STS, 5 de Mayo de 1999
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 2415/1993 |
| Fecha de Resolución | 5 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación nº 2415/93, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, contra la sentencia dictada en fecha 15 de Febrero de 1993 y en su recurso nº 947/92, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre impugnación de aprobación definitiva del Plan Parcial del Polígono Industrial de Heras, en el municipio de Medio Cudeyo, siendo parte recurrida la entidad "Heras Industrial S.A.", representada por el Procurador Sr. De Gandarillas Carmona. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Administración del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de Abril de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 29 de Noviembre de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, dictándose otra sentencia ajustada a Derecho.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 13 de Junio de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad "Heras Industrial S.A.") a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 14 de Julio de 1995, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 3 de Marzo de 1999, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Abril de 1999, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 15 de Febrero de 1993, y en su recurso contencioso administrativo nº 947/92, por medio de la cual se desestimó el interpuesto por la Administración del Estado contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de la Diputación Regional de Cantabria de fecha 27 de Septiembre de 1991, (confirmado presuntamente en alzada), por el cual se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Polígono Industrial de Heras, término municipal de Medio Cudeyo.
La razón de la impugnación formulada ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la Administración del Estado fue la de que el Plan se había aprobado definitivamente en contra del informe del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (Dirección General de Puertos y Costas), lo cual violaba el artículo 112-a) de la Ley 22/88, de 28 de Julio, de Costas, que prevé tal informe con carácter no sólo preceptivo sino también vinculante, de forma que la opinión de la Administración del Estado impedía la aprobación definitiva, vista, por lo demás, la naturaleza demanial del terreno afectado por el Plan Parcial impugnado.
La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo con base fundamental en las siguientes razones, que tomó de su anterior sentencia de 25 de Enero de 1990 (confirmada, por cierto, por la de este Tribunal Supremo de 11 de Febrero de 1999), que resolvió un caso análogo al presente:
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- Si se examina el informe emitido por la Demarcación de Costas puede deducirse que no estamos en presencia de un dictamen con las exigencias de rigor propias de este tipo de actos, sino de una mera afirmación unilateral, sin más apoyatura, acerca del carácter demanial de un determinado terreno.
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- La Administración ha hecho tal afirmación sin que se haya practicado deslinde, sin que el Estado haya realizado acciones reivindicatorias frente a los títulos de propiedad particulares, razones por las cuales lo emitido por la Administración no puede considerarse un "informe vinculante y preceptivo" del artículo 112-a) de la Ley de Costas.
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- Los terrenos en cuestión proceden de una antigua concesión para desecar marismas y su ulterior relleno, y, en tal caso, no puede afirmarse que constituyen dominio público marítimo terrestre, ya que la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene equiparando aquellas concesiones a perpetuidad con auténticas transferencias de dominio.
Además de todo ello, el Tribunal de instancia fundó su decisión en la interpretación que el Tribunal Constitucional ha hecho del artículo 112-a) de la Ley de Costas, en su sentencia de fecha 149/91, de 4 de Julio, concluyendo la Sala de Cantabria que "lo relevante no es, sin embargo, la atribución demanial o no de los terrenos, sino que el Estado, so pretexto de protección de un dominio público marítimo-terreste, cuando menos, controvertido, no puede dar por sentada dicha titularidad y, en nombre de ella, impedir a las demás Administraciones el ejercicio de sus competencias exclusivas, máxime cuando el terreno objeto del Plan Parcial es de dominio privado, o, al menos, así cuenta con títulos adecuados a su prueba, como la propia Administración del Estado ha reconocido al tener a su titular dominical y promotor del Plan Parcial por dueño a efectos expropiatorios para la construcción de la Autovía del Norte", (...) "procediendo, en consecuencia, la desestimación de la demanda, al carecer el Estado de título suficiente para imponer determinaciones derivadas del ejercicio de las propias competencias en el instrumento de planeamiento combatido, atendida la interpretación constitucional del artículo 112-a) de la Ley 22/88, de Costas".
El Sr. Abogado del Estado ha formulado recurso de casación contra esa sentencia, en el cual articula dos motivos de impugnación, que hemos de rechazar por las razones que a continuación exponemos.
En el primero se hace referencia a la infracción del artículo 112-a) de la Ley de Costas y Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de Julio de 1991.
No existe tal infracción.
La sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 ha dicho que el carácter vinculante del informe de la Administración del Estado a que se refiere el artículo 112-a) de la Ley de Costas 22/88 sólo es constitucionalmente admisible cuando se propongan "objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias".
Pues bien; no es facultad de la Administración del Estado atribuir titularidades de propiedad, porqueello es función exclusiva de los Tribunales de Justicia; son estos, (y no la Administración por vía de informes vinculantes) quienes pueden decidir acerca de la titularidad pública o privada de un bien, (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 8 de Febrero de 1991 y de 13 de Marzo de 1991). De donde se sigue que la Administración del Estado no puede favorecerse de una alegada fuerza vinculante de sus informes cuando en ellos se limita a afirmar, sin más, el carácter demanial de un bien, ya que con esa pretensión está ejerciendo competencias que no le corresponden, por ser propias de los Tribunales de Justicia.
Y esto es así con mucha más razón cuando, como aquí ocurre, la afirmación de la Administración del Estado en el informe de referencia de que los terrenos en cuestión son de dominio público marítimo-terrestre es absolutamente improbada y no tiene ningún apoyo ni en el expediente administrativo ni en el proceso judicial; antes al contrario, todos los indicios avalan que son terrenos de propiedad privada, tal como dice el Tribunal de instancia en el Fundamento de Derecho sexto de su sentencia. Y así:
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- La Administración no ha practicado ningún deslinde del dominio público marítimo terrestre en esta zona ni siquiera el provisional que admite la Disposición Transitoria 7ª de la Ley 22/88, de Costas, y que analógicamente podría haberse aplicado.
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- La calificación urbanística del suelo a la sazón era la de suelo apto para urbanizar de uso industrial, lo que resulta insólito en unos terrenos que se dice constituyen dominio público marítimo terrestre.
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- Los terrenos figuran inscritos en el Registro de la Propiedad como de titularidad privada.
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- No consta que la Administración del Estado haya ejercitado nunca acciones reivindicatorias frente a tales títulos de propiedad particular.
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- Estos terrenos proceden de una antigua concesión para desecar y rellenar una marisma, concesiones que han venido considerándose jurisprudencialmente como auténticas transferencias de propiedad (v.g. sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Noviembre de 1976 y 7 de Febrero de 1984).
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- Por si todo ello fuera poco, la propia Administración del Estado ha reconocido la titularidad privada de los terrenos a efectos expropiatorios.
Todos estos son datos que llevaron a la Sala de instancia y llevan a este Tribunal Supremo a la conclusión, (formulada con carácter prejudicial, según el artículo 4.1 de la Ley Jurisdiccional), de que no puede afirmarse que tales terrenos constituyan dominio público marítimo terrestre.
En consecuencia, no se ha producido violación del artículo 112-a) de la Ley de Costas, y decae así el primer motivo de casación.
En el segundo motivo se alega la infracción del artículo 32 de la Ley de Costas, que regula la ocupación del dominio público y su título habilitante.
Para rechazar este motivo bastará consignar que en él se parte de que los terrenos de autos son dominio público. Rechazado en el fundamento anterior que la Administración pueda imponer por sí misma esa consideración, y visto además (a los puros efectos prejudicales) que la Sala de instancia declara que existen pruebas sobre el carácter privado de los terrenos, el motivo de impugnación que nos ocupa debe forzosamente ser desestimado.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la Administración del Estado en las costas del mismo. (Artículo 102-3 L.J.).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación nº 2415/93, interpuesto por la Administración del Estado y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 15 de Febrero de 1993 y en su recurso contencioso administrativo nº 947/92. Y condenamos a la Administración del Estado en las costas del mismo.Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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