STS, 4 de Marzo de 1996
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| Número de Recurso | 1083/1992 |
| Fecha de Resolución | 4 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de CASACION que ante Nos pende, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCIA, representada y defendia por su Letrado, contra la sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 13 de julio de 1.992, dictada en recurso nº 890/90, sobre impugnación de la Orden de 5 de abril de 1.990, de la Consejería de Salud y Servicios Sociales de la Junta de Andalucía, por la que se establece el régimen funcional de las plantillas de los Centros Asistenciales del Servicio Andaluz de Salud; en el que es parte recurrida el Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Almería, que no ha comparecido en el recurso.
El Fallo de la sentencia recurrida dice literalmente así: 1º.- Estima parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador D. Enrique Alameda Ureña, en representación del Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Almería, contra la Orden de 5 de abril de 1.990, dictada por la Consejería de Salud y Servicios Sociales de la Junta de Andalucía, -publicada en el B.O.J.A. de 10 de abril de 1990-, por la que se establece el régimen funcional de las plantillas de losCentros asistenciales del Servicio Andaluz de Salud.- 2º.- Anula la referida disposición impugnada sólo en lo que se refiere a la inclusión del cargo de "Coordinador de Programas Sectoriales" en el Anexo nº.1 de la misma ("Estructura funcional de las plantillas hospitalarias, y más concretamente en la "División Médica, Grupo de "Facultativos Especialistas"), por no ser la misma conforme a Derecho.- 3º.- No hace expreso pronunciamiento en costas".
Contra la citada sentencia presentó la representación procesal de la Junta de Andalucía escrito preparatorio de recurso de casación, al que correspondió la resolución de la Sala de instancia de 4 de septiembre de 1.992, teniendo por preparado dicho recurso y ordenando la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en la que ha comparecido la parte recurrente y no así la recurrida, - el Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Almería, cuya representación procesal había sido emplazada en forma.
En su escrito de 9 de octubre de 1992, la representación de la Junta de Andalucía formalizó la interposición del recurso de casación al amparo del motivo previsto en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, en el que razonadamente expone los fundamentos de su pretensión y suplica a la Sala que "... dicte sentencia por la que revocando parcialmente la sentencia recurrida, la anule en la parte que tiene de parcialmente la sentencia recurrida, la anule en la parte que tiene de parcialmente estimatoria de la demanda, confirmando la resolución impugnada."
En resolución de 24 de octubre de 1995 la Sala acordó la admisión del recurso interpuesto por la Junta de Andalucía, y, no habiendo más partes comparecidas, señaló para la deliberación y fallo eldía 21 de febrero de 1.996, en que tuvo lugar la celebración del acto.
La sentencia de instancia resuelve el recurso presentado por el Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Almería contra la Orden de 5 de abril de 1990, dictada por la Consejería de Salud y Servicios Sociales de la Junta de Andalucía, por la que se establece el régimen funcional de las plantillas de los Centros Asistenciales del Servicio Andaluz de Salud. en concreto, -por lo que interesa a la materia de este recurso-, el órgano jurisdiccional analiza la alegación del Colegio Oficial de Médicos demandante sobre supuesta incompetencia de la Consejería autora de la disposición impungada para dictar una norma en la que se crea el cargo de "Coordinador de Programas Sectoriales", y, apoyándose en la doctrina sentada en otra sentencia anterior, de 13 de julio de 1992, reafirma las siguientes premisas: 1) El R.D. 400/1984, de 22 de febrero (párrafo2º, subapartado i) del apartado b) del Anexo I), de Traspaso de funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, consigna expresamente que la gestión de los Centros, establecimiento y servicios, así como de las funciones que se traspasan, se realizará de acuerdo con la legislación básica del Estado pero concretándose entre las competencias, servicios y funciones que se reserva la Administración del Estado, las correspondientes al estudio y propuesta de la normativa básica estatutaria del personal al servicio de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social y el establecimiento de los criterios generales, requisitos y condiciones mínimas para evaluar las necesidades de personal y determinar los puestos de trabajo, con referencia a los distintos niveles, titulaciones exigidas y demás requisitos y condiciones para su provisión, a fin de garantizar la homogeneidad del sistema sanitario en el ámbito de la Seguridad Social, la igualdad de oportunidades y la libre circulación de los profesionales al servicio de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (subapartado g) y h) del apartado C) del Anexo citado). II) Resulta evidenciada, por tanto, la competencia exclusiva del Estado en la materia cuestionada. III) La falta de aprobación por el Gobierno, en la fecha de publicación de la Orden impugnada, del Estatuto-Marco del personal de la Seguridad Social previsto en el artículo 84 de la ley 14/1986, General de Sanidad, implica necesariamente la remisión a la normativa vigente en aquel momento, que no está constituida por la ley autonómica andaluza 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública, sino la legislación estatal, integrada por la citada ley 14/1486 LGS y los respectivos Estatutos del Personal al servicio de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social. IV) La inclusión del cargo de "Coordinador de Programas Sectoriales", como cargo intermedio y con encargo complementario de funciones, entraña una vulneración de lo dispuesto en la citada ley 14/1986 LGS y en el Decreto 3160/1996, del Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social; conclusión, ésta última, que sucede sin soludición de continuidad al párrafo inciial del mismo FD. 3º de la sentencia, afirmatorio de que "... la Orden impungada no modifica el régimen jurídico ni funcional establecido estatutariamente en el D. 3160/1966, de 23 de diciembre, que aprobó el Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social". V) La mención del cargo cuestionado de "Coordinador de Programas Sectoriales", en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía sobre retribuciones del Personal de Centros e Instituciones Sanitarias del Servicio Andaluz de Salud, de fecha 11 de abril de 1.989, no constituye cobertura jurídica idónea, apartede que atendería contra lo ordenado en el mencionado Decreto 400/1984 y en el artículo 84 de la tan repetida ley 14/86, General de Sanidad.
El Letrado de la Junta de Andalucía expone como motivo único de casación, fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, (infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate), la infracción del artículo 20, apartados 1, 2 y 4 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, al negar a la Comunidad Autónoma de Andalucía una competencia que el mismo le atribuye.
El motivo alegado se fundamenta, básicamente, en las siguientes argumentaciones: I) La sentencia de instancia, en cuanto afirma que "resulta evidenciada, por tanto, la competencia exclusiva del Estado en la materia de que tratamos", de muestra que "está desconociendo los más elementales principios sobre los que se constituye la arquitectura del Estado Autonómico, al no discernir lo básico de lo no básico, haciendo desaparecer el ámbito propio de la legislación de desarrollo y petrificando una determinada organización con desprecio del principio de eficacia". II) En esta línea de discernimiento entre lo "básico" y lo "no básico", es preciso tener en cuenta que la relación entre las bases y la legislación de desarrollo es de carácter lógico y no cronológico, citando a este respecto la STC. 32/1981, en cuanto declara que "la noción de bases o de normas básicas ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que recionalmente se deduce de la legislación vigente"; a lo que se añade que las bases en ningún caso pueden agotar la regulación de la materia, debiendo dejar márgenes efectivos al legislador de desarrollo. III) Con referencia específica al caso, el concento jurídico de lo básico debe investigarse a partir del artículo 84 de la citada Ley 14/86 LGS en el que se indica que el personal de la Seguridad Social regulado en el Estaturo Jurídico del Personal Médico se regirá por elEstatuto-Marco que aprobará el Gobierno. Como dicho Estatuto-Marco no ha sido publicado sólo queda como punto de referencia de la legislación básica una norma preconstitucional cual es el D. 3160/66. III) Ahora bien, ni la sentencia expres de qué manera llega a la conclusión de que exista en el citado Estatuto algún precepto que haya de reputarse básico y que resulte infringido ni es posible en modo alguno encontrar tal precepto, por la sencilla razón de que dicha nrma no contiene la estructura funcional de las plantillas hospitalarias. En consecuencia, según el recurren, resulta vulnerado el artículo 20 del Estaturo de Autonomía, "al haberle negado la sentencia recurrida recurrida a la Junta de Andalucía una competencia que de conformidad con el mismo le corresponde".
En reciente sentencia de 15 de noviembre de 1994, conociendo del recurso dimanante de otro procedimiento promovido por el Colegio Oficial de Médicos de Jaén contra la misma Orden de 5 de abril de 1990 y en el que se planteó idéntica cuestión de legalidad en torno a la inclusión del puesto de "Coordinador de Programas Sectoriales", ésta Sala ha expresado su criterio favorable al reconocimiento de cobertura jurídica habilitante, de la citada innovación normativa orgánica, en el marco de la legislación estatal, constituida a estos efectos por la Ley General de Sanidad y el Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social aprobado por D. 3160/1966. Allí afirmamos que, "...el examen atento de los principios organizatorios de la Ley General de Sanidad, antes citada, no permite advertir el sentidio o alcance de la posible vulneración que se afirma realizada en una materia en que, lógicamente, y por razón de eficacia, se otorga a la Comunidad demanda una cierta discrecionalidad, y en que según el artículo 20 de su Estatuto, tiene competencias asumidas, pues es racional inferior que en los servicios asistenciales de las complejas Areas de la Salud se presnten necesidades médicas, -v. gr. trasplantes, etc-, en las que sea preciso combinar la actuación de diferentes centros, coordinando sus distintos programas sectoriales, actuación con la que difícilmente podría producirse una vulneración de la participación democrática de los interesados a que aluden los art. 51 a 54 LGS. Ni tampoco cabe apreciar que, respecto del personal, los principios desde luego básicos, conforme al artículo 84.2. LGS, de clasificación de puestos de trabajo y deberes del personal sanitario, relacionados con la creación de la plaza discutida, pueden verse afectados por la actuación normativa de la Comunidad Andaluza, si se tiene en cuenta que el Decreto 3160/1996 no contine normas sobre estructura funcional de las plantillas de las Instituciones de la Seguridad Social, como no se la simple provisión de los cargos de médico genral, Pediatra-puericultor, Médico del Servicio de Urgencia, Especialista Ayudante e Inspector de Servicios, que no se ven infringidas por el hecho de que, como cargo intermedio, dentro de la organización general, en el grupo de los especialistas, se prevea la plaza de "Coordinador de Programas Sectoriales", que, por otro lado, y en cuanto a la función a desarrollar, al preverse como de encargo complementario, tampaco contradice los deberes a desempeñar por los especialistas, según el artículo 23 del Estatuto de Personal Médicoregulado por el Decreto 3160/1966" (FD.4º)
Al ratificar ahora la doctrina sentada en la sentencia citada como precedente hemos de limitarnos exclusivamente, en esta ocasión, a formular algunas matizaciones a la vista del desarrollo del motivo de casación invocado y de aspectos nuevos de la fundamentación de la sentencia de instancia aquí recurrida, que no fueron abordados en nuestra anterior sentencia.
La sentencia recurrida utiliza como sustancial referente normativo, en apoyo de sus tesis invalidataria de la Orden autonómica, el contenido del R.D. 400/1984, de 22 de febrero, de Traspaso de funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud, y, muy especialmente, el apartado de competencias, servicios y funciones que se reserva la Administración del Estado (ap.C) en donde se indica que, El análisis de la normativa anteriormente transcrita conduce a las siguientes consideraciones: I) Se trata de una norma instrumental específica de refrendo de un acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias cuyo objeto consiste en la trasferencia de las funciones del INSALUD y el traspaso de los correspondientes servicios e instituciones a la Comunidad Autónoma de Andalucía, así como de los medios personales, materiales y presupuestarios precisos para el ejercicio de aquellas y no de una norma sustantiva reguladora de competencias. 11.- En cualquier caso, el citado Acuerdo se encabeza (ap. A. del Anexo) con la "referencia a normas constitucionales, estatutarias y legales en las que se amparan lastransferencias", mencionándose concretamente el artículo 149.1.16ª y 173 de la Constitución y el artículo 20 del Estatuto de Autonomía, a la par que se declara que, "sobre la base de estas previsiones constitucionales y estatutarias, es legalmente posible que la Comunidad Autónoma de Andalucía tenga competencias en materia de Seguridad Social, por lo que se procede a operar ya en este campo transferencias de funciones de tal índole. ..>>>. III.- Ni del marco jurídico-constitucional y estatutario anteriormente reseñado ni de los preceptos a que se refiere la reserva de "competencias, servicios y funciones" de la Administración del Estado incluida en el Acuerdo se deduce el criterio de la competencia exclusiva, con el carácter totalizador y excluyente que se formula en la sentencia de instancia. En el primer plano enunciado porque, -como afirma el recurrente con cita de jurisprudencia constitucional-, el no discernimiento legislativo entre lo básico y lo no básico, previsto en el artículo 84 LGS, no presupone el legitimar la petrificación de una determinada organización estatal, inclusive preconstitucional, haciendo ineficaces las competencias que en este orden se reconocen por la Constitución y el Estatuto a la Comunidad Autónoma. En el segundo plano, porque los apartados del Acuerdo de la Comisión de Transferencias en los que se materializa la cláusula de "reserva", no están concebidos con el sentido totalizador y excluyente antes referido, y así, de "una parte, ésta "reserva" comprende sólo "la normativa básica estatutaria del personal"; (ap.g.) y de otra, se circunscribe al "establecimiento de los criterios qenerales, requisitos y condiciones mínimas. .." en relación con los conceptos de determinación de necesidades de personal, determinación. de puestos de trabajo, niveles y otros requisitos y siempre desde la perspectiva finalista de «garantizar la homogeneidad del sistema sanitario en el ámbito de la Seguridad Social, la igualdad de oportunidades y la libre circulación de los profesionales al servicio de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social» (ap.h). IV.- A la luz de las reflexiones precedentes, resulta obvio que la creación de un puesto de trabajo,nominado como COORDINADOR DE PROGRAMAS SECTORIALES, con la categoría de cargo intermedio entre la Dirección Médica y las jefaturas de Servicios, no afecta a norma básica alguna de derecho positivo (que no existe, por falta de desarrollo del artículo 84 LGS y por ausencia de regulación específica en el Decreto preconstitucional 3160/66), ni tampoco se percibe su trascendencia desde la finalidad de «garantizar la homogeneidad del sistema,la igualdad de oportunidades y la libre circulación de los profesionales al servicio de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social». Por el contrario, la singularidad de dicho status funcional permite afirmar que no introduce 'divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio nacional (STC. 87/1985) ni es susceptible de incidir en el común denominador normativo dirigido a asegurar de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales qe orden estatal (STC. 69/1988).
La legalidad de la repetida Orden desde el punto de vista de su correlación con la norma autonómica que le sirve de inmediata cobertura (el Decreto 105/86, de 11 de junio) es cuestión ajena al objeto de este recurso pues si bien fue planteada en la instancia por el Colegio de Médicos demandante, -denunciando otro motivo de nulidad de pleno derecho basado en la vulneración de la norma de superior rango-, es lo cierto que la sentencia no lo tomó en consideración ni el recurrente, lógicamente, ha hecho alusión a esta materia, siendo suficiente constatar, a los efectos que aquí interesan que en principio no parece que el citado Decreto excluya de modo imperativo la posibilidad de existencia de un cargo intermedio entre la Dirección Médica y las jefaturas de Servicio y/o Sección, a la vista de la previsión de constituir 'lunidades interdisciplinarias" a que se refiere el artículo 19.3 del mismo.
Habida cuenta del contenido estimatorio del Fallo, no procede formular declaración de condena en costas con arreglo a lo establecido en los artículos 102.2 y 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,.
Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 13 de julio de 1992, dictada en recurso nQ 890/90, la cual anulamoS, declarando la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado en la instancia. No ha lugar a formular declaración de condena en las costas de este recurso ni en las de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. César González Mallo Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. El Secretario. Rubricado.
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