STS, 30 de Diciembre de 2008
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2008:7489 |
| Número de Recurso | 366/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 30 de Diciembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de diciembre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 366/2004, interpuesto por el Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares, representado por la Procuradora Dª Isabel Fernández Criado Bedoya, contra la sentencia de fecha 18 de julio de 2003, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.068/1999, seguido a instancia de Corporación Comercial Kanguros, S.A., frente a la notificación individual, por el Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares, de las cuotas a satisfacer en concepto de Contribuciones Especiales por la ejecución de la obra de Rehabilitación integral del Polígono Industrial "Las Fronteras".
Ha sido parte recurrida Antalis Iberia S.A., actual denominación de Comercial Kanguros, S.A., representada por la Procuradora Dª Paloma Ortiz Cañavate Levenfeld.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 18 de julio de 2003, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Antalís Iberia S.A., debemos anular y anulamos la Ordenanza Especifica de la Contribución Especial por rehabilitación del Polígono "Las Fronteras" de San Fernando de Henares. Sin costas".
Contra la referida sentencia, la representación del Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares preparó recurso de casación, que luego interpuso con la súplica de que se dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos procedentes en derecho.
Conferido traslado a Antalis Iberia, S.A., se opuso al recurso interesando la inadmisibilidad del mismo o, subsidiariamente, lo desestime, confirmando en todo la sentencia recurrida.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 17 de diciembre de 2008, tuvo lugar en dicha fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de la Sala
El Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares, en su sesión extraordinaria del día 11 de diciembre de 1998, adoptó acuerdo relativo a la aprobación definitiva de la imposición y ordenación de contribuciones especiales para la ejecución de la obras "Rehabilitación Integral del Polígono Industrial Las Fronteras".
Contra dicho acuerdo, Comercial Kanguros, S.A., en cuanto desestima también la reclamación formulada frente a las cuotas a satisfacer por importe de 2.765.070 ptas., interpuso recurso contencioso-administrativo con la pretensión de que se anule la Ordenanza especifica aprobada y, subsidiariamente, se anule la liquidación girada.
La sentencia de instancia estimó el recurso, anulando la Ordenanza específica de la Contribución Especial aprobada, argumentando de la siguiente forma:
"TERCERO.- Dicho lo anterior, de conformidad con el art. 28 de la Ley de Haciendas Locales constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas; por consiguiente se exige un beneficio especial para algunos ciudadanos como consecuencia de la actuación administrativa, diferente del general o común, si bien ambos no son incompatibles, pero en todo caso se exige que en la cuantificación del tributo se pondere racionalmente el grado de incidencia de cada uno de dichos beneficios, y, además, dichas contribuciones especiales solo pueden ser exigibles para la realización de obras públicas o por el establecimiento o ampliación de los servicios públicos, pero no por la mejora, ya que la expresión ampliación de un servicio público no ampara los incrementos cualitativos sino tan solo los cuantitativos.
Pues bien, recogiendo en el caso de autos la doctrina fijada más arriba, es lo cierto que desde un doble aspecto se hace obligado estimar el recurso: en primer lugar, en cuanto al beneficio exigible para las contribuciones especiales a los sujetos pasivos, no hay ni siquiera un principio de prueba al respecto, sino que más bien la rehabilitación que se lleva a cabo se debe al deterioro de la gran mayoría de las áreas industriales consolidadas de la Comunidad de Madrid adaptándolas a los requerimientos de un tejido productivo moderno y eficiente, para lo cual el convenio suscrito trata de coordinar las voluntades de la Comunidad de Madrid, los Ayuntamientos y las empresas afectadas para intervenir en dichas áreas; con lo cual, ese beneficio al que se ha hecho referencia, conforme al artículo 28 citado no aparece acreditado. Y en segundo lugar, en cuanto las referidas obras públicas o servicios públicos, solo las contribuciones especiales se exigirían para su realización, establecimiento o ampliación, pero no para la mejora que es lo acaecido de acuerdo con la ordenanza impugnada. Por lo cual procede la estimación del presente recurso con anulación de la referida ordenanza.
El Ayuntamiento recurrente, frente a la sentencia dictada, articula tres motivos de casación.
El primero, al amparo del nº 1 letra a) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por haberse dictado la resolución recurrida con exceso en el ejercicio de la jurisdicción, al corresponder la competencia para conocer de la controversia a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, según lo que disponía el art. 8.1b) de la Ley Jurisdiccional, en su redacción originaria.
El segundo, al amparo del nº 1, apartado d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por haberse dictado la resolución recurrida con infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia con relación al beneficio particular en las Contribuciones Especiales.
Sostiene la parte que tanto el art. 28 de la Ley de Haciendas Locales como el 26 b) de la LGT establecen que constituía el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o un aumento del valor de los bienes como consecuencia de la realización, entre otras, de obras públicas, considerando el art. 30.1a) de la Ley de Haciendas Locales personas especialmente beneficiadas en las Contribuciones Especiales por realización de obras que afecten a bienes inmuebles a los propietarios de los mismos, por lo que se establece una presunción iuris tantum únicamente destruible mediante prueba en contrario que demuestre que las obras ejecutadas no elevan el valor de la propiedad, que no fue practicada en este caso por el sujeto pasivo, por ser a él a quien le correspondía acreditar la ausencia de beneficio, resultando, por otra parte, evidente que una inversión de más de mil millones de pesetas conlleva un lógico aumento del valor de los inmuebles.
Finalmente, al amparo del nº 1 apartado d) del art. 88 se articula el tercer motivo, por haberse dictado la resolución recurrida con infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en cuanto establece que las obras de rehabilitación del Polígono Industrial no suponen sino simples obras de mejoras, y ello en relación con el art. 3 de la Ordenanza General de Contribuciones Especiales aprobada por el Pleno, en sesión celebrada el 29 de noviembre de 1989 que establece las obras y servicios cuya realización pueden ser objeto de contribuciones especiales.
La representación de Antalis Iberia, S.A., plantea, ante todo, la inadmisibilidad del recurso por razón de la cuantía, por entender que aunque el objeto del recurso fuera el acuerdo de imposición y la ordenanza de la contribución especial, también incluyó el acuerdo del Ayuntamiento que desestimó el recurso contra la notificación individual de las cuotas a satisfacer por dicho concepto, siendo tales notificaciones individuales las que contienen el valor económico de la pretensión, que fue fijada en la providencia de 27 de mayo de 1999, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2, en 2.765.070 ptas., aunque con posterioridad la Corporación recurrente giró dos liquidaciones por importe, respectivamente, de 4.754.797 ptas. y 3.626.200 ptas., cifras todas que no exceden de los 25.000.000 de ptas., que exige el art. 86.2 de la Ley Jurisdiccional para el acceso a la casación.
No procede aceptar la inadmisibilidad que se postula, toda vez que el art. 86.3 de la Ley Jurisdiccional establece que cabrá en todo caso recurso de casación contra las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que declaren nula o conforme a derecho una disposición de carácter general, como es el caso, ya que los acuerdos de imposición y ordenación de contribuciones especiales son actos de contenido normativo, como ha tenido ocasión de declarar, entre otras, esta Sala, en su sentencia de 9 de marzo de 2004, que sienta que el acuerdo de ordenación no es más que una Ordenanza Fiscal especial.
Entrando en el examen del primer motivo de casación, su desestimación se impone ya que el vicio de exceso de jurisdicción se da cuando un órgano jurisdiccional conoce de un asunto que no es de la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es decir, cuando conoce de un asunto para el que carece de jurisdicción como señalan las sentencias de 4 de julio de 2000 (rec. 1.840/1996), y de 26 de abril de 2004 (rec. 8.198/99), no cuando una Sala de lo Contencioso-Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia ha decidido que le corresponde la competencia para conocer de un determinado asunto y no el Juzgado, en cuanto los posibles conflictos entre estos órganos deben resolverse por la Sala sin ulterior recurso, de conformidad con lo dispuesto por el art. 52 de la LOPJ, como ocurrió en este caso, en que cuestionada la competencia por el Juzgado que conocía del asunto, la Sala de instancia, a la vista de la exposición razonada y de las actuaciones, declaró su competencia en Auto de 2 de febrero de 2000 por tratarse de un recurso frente a una disposición emanada de una entidad local, presupuesto recogido en el art. 10.1.b) de la Ley Jurisdiccional.
El segundo motivo se articula por el Ayuntamiento recurrente por discrepar de la sentencia en cuanto niega la existencia del hecho imponible en este caso por falta de beneficio especial, llegando a declarar que no hay ni siquiera un principio de prueba al respecto.
En efecto, la Sala de instancia alude a que la obra de rehabilitación a que se refiere el expediente se debe al deterioro de la gran mayoría de las áreas industriales consolidadas de la Comunidad de Madrid y a la necesidad de adaptarlas a los requerimientos de un tejido productivo moderno y eficiente, señalando que por ello se suscribió un convenio con la Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento de San Fernando de Henares y la Unión Comarcal de Empresarios de Torrejón de Ardoz y San Fernando de Henares para la aplicación en el polígono industrial "Las Fronteras" del programa de rehabilitación integral de áreas industriales, lo que le lleva a concluir que el beneficio especial a que se refiere el art. 28 de la Ley de Haciendas Locales no aparece acreditado.
Sin embargo, no se detiene en examinar el alcance concreto del proyecto de obras que motivó la imposición de contribuciones especiales y al que alude el acuerdo de imposición, deduciéndose de su lectura que suponía la sustitución de la red de saneamiento, por presentar problemas funcionales; la instalación de una nueva red de alumbrado público, al contar con una red deficiente con elementos deteriorados, una distribución anárquica y un nivel de iluminación insuficiente, que no cubría gran parte de las calles del Polígono; y la reparación y asfaltado de la red viaria al ser deficiente.
En esta situación, no es posible sostener la falta de prueba sobre la existencia de beneficio especial para los propietarios de las distintas parcelas que comprende el Polígono, en cuanto la rehabilitación del mismo supone revalorizar la zona con el consiguiente beneficio para los propietarios de las parcelas, que no se destruye por el beneficio común que también persigue el proyecto y que justifica la subvención de la Comunidad de Madrid y el porcentaje de reparto que se asigna al Ayuntamiento.
No cabe olvidar que en el acuerdo de imposición es obligado fundar y justificar que las obras o el establecimiento o ampliación de servicios supone un beneficio especial a determinadas personas, y también el porcentaje de reparto, mediante la adecuada ponderación entre el beneficio especial y el beneficio común o general, que siempre debe existir, al menos en un 10 por 100, requisitos que aparecen cumplidos en este caso.
Por otra parte, esta Sala en su sentencia de 10 de julio de 1998 declaró que el beneficio especial legitimador de la imposición de contribuciones especiales tiene que ser real, efectivo y actual, es decir producido y evaluable en el momento de realizarse las obras o instalarse los servicios y no depender de circunstancias hipotéticas y aleatorias de futuro, eventual e incierto. Las notas se dan en el presente caso.
Asimismo, esta Sala, en sentencia de 22 de diciembre de 2005, apreció la existencia de beneficio especial en obras de urbanización de una colonia con el fin de subsanar los deficientes servicios urbanísticos en el asfaltado de las calles, instalación de alumbrado eléctrico y realización de la red de saneamiento, supuesto bastante similar al ahora examinado; y en el mismo sentido se encuentran las de 22 de diciembre de 2006, sobre ejecución de obras de finalización y reposición de servicios urbanísticos de una urbanización, de 23 de junio de 2004, sobre obras de urbanización de una calle, y de 23 de junio de 2003, sobre obras de urbanización de un polígono.
Por lo expuesto, procede estimar el motivo.
El tercer motivo afecta a si concurre el otro presupuesto integrante del aspecto material del hecho imponible, en cuanto la sentencia impugnada sostiene que las obras de rehabilitación del Polígono suponen unas simples obras de mejoras que no dan lugar a la exacción de contribuciones especiales.
Es cierto que en la redacción del art. 28 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que se refiere al hecho imponible de las contribuciones especiales, no figura la mejora de servicios entre las actividades administrativas que pueden dar origen a la exacción de las mismas, al contrario de lo que sí ocurría en los artículos 216 y 404 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materias de Régimen Local, por lo que surgió la duda sobre la inclusión del término mejora en el concepto de ampliación, que estaba sujeto al pago de contribuciones especiales.
Si nos atenemos al sentido literal del precepto, sólo las obras de establecimiento o ampliación de servicios municipales justificarían una exacción de contribuciones especiales, por lo que quedarían fuera del hecho imponible las obras de entretenimiento, reparación, conservación o simple sustitución de elementos.
Ahora bien, hay que reconocer que el término "obras de mejora" admite otra interpretación. Así la Memoria del Proyecto de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales indicaba que una mejora no es sino una ampliación de signo cualitativo, de forma que es suficiente el término "ampliación", puesto que el mismo comprende tanto a la cuantitativa, o sea la que extiende el servicio a lugares que antes no disponían, como la cualitativa que implica un incremento de volumen de prestación.
Esta Sala al resolver casos singulares, parece admitir el criterio reflejado por la Memoria del Proyecto de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, como se deduce de la sentencia de 10 de mayo de 1994.
En el presente caso, no estamos ante un simple mantenimiento de servicios sino ante obras de gran envergadura con repercusión en los inmuebles, como la reparación del saneamiento en las zonas donde éste no tenía un correcto funcionamiento, creación de sumideros prácticamente inexistentes, renovación total del alumbrado público y repavimentación de las calles en mal estado, tanto en lo que respecta al paquete de firmes como a las aceras, con la creación de nuevas aceras donde no existían, con un importe inicialmente previsto de 1.105.365.121 ptas.
En definitiva, no puede aceptarse que las contribuciones especiales no abarquen a obras como las controvertidas, por lo que procede asimismo la estimación de este motivo.
Estimado el recurso de casación, y resolviendo las restantes cuestiones que planteaba la demanda, la desestimación del recurso contencioso-administrativo se impone ya que la notificación individual que recibió la recurrente no fue contradictoria con la Ordenanza específica aprobada, no existiendo tampoco defecto en los elementos del hecho imponible, ya que la partida "control de calidad y varios" formaba parte del proyecto, representando 43.889.016 ptas., y no la que figuraba por error en el acuerdo provisional (438.889.016), ni defecto formal en la determinación de la base, al no superar el 90 por ciento del coste soportado por la entidad local.
No procede hacer imposición de costas a las partes.
En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares, contra la sentencia de 18 de Julio de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, sentencia que se casa y anula.
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Corporación Comercial Kanguros, S.A., en la actualidad Antalis Iberia, S.A., contra el acuerdo relativo a la aprobación definitiva de la imposición y ordenación de contribuciones especiales para la obra "Rehabilitación Integral del Polígono Industrial Las Fronteras", que se declara ajustado a derecho, confirmándose, asimismo, la liquidación girada a la recurrente, sin costas.
No hacer imposición de costas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las causadas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Angel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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