STS, 14 de Mayo de 1996

Con fecha 13 de noviembre de 1993, el Procurador Don José Deleito García, en nombre y representación de la entidad Mercantil EDES S.A., interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 30 de julio de 1993, por el que se desestimó la reclamación de daños y perjuicios, en cuantía de 84.910.996 pesetas, formulada por dicha entidad EDES S.A., a que ascienden los sufridos en los cultivos de su finca "El Cuartico", del término municipal de Villanueva de la Fuente (Ciudad Real), como consecuencia de la aplicación del Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, sobre medidas referentes al acuífero del Campo de Montiel, al que adjuntaba copia de la reclamación formulada, del acto impugnado y de la comunicación previa dirigida al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si bien la Sala, antes de acordar su admisión a trámite, mandó oír a las partes para que alegasen acerca de la competencia para conocer del citado recurso contencioso-administrativo interpuesto, y, con fecha 8 de marzo de 1994, dictó auto declarando su incompetencia para conocer del recurso contencioso-administrativo por considerar competente para ello a esta Sala del Tribunal Supremo, a la que ordenó remitir las actuaciones previo emplazamiento de las partes por treinta días.

Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad EDES S.A., a efectos de sostener el recurso contencioso- administrativo interpuesto, y recibidos los autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, esta Sala acordó, mediante providencia de 19 de mayo de 1994, declararse competente para el conocimiento del citado recurso, teniendo al Procurador mencionado por comparecido y parte en la representación de la entidad mercantil EDES S.A., y ordenó requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo y emplazase a las demás partes interesadas ante este Tribunal, al mismo tiempo que se ordenó seguir el proceso por sus trámites a través de las oportunas diligencia de ordenación y se designó Magistrado Ponente.

Recibido el expediente administrativo con fecha 16 de junio de 1994, se emplazó, por diligencia de ordenación de 13 de julio de 1994, a la representación procesal de la demandante para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 12 de septiembre de 1994 mediante escrito, en el que, después de aducir que la entidad demandante es titular de cinco pozos, respecto de los solicitó su inclusión en el catálogo de aprovechamientos de aguas privadas de la cuenca, de conformidad con las previsiones contenidas en la Disposición Transitoria 4 A - 2 de la Ley de Aguas, dentro de los plazos establecidos por la Ley, alegó que la demandante ha de ser indemnizada de los perjuicios que le ha causado la prohibición de riegos por contituir tal acto una auténtica requisa de derechos, que no está obligado a soportar sin la debida compensación económica, teniendo en cuenta el régimen transitorio respecto a los derechos adquiridos y, por consiguiente, la titularidad sobre las aguas subterráneas, de manera que, aun sometida la demandante a la declaración de sobreexplotación del acuífero, no está obligada a soportar de forma gratuita sus consecuencias económicas, siendo indemnizables los daños causados por la prohibición de regar, que ascienden a la cantidad de ochenta y cuatro millones novecientas diez mil novecientas noventa y seis pesetas, por lo que terminó con la súplica de que se dicte >, solicitando, por medio de otrosí, el recibimiento del recurso a prueba.

Mediante diligencia de ordenación de 6 de octubre de 1994, se pasaron las actuaciones, con entrega del expediente administrativo, al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 11 de noviembre de 1994, alegando que el Acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se suspendió durante un plazo determinado la extracción de aguas subterráneas con destino a regadíos en el acuífero del Campo de Montiel, no constituye una requisa ni cualquier otro acto administrativo que dé lugar a la indemnización sino que se trata de una delimitación o regulación del contenido de un derecho patrimonial, existiendo una obligación jurídica de soportar el daño según lo dispuesto por los artículos 56 de la Ley de Aguas, 348 y 349 del Código civil y 33 de la Constitución, así como la doctrina emanada del Tribunal Constitucional en su sentencia 37/87, por lo que, si no hay expropiación ni requisa, no existe derecho a indemnizar, como han declarado las Sentencias de esta Sala de 11 de octubre de 1991, 31 de octubre y 30 de diciembre de 1992, de 12 de julio de 1993, y de 24 de febrero de 1994, y terminó con la súplica de que se desestime el recurso y se confirme el acto administrativo impugnado, solicitando por otrosí el recibimiento del recurso a prueba.

Por auto de fecha 1 de diciembre de 1994 se recibió el proceso a prueba y la representación procesal de la demandante propuso prueba documental y testifical, toda la que fue admitida y practicada con el resultado que obra en autos y que se recogerá más adelante.

Concluso el periodo de prueba, se unieron, por diligencia de ordenación de 7 de junio de 1995, a los autos las practicadas y se concedió a la representación procesal de la actora el término de quince días para que presentase escrito de conclusiones, lo que llevó a cabo con fecha 15 de julio de 1995, reiterando los hechos y argumentos jurídicos expuestos en la demanda, insistiendo en la naturaleza de propiedad privada de las aguas de los pozos al haber solicitado su inclusión en el Catálogo de Aguas Privadas de la Cuenca, por lo que no se trata de una concesión, y terminó con la súplica de que se dicte sentencia conforme a lo pedido en el escrito de demanda.

Otorgado, por diligencia de ordenación de 25 de julio de 1995, el plazo de quince días al Abogado del Estado para concluir por escrito, evacuó dicho traslado con fecha 30 de octubre de 1995, insistiendo en lo aducido en su escrito de contestación a la demanda, por lo que suplicó que se desestime el recurso contencioso-administrativo y se confirme el acto impugnado, quedando el proceso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese.

Se señaló el día 30 de abril de 1996 para votación y fallo del recurso, en el que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

A fin de resolver el presente litigio es preciso, como establece el artículo 248.3 de la LeyOrgánica del Poder Judicial, declarar probados los siguientes hechos:

1. El Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, dispone en su artículo único que: >, cuyo Real Decreto contiene una disposición final, en la que se preceptúa su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, que lo fue el día 26 de abril de 1988, y en su Anexo, el primer apartado determina que el >, y en el apartado segundo se señala que la >.

2. Con fecha 27 de mayo de 1988, Don Jaime de Arteaga y Martín, en nombre y representación de la entidad EDES, S.A., interpuso ante el Consejo de Ministros recurso de reposición contra el referido Real Decreto 393/1988, que fue desestimado por Acuerdo del propio Consejo de fecha 27 de enero de 1989, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, cuyo fundamento jurídico cuarto es del tenor literal siguiente: > (documento obrante en el expediente administrativo).

3. Con fecha 16 de junio de 1989, Don Jaime de Arteaga y Martín, en nombre y representación de la entidad mercantil EDES S.A., elevó al Consejo de Ministros reclamación de indemnización de daños y perjuicios causados por no haber podido, en virtud de la suspensión decretada de las extracciones de aguas subterráneas, regar la finca de su propiedad denominada "EL CUARTICO", enclavada en el término municipal de Villanueva de la Fuente dentro del perímetro fijado por el apartado segundo del transcrito ANEXO del Real Decreto 393/88, en cuantía de ochenta y cuatro millones novecientas diez mil novecientas noventa y seis pesetas (84.910.996 pts) además de los correspondientes intereses. (Documento obrante en el expediente administrativo).

4. A la expresada reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración se adjuntaron sendos informes del Ingeniero Técnico Agrícola del Colegio de Ingenieros Técnicos Agrícolas y Peritos Agrícolas de Córdoba, Don Juan Ramón , sobre el estado y potencial productivo en marzo de 1988 de los cultivos, efectuados en la indicada finca "El Cuartico", de trigo y cebada y sobre el estado y aforo previo de los cultivos efectuados antes de su recolección en julio de 1988, y además, en octubre de 1988, también sobre diez cuestiones que planteó la reclamante, relacionadas con la descripción de las instalaciones de riego y su estado de conservación, calidad de la tierra, climatología, instalaciones y maquinaria, cultivos habituales de riego en la comarca, opciones posibles de cultivo al no contar con el riego y necesidades de agua según los cultivos, fechas límite aconsejables para realizar siembras, producciones normales por hectárea en la zona de cultivos de trigo y cebada en secano, potencial productivo en riego y en la comarca de los cultivos de maíz, girasol de segunda cosecha, trigo y cebada, y acerca de la estimación del beneficio bruto teórico (entendiendo como tal la diferencia entre ventas y gastos antes de amortizaciones e impuestos) de los cultivos de maíz, girasol de segunda cosecha, trigo y cebada, a que podría haber aspirado la entidad EDES S.A., a los precios vigentes en el mercado, si hubiera dispuesto de agua para poder regar dichos cultivos según los usos y costumbres del buen agricultor, de cuyas estimaciones periciales deduce la entidad reclamante, en virtud de los cálculos que efectúa, que las pérdidas sufridas por la falta de riego ascendieron a la cifra de ochenta y cuatro millones novecientas diez mil novecientas noventa y seis pesetas (documentos obrantes en el expediente administrativo y declaración testifical del Ingeniero Técnico Agrícola Don Juan Ramón ).E) Ni en la previa vía administrativa ni en este proceso la Administración demandada o su representación procesal han cuestionado ni han puesto en duda la exactitud de los referidos informes técnicos o de los cálculos efectuados por la entidad reclamante, que se han dejado expuestos en el precedente párrafo.

6. Tramitado el correspondiente expediente administrativo para resolver la indicada reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración, el Jefe del Servicio de Indemnizaciones Patrimoniales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes propuso que, después de que se recabasen los informes del Consejo de Obras Públicas y del Servicio Jurídico del Departamento así como el dictamen del Consejo de Estado, se desestimase la reclamación de daños y perjuicios formulada por la representación de la entidad EDES S.A., porque el artículo 56 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, permite al Gobierno adoptar las medidas precisas en relación con la utilización del dominio público hidraúlico, aunque fuese objeto de concesión, a fín de superar las circunstancias derivadas de sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o similares estados de necesidad, sin que se haya impuesto un sacrificio especial a la Sociedad reclamante con el Real Decreto del Consejo de Ministros que así lo dispuso por tratarse de una medida de carácter general dentro del perímetro fijado del Campo de Montiel.

7. Formuladas alegaciones por el representante de la entidad reclamante, el Pleno del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo acordó proponer al Consejo de Ministros, previo dictamen del Consejo de Estado, desestimar la reclamación de daños y perjuicios formulada por Edes S.A. porque la titularidad de los pozos no confiere derecho a indemnización al ser aplicable a los aprovechamientos de aguas privadas lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley de Aguas para las que fuesen objeto de concesión, según lo dispuesto por la Disposición Transitoria Tercera, punto 4, de dicha Ley.

8. El Servicio Jurídico mostró su conformidad con la propuesta de desestimación de la reclamación de daños y perjuicios formulada por Edes S.A. tanto por las razones expuestas en la citada propuesta como en el informe desfavorable del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo.

9. La Comisión Permanente del Consejo de Estado emitió, con fecha 20 de marzo de 1993, dictamen, en el que llega a la conclusión de que debe desestimarse la reclamación de daños y perjuicios, formulada por Edes S.A., ya que el estatuto de la propiedad privada de los aprovechamientos de aguas subterráneas conlleva, para los supuestos de sobreexplotación de acuíferos, sequías o urgente necesidad, idénticas limitaciones que el uso del dominio público hidraúlico, aunque éste hubiesen sido objeto de concesión (artículo 56 de la Ley de Aguas en relación con la Disposición Transitoria Tercera, apartado cuarto, de la misma), de manera que el legislador ha equiparado, a efectos de las "limitaciones de uso" de las aguas, las de propiedad privada y las de dominio público, y, en consecuencia, el sometimiento de la propiedad privada a las decisiones administrativas constituye una delimitación ordinaria de tal dominio privado, sin que la titularidad de los pozos y de las aguas alumbradas pueda conferir por sí sola derecho a indemnización alguna en el supuesto planteado, y, en este caso, la prohibición de regar se impuso a una generalidad de usuarias al delimitar con carácter general los derechos de aprovechamiento par ciertas zonas y estaciones.

10. El Consejo de Ministros, en su reunión del día 30 de julio de 1993, de conformidad con el referido dictamen del Consejo de Estado, desestimó la reclamación de daños y perjuicios formulada por la entidad Edes S.A. por los sufridos en sus cultivos en la finca "El Cuartico" del término municipal de Villanueva de la Fuente, como consecuencia del Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, sobre medidas referentes al acuífero del Campo de Montiel, contra cuyo acuerdo se interpuso por la representación procesal de la entidad Edes S.A. el presente recurso contencioso-administrativo, solicitando en la súplica del escrito de demanda que se anule el mismo y se declare su derecho a ser indemnizada por la Administración del Estado en la cantidad de ochenta y cuatro millones novecientas diez mil novecientas noventa y seis pesetas.

11. Esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo declaró, en su Sentencia de fecha 30 de enero de 1996, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia pronunciada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 26 de octubre de 1992, en la que, estimándose el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad Agropecuaria Andaluza S.A. contra la denegación, por silencio, de la indemnización solicitada por la declaración de sobreexplotación de acuífero 24 efectuada por Real Decreto 393/88, de 22 de abril, que le impidió regar sus tierras, se reconoció a dicha entidad recurrente el derecho a percibir una indemnización de setenta y seis millones quinientas sesenta y dos mil ciento sesenta y nueve pesetas.

Como aduce la representación procesal de la entidad demandante y ya declarase esta Sala en su referida Sentencia, de fecha 30 de enero de 1996, al resolver (por vía de recurso de casación) acerca de otra reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración, idéntica a la que es objetodel presente recurso contencioso-administrativo, la suspensión de las extracciones de aguas subterráneas de titularidad privada con destino a regadíos, dentro del perímetro definido en el anexo del Real Decreto 393/1988, tiene un claro significado expropiatorio y, por consiguiente, ha de ser adecuadamente indemnizada según establece el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa para otros supuestos equivalentes.

No cabe aceptar la tesis de la Administración demandada de que se trate de limitaciones legales inherentes al derecho de propiedad de las aguas subterráneas porque, conforme al apartado primero la Disposición Transitoria Tercera de la vigente Ley de Aguas, la Administración ha de respetar el régimen de explotación de los caudales realmente utilizados por un plazo de cincuenta años, sin que en este caso se discuta el carácter privado de las aguas subterráneas que la entidad demandante no pudo utilizar para sus regadíos en virtud de la suspensión temporal de extracciones decretada por el Consejo de Ministros.

Si bien es cierto que, según establece el apartado cuarto de la mentada Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Aguas, a los aprovechamientos de aguas privadas les son aplicables las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en casos de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidraúlico, ello no enerva el derecho de los titulares de tales aguas privadas, procedentes de pozos o galerías en explotación, a ser adecuadamente indemnizados o compensados cuando sean privados de su uso por las causas previstas en el artículo 56 de la propia Ley de Aguas, ya que este precepto dispone la posibilidad de adoptar medidas, como la acordada en este caso por el Consejo de Ministros, sólamente para el dominio público hidraúlico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión.

Aunque, en virtud del apartado cuarto de la mentada Disposición Transitoria Tercera, dichas medidas pueden hacerse extensivas a los aprovechamientos de aguas privadas, ello no implica que se derogue para éstas el régimen general previsto por la Ley de Expropiación Forzosa, que obliga a indemnizar al particular que haya sufrido la privación del uso de las mismas por causa de utilidad pública, según establece el artículo 33.3 de la Constitución, que prohibe cualquier forma de incautación o confiscación, y, por consiguiente, también la del uso, aunque sea temporal, de las aguas de dominio privado.

No podemos admitir tampoco que, como sostiene la Administración demandada y opina el Consejo de Estado al evacuar su dictamen, no se haya producido una privación singular de derechos por haberse impuesto la prohibición de regar a una generalidad de usuarios, puesto que sólamente sufrieron tal privación los titulares de aprovechamientos de aguas subterráneas con destino a regadíos incluidos en la delimitación fijada por el Real Decreto que ordena la suspensión temporal de las extracciones, de manera que se produjo una lesión individualizada a determinados usuarios, la cual ha de conllevar una adecuada compensación.

Como declaramos, entre otras, en nuestras Sentencias de 14 de octubre de 1994 (recurso de apelación 7.318/90, fundamento jurídico tercero, nº 3) y 11 de febrero de 1995 (recurso de casación nº 1619/92, fundamento jurídico quinto), la raíz del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, configurada legalmente como una responsabilidad objetiva o por el resultado, se encuentra en la necesidad de que un ciudadano o "administrado" no soporte las consecuencias lesivas o dañosas de la actuación administrativa que tiene como finalidad el interés general, y así parece haberlo considerado también el Consejo de Ministros al desestimar el recurso de reposición deducido, en su día, por la propia entidad ahora demandante contra el referido Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, al expresar literalmente >.

La propia Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, en su artículo 53.2, contempla el resarcimiento de los perjuicios generados a unos titulares de aprovechamientos hidraúlicos en beneficio de otros cuando, con carácter temporal, se haya condicionado o limitado por el organismo de cuenca correspondiente el uso del dominio público hidraúlico para garantizar su explotación racional, por lo que no resulta coherente con tal régimen jurídico considerar como no indemnizables las limitaciones impuestas al dominio privado de las aguas mediante el ejercicio de la potestad conferida al Consejo de Ministros por el citado artículo 56 de la Ley de Aguas en circunstancias de sequías extraordinarias, de sobreexplotación de acuíferos, o en similares estados de necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o excepcionales.

Aunque tales limitaciones son aplicables, según el apartado cuarto de la Disposición TransitoriaTercera de la Ley de Aguas, a los aprovechamientos de aguas privadas, ello no supone que no se deban indemnizar conforme a lo establecido con carácter general para cualquier privación o limitación singular de derechos o intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social, conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 33.3 y 106.2 de la Constitución, 349 del Código Civil, 1, 120, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, razones que, unidas a las expuestas en nuestra precedente Sentencias de 30 de enero de 1996, conducen a la estimación de la acción ejercitada por la entidad demandante en los términos que seguidamente señalaremos, pues el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, protegido por el artículo 14 de la Constitución, relacionado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, como consagra el artículo 9.3 de ésta, y en conexión también con el derecho a la tutela judicial efectiva, contemplado por el artículo 24 de la propia Constitución, nos obliga a seguir el mismo criterio acogido anteriormente, al no existir razones para apartarnos del mismo, pues el indicado derecho fundamental, como declaramos en nuestras Sentencias de 18 de abril de 1995 (recurso de casación 1785/92, fundamento jurídico undécimo), 8 de noviembre de 1995 (recurso de casación 954/92, fundamento jurídico duodécimo) y 6 de febrero de 1996 (recurso de apelación 13.862/91, fundamento jurídico segundo "in fine"), siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, entre otras, en sus Sentencias 49/1982, 63/1984, 73/1988, 108/1988, 185/1988, 200/1989, 200/1990, 201/1990, 202/1990, 2/1991, 201/1991, 202/1991, 140/1992, 71/1993, 90/1993, 160/1993, 246/1993, 269/1993 y 306/1993, significa que un mismo Juez o Tribunal en el ejercicio de la potestad jurisdiccional no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos.

Por lo que respecta a la cuantía de la indemnización, el silencio tanto de la Administración en la vía previa como de su representante en el proceso ha de conducir a aceptar la reclamada por la entidad demandante, al tener como soporte el resultado de la prueba pericial presentada por esta entidad en el expediente administrativo, cuyo informe ha sido ratificado, en calidad de testigo en este proceso, por el Ingeniero Técnico Agrícola que lo emitió, ya que comprende un minucioso y razonado examen de los cultivos de la finca y su rendimiento, atendida la calidad de la tierra y la climatología, así como del que se hubiese podido obtener de haberse regado durante el periodo de suspensión de las extracciones de aguas subterráneas, cuyos sistemas de regadío se encontraban en perfecto estado de conservación, de los cultivos de riego habituales en la comarca, de las necesidades de agua según los cultivos, de las opciones posibles de cultivo al no contar con los riegos y de las fechas límite aconsejables para las siembras, todo ello según recogimos en el primero de estos fundamentos, en el que se declaran determinados hechos como probados.

También se solicitan por la demandante en la súplica de su escrito de demanda > de la cantidad reclamada como principal.

Es doctrina legal, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 2 de julio de 1994 (recurso 1299/87, fundamento jurídico decimoséptimo), 11 de febrero de 1995 (recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico undécimo), 9 de mayo de 1995 (recurso 527/93, fundamento jurídico octavo) y 6 de febrero de 1996 (recurso de apelación 13.862/91, fundamento jurídico cuarto) >.

El abono de los intereses legales de la cantidad que ha de compensar el perjuicio por responsabilidad patrimonial de la Administración constituye bien una forma equilibrada de resarcimiento total, al actualizar la deuda, bien una indemnización complementaria por demora en el pago de la cantidad que, como principal, debió satisfacerse en su día a fin de reparar el perjuicio.

Sea con uno u otro significado, lo cierto es que la Administración obligada al resarcimiento deberá pagar, como hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 14 de mayo de 1993, 22 de mayo de 1993, 22 de enero de 1994, 29 de enero de 1994, 2 de julio de 1994, 11 de febrero de 1995, 9 de mayo de 1995 y 6 de febrero de 1996, el interés legal de las cantidades exigibles como principal desde que éstas fueron reclamadas por los damnificados hasta su completo pago, contabilizándose año por año conforme al interés del Banco de España según el tipo fijado anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio, según establece el artículo 131.1 de laLey de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 37 a 84 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-.Administrativa.