otra parte, expone que la legislación procesal general respecto de la que se predican las especialidades es el art. 105.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, que impide la suspensión del cumplimiento de la Sentencia o la declaración de inejecución total o parcial del fallo. Y concluye afirmando que no puede calificarse como peculiaridad del ordenamiento de Cantabria una regulación que reconoce la responsabilidad patrimonial en los términos de la legislación estatal.

Único. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por posible vulneración de los arts. 149.1.6 y 149.1.18 CE, en relación con los arts. 9.3, 24.1, 106.1, 117 y 118 CE.

La presente cuestión de inconstitucionalidad es idéntica a la núm. 4596-2011 resuelta recientemente por este Tribunal en la STC 92/2013, de 22 de abril, en la que hemos declarado la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes apartados de la disposición adicional sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por el art. 2 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril: a) del párrafo quinto del apartado 4, tan sólo en cuanto se refiere a los procesos de ejecución de resoluciones judiciales, y b) del apartado 5 en su totalidad.

Por ello, la duda de constitucionalidad planteada por el órgano judicial en relación con los preceptos cuestionados ha quedado disipada a la vista del pronunciamiento de la citada STC 92/2013, de 22 de abril. Ello determina, conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal (SSTC 387/1993, de 23 de diciembre, FJ único; 72/1997, de 10 de abril, FJ único; 91/1997, de 8 de mayo, FJ único; y AATC 271/2005, de 21 de junio, FJ único; y 272/2005, de 21 de junio, FJ 2), la desaparición sobrevenida del objeto de la cuestión planteada con respecto a los citados preceptos legales.

Por todo lo expuesto, la Sala

Declarar extinguida la cuestión de inconstitucionalidad núm. 539-2012, por desaparición sobrevenida de su objeto.

Madrid, a veinte de mayo de dos mil trece.