STS, 16 de Enero de 1998
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 716/1994 |
| Fecha de Resolución | 16 de Enero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
En el recurso nº 716/1994, interpuesto por UNIÓN DE ASOCIACIONES DE ESTANQUEROS DE ESPAÑA, representada por el procurador don Manuel Fernández Vicario, asistida de Letrado; habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado; contra Real Decreto 1.768/1994, de 5 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de los Procedimientos en materia de concesiones, autorizaciones y permisos en el ámbito del Monopolio de Tabacos y Distribución de Timbre del Estado.
El 12 de agosto de 1.994, el Boletín Oficial del Estado publica el Real Decreto
1.768/1994, de 5 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de los Procedimientos en materia de concesiones, autorizaciones y permisos en el ámbito del Monopolio de Tabacos y Distribución de Timbre del Estado
La representación del actor interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare contrario a la Ley el artículo 5 del citado Real Decreto, quedando el mismo sin aplicación ni efecto legal.
La Administración demandada contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso, declarando que el artículo 5 del Real Decreto 1.768/1994, de 5 de agosto es plenamente ajustado a Derecho.
Sin práctica de prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado día y hora para votación y fallo, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.
Aparecen observas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
VISTOS los preceptos legales invocados por las partes y los que son de general aplicación.
UNIÓN DE ASOCIACIONES DE ESTANQUEROS DE ESPAÑA impugna el artículo 5 del Real Decreto 1.768/1994, de 5 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de los Procedimientos en materia de concesiones, autorizaciones y permisos en el ámbito del Monopolio de Tabacos y Distribución de Timbre del Estado.
El Abogado del Estado invoca la inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 82.f) de la Ley Jurisdiccional, al haberse presentado el escrito inicial en forma defectuosa, toda vez que, a su entender, no se ha acompañado al mismo el documento que acredite el cumplimiento que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas, esto es, no haberse acompañado el documento que acredite que el Presidente de la Asociación, que ha comparecido en estos autos, está autorizado por el órgano competente para entablar este recurso.
Esa excepción formal debe rechazarse, pues, los Estatutos de la Asociación, aportados a los autos, facultan en su artículo 11.3 j) al Presidente para ejercitar ante los Juzgados y Tribunales de todo orden "...las acciones y excepciones, derechos, reclamaciones y recurso de toda clase que correspondan..."; siendo criterio jurisprudencial, mantenido de antiguo por esta Sala, y corroborado por las sentencias de 2 de noviembre de 1.994, 29 de mayo de 1.996 y 28 de mayo de 1.997, que dentro del principio espiritualista que inspira la Ley Jurisdiccional, robustecido por el derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución y el principio "pro actione" que de él deriva, que la exigencia denunciada opera sólo respecto a aquellas instituciones o corporaciones que por ministerio de la ley o por prescripción estatutaria, están obligadas a recabar el acuerdo favorable de determinados órganos para ejercitar válidamente las acciones que les competan, más en ningún caso es requisito generalizable al ejercicio de acciones por las personas jurídicas, entendiéndose por el contrario que incluso el otorgamiento del poder para litigar, comporta aquella autorización.
El artículo 5º impugnado establece lo siguiente: "Para posibilitar las ventas, a los precios de tarifas, de las labores de tabaco y signos de franqueo en Ferias, Exposiciones, Congresos y demás lugares de concurrencia masiva carentes de un punto de venta permanente, podrá autorizarse al titular de la expendeduría más próxima, entre las que lo soliciten, emplazada en la localidad de que se trate o, en su defecto, en otra inmediata, la instalación de un despacho al público en los lugares indicados por un período de tiempo no superior para cada expendedor de seis meses dentro del año natural".
La pretensión impugnatoria se funda en las siguientes consideraciones: a) se contraría la finalidad del Real Decreto, expresada en su Exposición de Motivos, de adecuar el procedimiento a la Ley 30/1992, al introducir nuevas normas en materia de provisión de extensiones transitorias de expendedurías; b) se posibilita la creación de expendedurías generales a través de expendedurías transitorias en los mencionados lugares, mediante la rotación sucesiva de dos expendedores próximos, lo que contraría lo dispuesto en el artículo 3º del mismo Real Decreto, que exige el concurso público para la provisión de aquéllas, así como el artículo 11 d) del Real Decreto 2.738/1986, que impide el otorgamiento en favor del que ya sea titular de otra expendeduría; c) se abre la posibilidad a las expendedurías especiales e interiores, definidas por el artículo 13.2 y 4 del Real Decreto 2.738/86, de obtener las referidas expendedurías transitorias.
Aunque es cierto que la finalidad principal del Real Decreto impugnado es la adaptación a Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme a lo prevenido en su Disposición Adicional Tercera , de los procedimientos en materia de otorgamiento de concesiones, autorizaciones y permisos en el ámbito del monopolio de tabacos y de distribución del timbre del Estado, como claramente se dice en su Exposición de Motivos, nada impide que se aproveche la oportunidad para introducir otras modificaciones que la Administración considere necesarias, en el ejercicio de su potestad reglamentaria; lo que, por otra parte, tiene cabida en la facultad de armonización que también la mencionada Exposición de Motivos confiere al Real Decreto.
En el procedimiento de elaboración de la norma se han emitido informes por distintos organismos de la propia Administración -Dirección General de Tributos, Servicio Jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, Inspección General del Ministerio de Economía y Hacienda, Secretaría General Técnica de dicho departamento, Secretaría de Estado para la Administración Pública, Dirección General de Presupuestos-; se ha oído a la Asesoría Jurídica de Tabacalera, habiendo emitido su dictamen el Consejo de Estado. Ninguno de estos informes y dictamen hacen referencia a la posible ilegalidad del precepto cuestionado, que en la redacción que se les sometía a su consideración era el artículo 12.
La entidad apelante también fue oída, y aunque propuso un texto alternativo del precepto, nada indicó sobre la oportunidad de acometer la regulación de que se trataba sobre la expendedurías transitorias.
No se ve, en consecuencia, inconveniente alguno a que se dictase el precepto que es objeto de impugnación. La potestad reglamentaria es discrecional y, por tanto, atribuye a la Administración un amplio margen de libertad para elegir, entre las diversas alternativas posibles, la que considere la más adecuadapara el interés general. No hay duda que esta potestad no puede ejercitarse de forma arbitraria, ya que ha de estar sometida a los principios generales del derecho y no incurrir en desviación de poder. En el supuesto que contemplamos nada indica que esa decisión de acometer la regulación de las expendedurías transitorias vulnerase los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria.
El ordenamiento jurídico no es un sistema estático, sino que ha de adaptarse a las cambiantes situaciones que impone la sociedad, la técnica, la economía, etc. No puede pretenderse que una norma reglamentaria permanezca inmutable en el tiempo. A veces, es preciso su modificación con el fin de regular las nuevas situaciones o, corregir, incluso, las deficiencias que se observan en una norma precedente de igual o inferior rango. Por ello no puede ser acogida la argumentación de que el precepto impugnado es contrario al Real Decreto 2.738/1986. En un plano general, la modificación operada por la norma nueva es perfectamente posible y se concilia con el principio de prevalencia de la ley posterior recogido en el artículo 2º.2 del Código Civil. Tampoco el principio de especialidad puede operar, cuando esa especialidad es asumida por la norma posterior de igual rango que aquélla, que en este punto la suple.
En el concreto plano de la ampliación a seis meses del período de transitoriedad de las expendedurías en los lugares que indica, frente a los cinco que antes se establecían como máximo, no se invoca razón que lo impida, pues el aumento puede obedecer a facilitar la concurrencia de expendedores, dando un mayor atractivo por el mayor tiempo. El riesgo de que dos expendedores se concierten para mantener de forma alternativa el establecimiento, existía en la normativa anterior y en la propuesta que se hace por los recurrentes, mediante el concierto de tres expendedores. Pero es que ese riesgo cabría asumirlo, si frente a él se obtiene el beneficio de cubrir con expendedurías esos lugares, por el mayor interés que concita la ampliación del plazo, antes aludido. En cualquier caso, las expendedurías transitorias nunca se podrán convertir en generales, pues están subordinadas a la causa que las motiva: ferias, exposiciones y congresos, es decir, eventos no permanentes. La extensión a los demás lugares de concurrencia masiva debe interpretarse también en ese sentido de transitoriedad y no estabilidad. No hay, por tanto, una oposición a lo previsto en el artículo 11 d) del Real Decreto 2.738/86, en el que expresamente ya se preveía la transitoriedad (art. 15), como una mera extensión de una expendeduría anterior, no como una nueva, al igual que se regula en la norma atacada; por esta misma razón, no existe contradicción entre el artículo 3º y 5º, en orden a la provisión por concurso de las expendedurías, pues las transitorias están excluidas del mismo por el propio artículo 3º.
Por último, en cuanto a la eventualidad, que la recurrente infiere del artículo 5º, de extender las expendedurías transitorias a los titulares de las expendedurías especiales, complementarias e interiores, y no sólo a las generales, hay que decir, caso que así fuera, que no puede considerarse ilegal, pues respondería a la idea, antes señalada, de aumentar las posibilidades de cubrir las situaciones excepcionales que se tratan de precaver con aquéllas.
No se dan circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional a los efectos de una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR el presente recurso interpuesto por la representación de UNIÓN DE ASOCIACIONES DE ESTANQUEROS DE ESPAÑA contra el artículo 5 del Real Decreto 1.768/1994, de 5 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento Regulador de los Procedimientos en materia de concesiones, autorizaciones y permisos en el ámbito del Monopolio de Tabacos y Distribución de Timbre del Estado, al ser dicha disposición conforme a Derecho; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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