STS, 20 de Noviembre de 1995
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 655/1993 |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
En los recursos contencioso-administrativos nº 655/93 se ha interpuesto apelación por Don Constantino , representado por el Procurador Don Alfredo Bobillo Martín, con la asistencia de Letrado, por la Xunta de Galicia, representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, y asistencia de Letrado, por la Administración del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado, y por Don Inocencio (como coadyuvante de la Xunta de Galicia), representado por la Procuradora Doña Margarita Goyanes González-Casellas, con asistencia de Letrado, contra la sentencia de 28 de abril de 1.987 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña; y por Don Constantino , representado por el Procurador Don Alfredo Bobillo Martín, con asistencia de Letrado contra sentencia de 26 diciembre de
1.988 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre concesión directa de explotación de canteras de pizarra, habiendo comparecido como parte apelada de esta segunda sentencia la entidad "Canteras Pedriña S.A.".
Con fecha 28 de abril de 1.987 la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña dictó sentencia en la que se contenía el siguiente FALLO: "Debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador Don Santiago Gómez Reino en representación de Don Constantino contra resolución del Conselleiro de Industria, Energía y Comercio de la Xunta de Galicia de 17 de junio de 1.983 que desestimó el recurso de alzada contra resolución de la Dirección General de Industria y Energía de dicha Consellería de 14 de febrero de 1.983 que rechazó las oposiciones presentadas por el recurrente y herederos de Don Jesús Ángel contra la tramitación del expediente de concesión directa de explotación denominada "Paradela del Río" nº 4.326, solicitada por Don Inocencio , por consolidación de derechos mineros de la cantera de pizarra de su mismo nombre le concedió las cinco cuadrículas que solicitaba; las declaramos nulas por no ajustarse a Derecho; y rechazamos las peticiones segunda y tercera de la demanda; sin hacer expresa imposición de las costas procesales."
Con fecha 26 de diciembre de 1.988 la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia en la que se contenía el siguiente FALLO: "Que, desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Bobillo Martín, en representación de Don Constantino , contra las resoluciones a que se contraen estas actuaciones, debemos confirmarlas, por ser ajustadas a Derecho. Sin hacer una especial condena en costas."
Frente a la primera de las sentencias citadas se ha interpuesto el recurso de apelación nº 1083/87 en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones.
Frente a la segunda de las sentencias citadas se ha interpuesto el recurso de apelación nº 262/89, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos dealegaciones.
Por auto de 1 de septiembre de 1.989 se ordenó la acumulación de los dos recursos de apelación anteriores, los cuales se han seguido en un solo procedimiento que se ha tramitado con el número 655/93, y en el que por providencia de 28 de septiembre de 1.995 se señaló para votación y fallo el día 16 de noviembre de 1.995, en el que tuvo lugar dicho acto.
La cuestión que se debate en los recursos de apelación que se han acumulado, tiene su origen en la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Minas de 21 de julio de 1.973, conforme a la cual "Los titulares de sustancias de la sección A), Rocas, del artículo 2º de la Ley de Minas de 19 de julio de 1.944, que vengan explotando recursos minerales clasificados en la Sección C) por el artículo 3º de la presente Ley, dispondrán del plazo de dos años, desde su entrada en vigor, para solicitar la concesión de explotación minera en la forma que se establece en la sección 2ª del capítulo 4º, del Título V, sin que se precise la presentación del informe técnico previsto en el segundo párrafo del artículo 64". Con apoyo en dicha disposición se solicitaron y fueron otorgadas a Don Inocencio y a la empresa Pedriña S.A. concesiones directas de explotación de las canteras de pizarra "Paradela del Río" y "Pedriña", respectivamente, actos que son objeto de impugnación por Don Constantino , como propietario de "Los Montes de Cabrera", que es el lugar donde se asientan las indicadas canteras.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de La Coruña que es objeto de apelación estimó en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por Don Constantino y anuló la concesión directa de explotación otorgada a Don Inocencio , pero desestimó el recurso en cuanto al resto de las peticiones formuladas en el suplico de su demanda y que eran: a)Declarar ilegal la explotación entre tanto no se obtenga la correspondiente autorización reglamentaria de apertura, y
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Acceder, en todo caso, a la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la pizarra extraída indebidamente y los escombros depositados, desde que fue denunciada su ilegalidad, 15 de marzo de
1.973, hasta el día en que las labores se paralicen o la situación sea legalizada reglamentariamente. Para anular la concesión de explotación de la cantera de pizarra "Paradela del Río", se basó dicha sentencia en que Don Inocencio no había probado su titularidad o cesión por el dueño del terreno en que se ubica la cantera.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que también es objeto de la presente apelación, desestimó el recurso interpuesto por el mismo Don Constantino , contra la resolución que otorgó la concesión de explotación directa de la cantera de pizarra "Pedriña" a la entidad "Canteras Pedriña S.A.".
El primer punto que hay que decidir es si la pizarra, que conforme a la normativa de
1.944 tenía la consideración de "roca", se encuentra incluida en la Sección C) de la nueva clasificación hecha por la Ley de 1.973, punto de capital importancia, pues sólo en caso afirmativo se podría obtener la concesión directa de explotación.
El párrafo 1º del artículo 3 de la Ley de Minas de 1.973, al clasificar los yacimientos minerales y demás recursos geológicos de las Secciones A) y C), que son las aquí controvertidas, prescinde de criterios minerológicos apoyados en la naturaleza de los recursos, que hacía la Ley anterior de 19 de julio de 1.944, cuyo artículo 2 agrupaba las sustancias en dos únicas Secciones A) y B), que denominaba respectivamente "Rocas" y "Minerales", y acoge criterios distintos de matiz económico, industrial, laboral y comercial, facultando al Gobierno el párrafo 3º para fijar criterios de valoración precisos para configurar la Sección A), lo que tuvo lugar por Decreto de 17 de julio de 1.975, de forma que, combinando las clasificaciones del artículo 3, párrafo 1º de la Ley de Minas de 1.973 y el artículo 1º del Decreto de 1.975, haya que estimar que quedan comprendidos en la Sección A) los yacimientos minerales y recursos geológicos siguientes: a) aquéllos cuyo único aprovechamiento sea la obtención de fragmentos para su utilización directa, sin exigencia de más operaciones que la de arranque, quebrantado y calibrado o clasificación de tamaños; y b) aquéllos que reúnan conjuntamente las condiciones de tener un valor anual en venta de sus productos no superior a tres millones de pesetas, poseer un número de obreros no superior a diez y que la comercialización de los productos no exceda del término municipal de situación de la explotación, ni se extienda a lugares superiores a 60 kilómetros de los límites de dicho término (sentencias del Tribunal Supremo de 6 de abril de 1.982 y 30 de mayo de 1.985).
A nadie se oculta, como así lo señala acertadamente la sentencia de la Audiencia Nacional recurrida, y se infiere del propio informe que sobre la extracción de pizarra en la Comarca de Valdeorras aporta elrecurrente, que esta sustancia tiene hoy un uso ornamental tan destacado, que implica la realización de una serie de operaciones desde el arranque con explosivos, tronzador e hilo, hasta el transporte de rachones a la nave de elaboración, para su preparación de acuerdo con las exigencias comerciales, bien para suelos, paredes, placas, escaleras y otros destinos de ornamento, con inversiones y producción muy por encima de los límites señalados en el Decreto de referencia y con una comercialización fuera del término, alcanzando incluso al extranjero. Estos datos exceden con mucho de la sencillez y limitación empresarial que el legislador ha querido dar y tener en cuenta para la inclusión en el apartado A) del referido artículo 3; de todo lo cual se desprende que las simples operaciones de arrancado, quebrantado y calibrado o clasificación se superan en la comercialización de la pizarra, por lo que no cabe otra consecuencia que la de su inclusión en la Sección C), siendo posible desde este extremo la concesión directa de explotación de las mismas a su titular.
Otro extremo objeto de debate es el de si la mencionada Disposición Transitoria 4ª de la Ley exige para el otorgamiento de la concesión directa de explotación una titulación administrativa de la explotación obtenida con anterioridad, o es suficiente la simple explotación de la cantera. Baste a este respecto señalar que con referencia a las sustancias de la Sección A) -Rocas-, el artículo 5º de la Ley de
1.944 establecía que "la explotación de las sustancias a que se refiere el artículo anterior estará sujeta a la intervención administrativa en lo relativo a la seguridad del trabajo y del personal, conforme al Reglamento de Policía Minera y Metalúrgica, siempre que las labores requieran la aplicación de técnica minera". Con ello se quiere decir que no se exigía una auténtica autorización de funcionamiento indispensable para el ejercicio de la actividad, sino de una autorización de policía, cuyo incumplimiento podría originar ciertas responsabilidades administrativas o laborales, pero cuya falta no niega la existencia de la explotación, siendo el explotador real, con o sin autorización administrativa, al que se refiere la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de 1.973, pese a lo argumentado en contra por Don Constantino .
A continuación se plantea el tema referente a la posible preferencia para obtener la concesión del titular civil del terreno en que se asientan las canteras, que en nuestro caso era Don Constantino .
El artículo 4º de la Ley de 1.944 atribuía al propietario del terreno el aprovechamiento de las sustancias de la Sección A) como de su propiedad, con la posibilidad de ceder a otros su explotación. Pero la Ley de 1.973 en su artículo 2º considera de dominio público todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental. De aquí que las Disposiciones Transitorias 3ª y 4ª de la Ley de 1.973 regularizaran la situación de los explotadores de las sustancias de la Sección A) para que obtuvieran las oportunas autorizaciones de aprovechamiento o concesiones directas de explotación, según los casos. Ello no significaba que sólo los titulares de terrenos en los que se encontraban las explotaciones eran los que se beneficiaban de la transformación en concesión o autorización, pues cabía que las sustancias estuvieran explotadas por terceras personas amparadas por cualquier otro título posesorio, a cuyo favor, por tanto, se establecía el ejercicio del derecho reconocido por la DT.4ª, que habla paladinamente de "los que vengan explotando", sin que se pudiese entrar a decidir sobre la posible preferencia de títulos en contradicción al ser materia civil a resolver ante la jurisdicción de este orden.
No existía, por tanto, ningún obstáculo legal para que la titularidad de la explotación correspondiese a persona distinta del propietario de los terrenos, sin que, por otra parte, tal titularidad exigiese una constancia documental, un título en sentido formal, por cuanto no existe ninguna norma que así lo determine. En cualquier caso, los explotadores son incuestionablemente poseedores de las canteras, posesión que, conforme al artículo 434 del Código Civil, ha de presumirse de buena fe, haciendo suyos legítimamente los frutos o rendimientos de tales canteras; siendo asimismo de aplicación el artículo 448 del mismo Código, en cuanto dispone que "El poseedor en concepto de dueño tiene a su favor la presunción legal de que posee con justo título y no se le puede obligar a exhibirlo".
Admitido por Don Constantino en el suplico de su demanda -que ha quedado transcrito anteriormente- que los favorecidos por la concesión, explotaban las canteras antes del 15 de marzo de
1.973, ya está reconociendo una explotación anterior a la fijada en la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de
1.973, y era él el que tenía que probar, cosa que no ha hecho, que tales posesiones eran ilegítimas.
Por si esto fuera poco, que ya es mucho, en relación con el recurso 1083/87, se presenta con la demanda dos documentos de fecha 1 de septiembre de 1.961 (folio 40) -hay otro de 15 de octubre de 1.962 (folio 52) y 1 de agosto de 1.955-, en los que se habla de arrendamiento por el Conde de DIRECCION000 y Doña María Rosario de una parcela en favor de Don Inocencio para explotación de la cantera, y aunque sólo es por dos años, nada indica que no se prorrogara tácitamente. Y en relación con el recurso 262/89, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Madrid de 6 de julio de 1.985, que es firme -y que fue presentada en los autos de instancia sin protesta en aquel momentodel recurrente-resolviendo otra oposición de distinta persona a la concesión de la explotación de la cantera "Pedriña", en favor de "Canteras Pedriña S.A.", declaró probado - con base a la documentación que se había aportado a los autos y al expediente- que dicha cantera venía funcionando igual que otras, con anterioridad a la vigente ley, punto éste corroborado por la Administración, mediante autorización concedida a Don Luis María , del lugar de Casayo, titularidad que pasó en vía de transmisión hasta la aportación a la mencionada sociedad con la correspondiente autorización de la Delegación Provincial de Industria de Orense, según consta en el expediente presentado previamente en la oficina liquidadora.
Se indica a continuación que el titular de los terrenos tiene preferencia sobre los adjudicatarios de la concesión porque había formulado en 1.974 una petición de autorización o concesión de explotación de las canteras de pizarra existentes en "Los Montes de Cabrera", petición que tiene el número 4099 "Mercedes" y es anterior a la de los Adjudicatarios.
Esta Sala dictó sentencia en 30 de octubre de 1.995, en la que se dijo, con referencia a la intención de revitalizar ese expediente, que el mismo se encontraba ya cancelado, por haber sido rechazada su petición de 24 de junio de 1.974 desde el momento en que por efecto del silencio administrativo negativo, se había producido la desestimación presunta, confirmada más tarde en vía jurisdiccional. Es decir, que tal petición desapareció de la realidad por el transcurso de los plazos que dan lugar al silencio, sin que pueda ahora invocarse un efecto prelativo respecto de otras peticiones posteriores.
De todo lo anteriormente razonado se extraen las siguientes consecuencias: a) la estimación del recurso de apelación nº 1083/87 interpuesto por la Xunta de Galicia, por el Abogado del Estado y por Don Inocencio contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña apelada, y la desestimación que contra la misma formuló Don Constantino , revocándola en el extremo que anuló la concesión directa de explotación en favor de Don Inocencio , acto que hay que declarar ajustado a Derecho, confirmándola en el resto, y b) la desestimación del recurso de apelación nº 262/89, interpuesto por Don Constantino contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia nacional, la que se confirma en todos sus extremos.
No se dan circunstancias para hacer un pronunciamiento de condena en costas, al no apreciarse temeridad ni mala fe, dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de S.M. EL REY.
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Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso de apelación nº 1083/87 interpuesto por la Xunta de Galicia, por el Abogado del Estado y por Don Inocencio contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de La Coruña apelada, y la desestimación que contra la misma formuló Don Constantino , revocándola en el extremo que anuló la concesión directa de explotación en favor de Don Inocencio , acto que hay que declarar ajustado a Derecho, confirmándola en el resto.
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Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso de apelación nº 262/89, interpuesto por Don Constantino contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la que se confirma en todos sus pronunciamientos.
Todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de Jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que, como Secretaria, certifico.
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