STS, 14 de Abril de 2011
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2011:2216 |
| Número de Recurso | 1/2009 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Abril de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en la representación que legalmente ostenta, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de octubre de 2008, sobre trasvase de aguas.
Han sido partes demandadas la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, la Abogada de la Generalidad Valenciana en la representación que legalmente ostenta, y la Procuradora de los Tribunales Dña. Paloma Alonso Muñoz en nombre y representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el 2 de enero de 2009, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 24 de octubre de 2008, que acordó el trasvase de aguas excedentarias de la cabecera del Tajo con destino al Acueducto Tajo Segura.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita la estimación del recurso contencioso administrativo y la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido que autoriza el trasvase que se recurre.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que el acuerdo recurrido es conforme a Derecho.
Las demás partes recurridas --Generalidad Valenciana y Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura-- también solicitan que se desestime el recurso por ser conforme a Derecho el acto administrativo impugnado.
No solicitado el recibimiento a prueba, mediante providencia de 11 de enero de 2011 se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el 12 de abril de 2011, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 24 de octubre de 2008, que acordó el trasvase de aguas excedentarias de la cabecera del Tajo con destino al Acueducto Tajo Segura. El trasvase es de 44,5 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de los cuales 24,5 se destinan al abastecimiento de las poblaciones y 20 para riegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del Acueducto citado.
La nulidad del expresado Acuerdo del Consejo de Ministros que postula la Junta de Comunidades recurrente se fundamenta, como motivo de orden formal, en la falta de motivación del acto administrativo recurrido porque se dice que el trasvase fue solicitado por la Confederación del Segura y la Mancomunidad de Canales de Taibilla y Agencia Andaluza del Agua, y no es así. Y por no explicarse la necesidad del agua trasvasado para el regadío, pues el informe de la Dirección General del Agua de 25 de septiembre de 2008 no se refiere a la situación de los cultivos.
Por otro lado se aduce, como cuestión de fondo, que el trasvase impugnado no garantiza el caudal ecológico del río Tajo, pues no consta en el expediente ningún informe que avale el cumplimiento de mantener un caudal no inferior a seis metros cúbicos por segundo en Aranjuez.
Por su parte, las Administraciones y el Sindicato Central de Regantes recurridos se oponen a la estimación de recurso porque no concurre la falta de motivación de la resolución impugnada, pues obran informes suficientes en el procedimiento administrativo que avalan y explican el trasvase acordado, y porque se han respetado los límites cuantitativos para el trasvase de aguas excedentarias por lo que no se transgrede el caudal ecológico del río Tajo.
Planteados en los expresados términos el debate procesal, debemos abordar, con carácter preferente, la falta de motivación alegada, toda vez que la estimación del indicado motivo de invalidez nos impediría adentrarnos en la cuestión de fondo suscitada en el segundo motivo de impugnación.
La motivación de los actos administrativos, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo cuya reiteración excusa de cita expresa, cumple una doble finalidad, de un lado, da a conocer al destinatario de los mismos las razones, concretas y precisas aunque no sean exhaustivas, de la decisión administrativa adoptada, para que con tal conocimiento, la parte interesada pueda impugnar su contenido ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez --esta es la segunda finalidad--, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que justifican la misma, ex artículo 106.1 CE .
El cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , se salvaguarda mediante la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo no motivado, en caso de incumplimiento. Ahora bien, este déficit de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o de mera irregularidad sin trascendencia para la validez del acto, en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, pues sólo si se conocen pueden impugnarse ante esta jurisdicción. Se trata, en definitiva, de determinar si concurre la indefensión a que se refiere el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 , cuya existencia es necesaria para incurrir en el vicio de invalidez que estipula el indicado precepto legal. Recordemos que el defecto de forma " solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados ", según nos indica el citado artículo 63.2 .
En este sentido, la motivación puede contenerse en el propio acto administrativo de trasvase, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes previos sobre los que se justifica, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992 , cuando se incorporen al texto de la misma.
Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 " in fine ", ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo --Sentencias de 21 de noviembre de 2005 , 12 de julio de 2004 , 7 de julio de 2003 , 16 de abril de 2001 , 14 de marzo de 2000 y 31 de julio de 1990 -- en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica " in aliunde " satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración.
La parte recurrente efectivamente conoce las razones de la decisión de trasvase. Así es, en el propio acto impugnado se contiene una exposición general que explica quién ha solicitado el trasvase, para abastecimientos y riegos con el fin de "asegurar el abastecimiento de las poblaciones, así como para evitar pérdidas irreparables para el arbolado y en los cultivos de las zonas regables" . También se indica el marco normativo de aplicación --Ley 21/1971, de 19 de junio , Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional y el artículo 23 de la Orden de 13 de agosto de 1999 que publica las determinaciones del contenido normativo del Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo--, y se describen las características del año hidrológico, la situación de sequía y las escasas lluvias caídas.
Descendiendo también a los reparos específicos que expone la Junta recurrente como reveladores de la falta de motivación, debemos señalar que no concurren en atención a las razones que seguidamente expresamos.
En primer lugar, las necesidades para el abastecimiento de las poblaciones y el riego de los cultivos se ponen de manifiesto en el Informe de situación de septiembre de 2008 de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura, como justificación de la necesidad del trasvase y de la cuantificación concreta del volumen trasvasado. En este informe se describe la estructura hidráulica del citado acueducto, de los excedentes trasvasables de la cuenca del Tajo, la previsión de reservas, la aplicación de la regla de explotación, la situación de las cuencas receptoras. Este informe, además, se encuentra en sintonía con el informe de la Dirección general del Agua del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino que también figura en el expediente administrativo.
En segundo lugar, a diferencia de lo que aduce la recurrente, el trasvase fue solicitado por el organismo de cuenca, la Mancomunidad de Canales de Taibilla y la Agencia Andaluza del Aguas, según consta en dicha exposición, pues así lo acredita el acta de la reunión 03/08 de 25 de septiembre, en el que los representantes de los citados organismos manifiestan sus necesidades de trasvase y la cuantificación de tales necesidades, remitiéndose a lo ya solicitado en previos correos electrónicos.
Y, en tercer lugar, la autorización de trasvase por 44,5 hm3 no se aparta de la propuesta formulada por la Comisión Central de Explotación, ni del informe de la Dirección general del Agua del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Así es, cuando se dice que procede "limitar a 44,5 hm3 el volumen máximo a trasvasar" , no se está estableciendo una horquilla que fija un tope máximo para el trasvase, sino que se está designando la cantidad exacta que se necesita para atender a las necesidades de abastecimiento y riego.
Por tanto, el acuerdo impugnado no adolece de falta de motivación pues en el mismo, con carácter general, y en los informes referenciados, de modo específico, se expresan las razones por las que se acuerda el trasvase de 44,5 hm3.
La escueta impugnación de fondo del Acuerdo recurrido se basa en que no se garantiza el caudal ecológico del río Tajo, pues la disposición adicional primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura condiciona la viabilidad del trasvase al mantenimiento de un caudal no inferior a seis metros cúbicos por segundo en Aranjuez.
El régimen jurídico de aplicación, con carácter general, viene establecido por la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional que efectivamente fija el nivel por encima del cual las aguas tiene el carácter de " excedentarias ". Así es, la disposición adicional tercera , relativa al Trasvase Tajo-Segura, dispone en cuanto a las transferencias de agua aprobadas desde la cabecera del Tajo, y conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de su Plan Hidrológico de cuenca, que " se considerarán aguas excedentarias todas aquellas existencias embalsadas en el conjunto de Entrepeñas-Buendía que superen los 240 hm³. Por debajo de esta cifra no se podrán efectuar trasvases en ningún caso ". Si bien, este volumen mínimo podrá revisarse en el futuro, como prevé el párrafo segundo de la citada disposición, conforme a las variaciones efectivas que experimenten las demandas de la cuenca del Tajo, de forma que " se garantice en todo caso su carácter preferente, y se asegure que las transferencias desde cabecera nunca puedan suponer un límite o impedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca ".
De modo que para la realización del trasvase la propia Ley 10/2001 traza una línea divisora mediante el establecimiento de un volumen mínimo --240 hm3 -- por encima del cual estamos ante aguas excedentarias, con prohibición de trasvase si son inferiores a dicho volumen. Ahora bien, este límite cuantitativo puede fluctuar, como apunta la propia adicional citada, teniendo en cuenta las demandas de la propia cuenca del Tajo que tienen carácter preferente, mediante el preciso equilibrio que ha de mediar en todo trasvase entre las necesidades de la cuenca cedente y las carencias de recursos hídricos de las receptoras. El trasvase se configura, por tanto, en la Ley 10/2001 , como un importante instrumento vertebrador del territorio, evitando que zonas con déficits estructurales de recursos hídricos « vean estrangulado y amenazado su desarrollo económico y social por la incertidumbre del suministro de agua, y garantizando que las cuencas cedentes no vean hipotecado el suyo como consecuencia del mismo, recibiendo adicionalmente una compensación destinada a actuaciones medioambientales vinculadas a los usos del agua », según señala la exposición de motivos de la indicada Ley.
Ahora bien, aunque la superación del volumen cifrado en 240 hm3, legalmente establecido, no da derecho al trasvase sin más y con el carácter automático, como venimos declarando, lo cierto es que el trasvase es una autorización concreta de volúmenes en virtud de la cual se acuerda transferir estos recursos cada año o en cada situación concreta. Esta autorización se produce efectivamente en los casos y con los límites previstos en la Ley y normas reglamentarias de desarrollo, concretamente la citada Ley 10/2001 y el Plan Hidrológico de cuenca del Tajo, aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, según la Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo.
Es el artículo 23 del expresado Plan Hidrológico de cuenca del Tajo, el encargado de regular el Acueducto Tajo-Segura, al establecer una serie de criterios, tales como proporcionar la máxima seguridad técnica al suministro para los usuarios del Tajo garantizando su atención con garantía temporal y volumétrica del cien por cien (apartado 1), fijándose como límite, en los términos que ya señalamos en el fundamento anterior, de 240 hm3 (apartado 2), estableciendo efectivamente que "tal agua excedentaria puede ser trasvasada" .
Y, por lo demás, respecto de la sucinta invocación de la disposición adicional primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura que establece un concreto límite para la viabilidad del trasvase que se concreta en mantener un caudal no inferior a seis metros cúbicos por segundo en Aranjuez, debemos señalar que no puede ser estimado. Así es, este límite que se invoca en el escrito de demanda constituye una cita, ayuna de explicación adicional, que no se pone en relación con el caso examinado. Ni por supuesto se solicitó prueba alguna tendente a acreditar el incumplimiento de ningún límite legal.
Teniendo en cuenta, además, que tampoco se hizo alusión a dicho límite en el escrito de alegaciones que presentó la Administración recurrente, concretamente el Director General de Aguas de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, en el procedimiento administrativo (folios 6.1 y 6.2 del expediente administrativo).
En fin, la citada disposición adicional ni siquiera se cita en toda su extensión cuando dispone que los volúmenes que se trasvasen en la primera fase de explotación del acueducto Tajo-Segura se aplicarán de acuerdo con una distribución de dotaciones por zonas, que se computarán de acuerdo con lo establecido en el artículo octavo de la misma Ley y garantizando en el Tajo, antes de su confluencia con el Jarama (en Aranjuez), un caudal no inferior a seis metros cúbicos por segundo, siendo reguladas las operaciones de desembalse por la Comisión de Desembalse de la Confederación Hidrográfica del Tajo.
Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de octubre de 2008, debemos declarar el expresado Acuerdo conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
-
STSJ Comunidad de Madrid 584/2018, 10 de Octubre de 2018
...el art. 35 de la Ley 39/2015. Tampoco se concreta más. No obstante, no está de más recordar que, como se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de 2011 " El cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en......
-
STSJ Castilla-La Mancha 254/2021, 20 de Septiembre de 2021
...orden de cosas la STS, secc. 7ª, de 31 de Julio de 2013 resume y aclara lo aquí señalado cuando afirma que "Como dice la STS de 14 de abril de 2011 (Recurso 1/2009 ) "La motivación de los actos administrativos, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este T......
-
STSJ Castilla y León 451/2022, 7 de Abril de 2022
...la falta de motivación de esa resolución que se alega por la demandante. En este aspecto debe recordarse que, como se indica en la STS de 14 de abril de 2011 (casación 1/2009): "La motivación de los actos administrativos, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia......
-
STSJ Andalucía 1615/2020, 23 de Julio de 2020
...precisando únicamente la previa comunicación a la Administración". Pues bien, en cuanto a la falta de motivación del acto, la STS de 14 de abril de 2011 (casación 1/2009) señala que "el cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y funda......