STS, 19 de Enero de 2009

Admitido el recurso dirigido contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005, previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 5 de diciembre de 2006 en el que la representación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tras afirmar su legitimación para impugnar la decisión del Consejo de Ministros y exponer una síntesis de la normativa aplicable a las cuestiones controvertidas, aduce, en síntesis, los siguientes argumentos de impugnación:

· La normativa aplicable (Ley 21/1971, de 19 de junio, de 19 de junio, sobre Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura, Ley 52/1980,de 16 de octubre, que determina el régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura y Plan Hidrológico del Tajo aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio ) determina qué se entiende por aguas excedentarias y establece que no se pueden efectuar trasvases cuando las existencias en los embalses de Entrepeñas y Buendía no superen los 240 Hm3, siendo así que en la fecha de adopción del acuerdo impugnado -30 de septiembre de 2005- las existencias de esos dos embalses eran de 329 Hm3.

· La solicitud de agua para regadío formulada por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, respaldada por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, es consecuencia de la sequía padecida las zonas regables del trasvase y que estaba ocasionando cuantiosos daños en las producciones agrícolas, revistiendo especial gravedad en los cultivos leñosos ya que la suspensión del riego provocaría la muerte de los árboles, con las consiguiente necesidad de cuantiosas inversiones nuevas, largos períodos de recuperación y graves pérdidas económicas por las cosechas que se dejarían de recoger durante varios años.

· La decisión del Consejo de Ministros dejó a la Región de Murcia sin un recurso necesario para su principal actividad económica, causándole un perjuicio de tal magnitud sin justificación alguna pues las reglas de explotación del trasvase Tajo- Segura permitían un trasvase de agua para regadío.

· El acuerdo del Consejo de Ministros no está motivado.

· El acuerdo impugnado resulta arbitrario no sólo por su falta de motivación sino porque en otras ocasiones en las que las reservas de los embalses de Entrepeñas y Buendía eran iguales o inferiores a 329 Hm3 se han producido trasvases para regadíos.

· Los regadíos de la Cuenca del Segura tienen un derecho a la dotación de las aguas del Trasvase Tajo-Segura; no se trata de una simple expectativa de derecho sino de un derecho adquirido a recibir unos excedentes reconocido tanto en las leyes que de forma genérica regulan este trasvase -Ley 21/1971 y Ley 52/1980- como, de forma más concreta, en el artículo 23 del Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico del Tajo.

· La falta de un recurso tan esencial como es el agua procedente del trasvase amenaza seriamente la sostenibilidad tanto de las tierras como del medio ambiente.

Con la demanda se aportan varios documentos, en particular, un informe fechado a 23 de noviembre de 2006 emitido por la Consejería de Agricultura y Agua de la Región de Murcia -Dirección General de Modernización de Explotaciones y Capacitación Agraria- que contiene una "estimación de pérdidas en los cultivos de regadíos de la zona regable del acueducto Tajo-Segura" de la Región de Murcia por la baja dotación hídrica del A.T.S. en el año hidrológico 2004-2005", así como un "informe sobre las repercusiones de la sequía 2004/05 en los regadíos del trasvase Tajo-Segura" fechado en junio de 2005 y elaborado por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura.

El escrito de demanda termina solicitando que se dicte sentencia en la que, con estimación del recurso, se anule el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005 y reconozca el derecho de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia al trasvase de 77 Hm3 para riego, así como a procedencia de indemnizar a ésta en la cantidad que se determine en trámite de ejecución de sentencia, por los daños y perjuicios sufridos.

El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 9 de febrero de 2007 en el que se opone a los argumentos y pretensiones de la demandante señalando, en síntesis, que la regulación del trasvase no establece ningún derecho ex lege para los regantes ni existe una norma que, de manera automática, determine la cantidad de agua que debe ser trasvasada, pues lo que hace la regulación es establecer unos criterios que necesariamente han de ser observados y fijar unos límites que deben ser respetados; que en este caso el Consejo de Ministros resolvió previos los oportunos informes de las confederaciones hidrográficas recopilados en el Informe de Situación de la Comisión Central de Explotación; que la parte actora confunde la posibilidad legal de trasvasar los volúmenes que exceden de 240 Hm3 con la obligación legal de establecerlo automáticamente; que en ningún caso habrían podido otorgarse los 77 Hm3 solicitados para riego pues, existiendo entonces una reserva de 329 Hm3, una vez autorizados los 39 Hm3 para abastecimiento la autorización de aquella cifra para riego habría dejado las reservas por debajo del límite mínimo de 240 Hm3; y que el acuerdo impugnado, aunque no autoriza un trasvase para riego tampoco lo deniega, como se demuestra por el hecho de que poco después -por acuerdo de 21 de octubre de 2005- el Consejo de Ministros autorizó el trasvase de 18 Hm3 para riego. Señala el Abogado del Estado, en fin, que la motivación del acuerdo impugnado se encuentra en diversos documentos del expediente (motivación in aliunde), en particular, en los informes que la precedieron, en las razones expuestas por los vocales en de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo- Segura recogidas en el acta de la sesión celebrada el 28 de septiembre de 2005 y en la propia conclusión a que llega esa Comisión al recomendar el destino prioritario al abastecimiento humano. Termina señalado la Abogacía del Estado que los hechos posteriores respaldan el sentido de lo resuelto en los acuerdos del Consejo de Ministerios de 30 de septiembre y 21 de octubre de 2005 pues en el año hidrológico 2005-2006, que se iniciaba en aquel momento, se llegó a rozar en los embalses de Entrepeñas y Buendía el umbral de los 240 Hm3 a finales de verano de 2006, por lo que no fue posible acordar trasvase alguno para abastecimiento en octubre de 2006, de donde se infiere que si se hubiese acordado un mayor trasvase para regadío en otoño de 2005 podrían haber resultado impedidos los trasvases para abastecimiento realizados en la primavera y verano de 2006. Por todo ello, termina solicitando la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Por auto de 17 de abril de 2007 se denegó el recibimiento a prueba solicitado por la parte actora, sin que contra dicha resolución denegatoria se interpusiese recurso alguno.

Se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron los litigantes mediante sendos escritos presentados con fechas 9 y 23 de mayo de 2007.

Practicado lo anterior, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 13 de enero del presente año, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso contencioso-administrativo lo dirige la representación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005 por el que se aprueba el trasvase de 39 metros cúbicos del Tajo al Segura para abastecimiento en el trimestre octubre-diciembre.

Ha quedado anteriormente expuesta una síntesis de los argumentos de impugnación aducidos por la Comunidad Autónoma demandante (antecedente primero) y de las razones que en contra de aquéllos ha alegado la Administración del Estado demandada (antecedente segundo). Por tanto, procede que entremos ya a examinar los diversos aspectos de la controversia en los términos en que viene planteada.

No ha sido objeto de controversia la competencia del Consejo de Ministros para la adopción del acuerdo aquí impugnado. Y es que, en efecto, aunque con carácter general corresponde a la Comisión Central de Explotación del acueducto Tajo-Segura la decisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase, la normativa aplicable determina que en circunstancias hidrológicas excepcionales tal decisión corresponde al Consejo de Ministros a propuesta de la mencionada Comisión Central de Explotación (artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, y artículo 23 de la Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se publican las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio ). Por concurrir en el caso presente circunstancias hidrológicas excepcionales -apreciación que no ha sido cuestionada- la Comisión Central de Explotación elevó el expediente al Consejo de Ministros, que finalmente adoptó la decisión ahora impugnada.

Se alega por la parte demandante la falta de motivación del acuerdo impugnado; pero desde ahora dejamos señalado que este argumento de impugnación no puede ser acogido.

El propio acuerdo del Consejo Ministros en el que se autoriza el trasvase de 39 hm3 para abastecimiento de las poblaciones -sin incluir trasvase para riego- señala que la decisión que allí se adopta ha venido precedida por la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura de 28 de septiembre de 2005 y el informe de la Dirección General del Agua. Y, en efecto, tales dictámenes, obrantes en el expediente administrativo, ofrecen datos y razones que sirven de sustento a la resolución impugnada, como son el análisis relativo a la drástica caída de las aportaciones de lluvia en los embalses de cabecera del Tajo, el nivel de embalsamiento en el momento de resolver (329 hm3) y las predicciones existentes sobre la evolución del nuevo año metereológico. Existe por tanto en el expediente administrativo, y concretamente en aquellos documentos que el propio acuerdo del Consejo de Ministros señala de manera expresa, en particular en el "informe de situación" que acompaña a la propuesta de la Comisión Central de Explotación, una completa información sobre los datos y previsiones hidrológicas concurrentes en el momento de resolver y una exposición razonada de los criterios que deben tomarse consideración para decidir el trasvase, destacando la prioridad del trasvase destinado a satisfacer las necesidades de agua para el abastecimiento de las poblaciones.

Existe, por tanto, esa motivación in aliunde, integrada por datos y razones que se exponen en documentos e informes previos a la resolución pero incorporados al expediente, y a los que el propio acto impugnado se remite de forma expresa. En definitiva, no cabe apreciar en el acuerdo del Consejo de Ministros el defecto de motivación que señala la demandante.

Y tampoco puede sostenerse que el acuerdo impugnado sea arbitrario, pues aunque en la demanda se alega que se han producido trasvases para regadíos en otras ocasiones en las que las reservas de los embalses de Entrepeñas y Buendía eran iguales o incluso inferiores a 329 Hm3, lo cierto es que no ha quedado acreditado que el conjunto de circunstancias concurrentes en esas ocasiones anteriores a las que se alude fuesen iguales o siquiera equiparables a las que aparecen descritas en los informes en los que se sustenta la decisión aquí recurrida.

En varios de los apartados del escrito de demanda que antes hemos dejados reseñados (antecedente primero) la representación de la Comunidad Autónoma recurrente aduce, de un lado, que la decisión del Consejo de Ministros dejó a la Región de Murcia sin un recurso necesario para su principal actividad económica, causándole el consiguiente perjuicio sin justificación alguna, pues las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura permitían un trasvase de agua para regadío. Y, en otro apartado del escrito la demandante sostiene que los regadíos de la Cuenca del Segura tienen un derecho adquirido -no un simple expectativa de derecho- a la dotación de las aguas del Trasvase Tajo-Segura.

Este último aserto debe ser rechazado pues la regulación contenida en las normas que invoca la demandante -Ley 21/1971, de 19 de junio, de 19 de junio, sobre Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura, Ley 52/1980,de 16 de octubre, que determina el régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura y Plan Hidrológico del Tajo (artículo 23 ) aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio - no establece un derecho adquirido al trasvase para riego, ni, menos aún, al trasvase de un caudal determinado para esa concreta finalidad. Lo que tales disposiciones establecen son determinados criterios de prioridad así como los umbrales mínimos de agua embalsada, por debajo de los cuales no puede haber trasvase; pero la regulación contenida en esas normas no ordena el trasvase de manera directa, ni genera por sí misma derecho alguno, pues corresponde a la Comisión Central de Explotación -o, cuando concurran circunstancias hidrológicas excepcionales, como en el caso presente, al Consejo de Ministros- adoptar la decisión que proceda en función de los datos e informes previamente recabados, teniendo siempre presente el carácter preferente o prioritario del trasvase destinado al abastecimiento de poblaciones. En nuestra sentencia de 20 de junio de 2007 (casación 8930/2003 ) se ofrece un análisis más pormenorizado de la normativa a que acabamos de aludir y de las reglas de explotación que en ella se sustentan; pero en el caso que nos ocupa no consideramos necesario reiterar esa exposición; basta con dejar destacada la conclusión de que la normativa reguladora del trasvase y sus reglas de explotación no ordenan de forma directa el trasvase ni reconocen derechos al trasvase para una u otra finalidad, debiendo mediar en todo caso una decisión del órgano competente -Comisión Central de Explotación o, como en este caso, Consejo de Ministros- que habrá de decidir en cada caso, en función de las circunstancias concurrentes, la autorización del trasvase así como el volumen y destino del caudal a trasvasar.

Precisamente a la luz de la conclusión plasmada en el apartado anterior deben ser examinadas las alegaciones en las que la Comunidad Autónoma demandante afirma que la decisión del Consejo de Ministros dejó a la Región de Murcia sin un recurso necesario para su principal actividad económica, que la solicitud de agua para regadío formulada por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, respaldada por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, es consecuencia de la sequía padecida las zonas regables del trasvase y que estaba ocasionando cuantiosos daños en las producciones agrícolas, de especial gravedad en los cultivos leñosos; y, en fin, que la falta de un recurso tan esencial como es el agua procedente del trasvase amenaza seriamente la sostenibilidad tanto de las tierras como del medio ambiente.

Sin desconocer la gravedad de la situación a que se refiere la demandante, debe notarse que es precisamente la singularidad y excepcionalidad de las circunstancias concurrentes la que, a la vista de los datos e informes previamente recabados, lleva al Consejo de Ministros a adoptar la decisión impugnada en la que se da prioridad al trasvase para abastecimiento para poblaciones. Por lo demás, no cabe afirmar que en el acuerdo impugnado haya quedado desatendidas por entero las necesidades de los regantes pues aunque en ese acuerdo de 30 de septiembre de 2005 no se autoriza el trasvase de caudales para riego, tampoco lo excluye; y, de hecho, pocas semanas más tarde el Consejo de Ministros adoptó nuevo acuerdo con fecha 21 de octubre de 2005 en el que se autoriza el trasvase de 18 hectómetros cúbicos destinados a riego de socorro. En cuanto a la pretendida contradicción entre lo decidido en uno y otro acuerdo del Consejo de Ministros, en realidad no hay tal contradicción pues se trata más bien de decisiones complementarias. Y de ello ha tenido en todo momento noticia la Administración autonómica demandante, pues con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo la propia recurrente aportó copia del documento que contiene la referencia de reunión del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005 y allí se explica, de un lado, que la decisión de trasvasar 39 hm3 para abastecimiento de poblaciones se adopta teniendo en cuenta la absoluta prioridad de garantizar ese abastecimiento, y, de otra parte, que "...el Gobierno tiene en cuenta la grave situación en la que se encuentran los regadíos de la cuenca del Segura y por ello estudiará dentro de un mes la posibilidad de una aportación excepcional en apoyo de los cultivos leñosos de la cuenca".

Vemos así que ya al tiempo de adoptarse el acuerdo de 30 de septiembre de 2005 (acto aquí recurrido) se anunciaba una nueva decisión encaminada a paliar en lo posible la grave situación de los regadíos de la cuenca del Segura; y, en efecto, antes de que transcurriese un mes desde ese anuncio, se produjo un nuevo informe/propuesta del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación -Secretaría General de Agricultura y Alimentación, Dirección General de Desarrollo Rural- cuyo contenido íntegro figura en el expediente (folios 124-129) y, en definitiva, el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005 en el que se autoriza el trasvase de 18 hm3 destinados a riego de socorro.

Por las razones expuestas el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, sin que se haya apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos previstos en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en materia de costas procesales.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.