STS, 2 de Noviembre de 2004

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "Que con desestimación del recurso interpuesto por el Letrado Don Juan Carlos Saiz Nicolas en representación de Mercantil Sobrino Hermanos, S.A., debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, sin costas".

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de Mercantil Sobrino Hermanos, S.A., presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 88 y 89 de la Ley de la Jurisdicción, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido la Procuradora de los Tribunales doña María del Ángel Sanz Amaro, en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Abogado del Estado como parte recurrida.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 5.4 y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, fundado en infracción del artículo 24 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, art. 65.1 y 65.2 de la Ley Jurisdiccional y concordantes y art. 88.1.a), c) y d), de la Ley de la Jurisdicción, y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, suplica a la Sala dicte sentencia estimatoria del recurso casando y anulando la sentencia recurrida, para emitir otra más ajustada a Derecho, en los términos que esta parte tiene interesados en este escrito, con los demás pronunciamientos a ello inherentes, y con expresa condena en costas a la Administración demanda.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso al Abogado del Estado éste formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dictar sentencia que desestime íntegramente las pretensiones de la recurrente, imponiéndole las costas preceptivas.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día diecinueve de octubre de dos mil cuatro, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SANTIAGO MARTÍNEZ-VARES GARCÍA, Magistrado de la Sala, que expresa la decisión de la misma

El recurso de casación ha sido interpuesto contra sentencia de la Audiencia Nacional de 25 de febrero de 2.000, que desestima el recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de indemnización formulada por Mercantil Sobrino Hermanos, S.A, a la Administración, en concepto de responsabilidad patrimonial por los perjuicios causados como consecuencia de la imposibilidad de regar las tierras de la recurrente por la promulgación del Decreto 393/88, de 22 de abril, que declaraba la sobreexplotación del acuífero 24 de Campo de Montiel y por aquellos otros que le sucedieron: Real Decreto 927/1988 y siguientes resoluciones de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 12-6- 89 (campaña 88/89) de prohibición de riego; 26-12-89 (campaña 89/90) de prohibición de riego; 11- 12-91(campaña 90/91) de supresión de riego; 13-12-91 (campaña 91/92) de prohibición de regar mas de 3 Has y posteriores. Reclama daños por los causados de 1988 a 1996.

La sentencia recurrida razona que las pretensiones de la actora (nulidad de las citadas disposiciones e indemnización de daños y perjuicios) están basadas en la tesis mantenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, que declararon que "la suspensión de las extracciones de aguas subterráneas de titularidad privada con destino a regadíos, dentro del perímetro definido en el anexo del Real Decreto 393/1988, tiene un claro significado expropiatorio y, por consiguiente, ha de ser adecuadamente indemnizada, según establece el artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa para otros supuestos equivalentes", criterio que es abandonado por completo con posterioridad, desde la sentencia de 18 de marzo de 1999, optando por el criterio mantenido en el voto particular de la de 14 de mayo de 1996, que considera el agua como un recurso único, cuya escasez o abundancia perjudica o beneficia a todos por igual, precisándose para su correcta administración y explotación medidas uniformes para todos los aprovechamientos, sean públicos o privados, medidas que son meras limitaciones del uso que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas, citando a su favor la sentencia precedente de 12 de junio de 1993, según la cual las medidas de carácter temporal adoptadas por Consejo de Ministros al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos.

Por nuestra parte señalaremos que esta doctrina se ha consolidado en numerosas sentencias posteriores (19 de septiembre de 2000, 22 de septiembre y 18 de diciembre de 2001 ó 20 de febrero de 2003, entre otras).

El recurso que resolvemos contiene un primer motivo que articula al amparo del art. 5.4. y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del art. 24 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, artículos 65.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción y 46.7, 46.10 y 56 de la misma. Sostiene que la Sentencia cree que la acción ejercitada estaba prescrita y que sobre esa cuestión no se le oyó como hubiera sido preceptivo hacerlo.

Junto a lo expuesto y sobre idéntica cuestión articula la mercantil recurrente un segundo motivo que acoge al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción y en el que invoca la infracción del art. 142 de la Ley 30/1992, así como los artículos 1.969 y 1.973 del Código Civil, art. 86 de la Ley Jurisdiccional, 24, 9 y 106 de la Constitución, y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El motivo a su vez lo desarrolla en varios submotivos hasta un número de siete y en los que se refiere a las normas citadas en el motivo y a distintas Sentencias en las que se apoya. Resolveremos sobre ellos de modo conjunto.

La cuestión que plantean los motivos dimana, a su vez, del fundamento de Derecho cuarto de la Sentencia de instancia en el que se afirma lo que sigue: "Hasta aquí la respuesta a la extensa demanda en cuanto al aspecto esencial de la fundamentación jurídica, pero aun cuando no se ha planteado abiertamente, la actora se anticipa al eludir cualquier aspecto de la posible prescripción de la acción para reclamar, y puesto que ella lo menciona, tendríamos que plantearnos nosotros por un principio de coherencia la posibilidad de reconocer resarcimiento al menos por la campaña 1987/88 tal y como hicimos con otro recurrente. La respuesta no obstante ha de ser negativa porque no se trata de un daño continuado y de valoración acumulada, sino, y lo hace la propia demanda, de un daño puntual en el tiempo centrado en cada campaña agrícola y con valor específico para cada una que es conocido o susceptible de serlo al finalizar cada ciclo. Esta consideración supone que se han superado todos los plazos de prescripción y sin que a ello obste el que el recurrente, en cuanto integrado en un colectivo, tenga impugnados disposiciones y resoluciones sucesivas porque la naturaleza jurídica de la acción y el objeto del procedimiento son absolutamente distintos en cada caso".

Los motivos no pueden prosperar; en primer término porque más que una motivación en la que se base la Sentencia para desestimar la pretensión ejercitada, lo que contiene el fundamento es un a modo de obiter dicta del que concluye, que, a mayor abundamiento, la acción estaba prescrita. Es decir la Sentencia resuelve el fondo de la cuestión planteada, a saber, que no es posible aceptar la acción de responsabilidad patrimonial pretendida porque no concurren los requisitos que para ello establece la legislación vigente, puesto que las decisiones adoptadas por la Administración produjeron lesiones en el patrimonio de los afectados por ellas que estos tenían el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, art. 141 de la Ley 30/1992 citada.

Y añade la Sentencia que además la acción estaba prescrita porque los daños reclamables no constituían "un daño continuado y de valoración acumulada, sino, y lo hace la propia demanda, de un daño puntual en el tiempo centrado en cada campaña agrícola y con valor específico para cada una que es conocido o susceptible de serlo al finalizar cada ciclo".

Pues bien, además de por lo expuesto, el motivo también habría de desestimarse porque efectivamente la prescripción concurría en relación con todas las campañas reclamadas a excepción en todo caso de la de 1.996 puesto que la reclamación se interpuso en vía administrativa en enero de 1.997.

En Sentencia de fecha 10 de junio de 2.004, dictada en el recurso 89 de 2.003, afirmamos que sostener esta posición es asumir que en el supuesto concreto que resolvemos se ha producido una reclamación sobre un daño permanente y no un daño continuado. Para llegar a esta conclusión nos acogemos a la jurisprudencia de esta Sala y Sección que califica los daños permanentes como aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto, aún cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que los daños continuados son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.

En este singular supuesto el daño se agotó en el mismo momento en el que la Administración, mediante las normas que de modo anual dictó, impidió o restringió a la demandante la realización de los riegos que hasta entonces le permitía el derecho al uso del agua que tenía concedido, siendo a partir de entonces permanente el resultado lesivo que se mantenía inalterable campaña a campaña según fuese el tenor de la disposición dictada. En consecuencia la reclamación era cuantificable año a año, y así debió ser objeto de las reclamaciones y por las cantidades que se establecieran en cada una de las campañas.

Varios son los motivos, además del expuesto, en los que se funda el recurso de casación que se acogen al apartado d) del número 1, del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, y así ocurre con el tercero y el sexto que invocan la infracción de la Disposición Transitoria Primera, apartado 3, y Disposición Transitoria Tercera, en relación con la Segunda y Cuarta y art. 56 de la Ley de Aguas de 1.985, artículos 1 y 120 de la Ley de Expropiación Forzosa y Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de enero y 30 de mayo del 1.996 y del Tribunal Constitucional 227 de 1.988. Nos ocuparemos de ambos conjuntamente.

Como ya expusimos en la Sentencia de diecinueve de septiembre de dos mil "la disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas se refiere tanto a los supuestos en que el titular de algún derecho sobre aguas privadas procedentes de pozos o galerías opte por su inscripción en el Registro de Aguas, previa acreditación de aquél, como aprovechamiento temporal de aguas privadas -respetándosele así ese derecho durante cincuenta años y reconociéndosele un derecho preferente a la posterior obtención de la correspondiente concesión administrativa de conformidad con lo prevenido en la Ley de Aguas-, como a aquellos otros en que el titular de algún derecho privado sobre aquel tipo de aguas opte por la no inscripción -conservando en ese caso su titularidad en la forma en que la venía ostentando, pero sin la protección administrativa derivada de la inscripción en el Registro de Aguas, con las consecuencias de la falta de protección que de la no inscripción se deriva-.

Así se infiere de lo dispuesto en el número 2 de la disposición transitoria tercera que analizamos. Las limitaciones al contenido del derecho de propiedad establecidas en el número 4 de dicha disposición son de aplicación a ambos supuestos, ya que la expresión "en todo caso" con que se inicia el apartado comporta que lo que se establece es de aplicación tanto en los supuestos del número primero como en los del número segundo.

No existe, pues, la infracción que se pretende en cuanto a la disposición transitoria tercera de la Ley de Aguas y tampoco existe infracción alguna respecto de la cuarta, párrafo 2º, la cual no guarda relación alguna con la cuestión que nos ocupa, ya que se refiere a la obligación de todos los titulares, sin distinción, de aprovechamientos sobre aguas privadas de declarar dicho aprovechamiento ante el organismo de cuenca.

En cuanto a la también alegada infracción del art. 120 de la Ley de Expropiación Forzosa se alega, en síntesis, que, "al ser el derecho de recurrente un derecho de propiedad privada, se le imposibilita o se le requisa su ejercicio mediante la prohibición de riego que impone el plan de explotación, por lo que nos encontramos ante un supuesto de privación singular del contenido esencial del derecho de propiedad de un particular típicamente expropiatorio contemplado genéricamente en el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa y específicamente en el artículo 120 de la misma".

Como también dijimos en la Sentencia antes citada "el argumento no puede prosperar, por cuanto el Tribunal Constitucional en sentencia de 29 de noviembre de 1988, al analizar la disposición transitoria tercera, número 4, declara que la misma carece de virtualidad expropiatoria por tratarse de prescripciones generales que delimitan el derecho de propiedad privada conforme al artículo 33.2 de la Constitución, de acuerdo con la función social que los bienes sobre los que recae están llamados a cumplir". Y añadíamos allí que "no cabe entender que estamos ante privación singular en los supuestos en que se limite el aprovechamiento para usos agrícolas en situaciones de sequía por estimar necesario el uso del agua para abastecimiento de poblaciones, puesto que tal decisión no es sino el ejercicio de la previsión contenida en el apartado cuarto de las disposiciones transitorias segunda y tercera para la superación de tal situación de sequía, cumpliendo el orden de prelación establecido en la Ley para la protección y conservación de los recursos hidráulicos".

Por último en cuanto a las Sentencias invocadas en los motivos, decir que su jurisprudencia ésta superada por la posterior de esta Sala, y así como hemos dicho en Sentencia de treinta de junio del corriente, "las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del art. 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 29 de noviembre de 1.998".

La misma suerte desestimatoria deben de seguir los motivos quinto, sexto según el escrito de preparación, y cuarto, que el escrito denomina quinto.

En cuanto al quinto, porque como decíamos también en sentencia de 20 de febrero de 2003, siguiendo la doctrina iniciada en la de 18 de marzo de 1999, "no existe equivalencia ni paralelismo alguno entre el supuesto contemplado por el artículo 53-2 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y el regulado por el artículo 56 de la misma, pues éste se refiere a circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad, en que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentren en tales circunstancias, y éstas fueron las medidas acordadas por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel, sin que supusiesen modificación de caudales en beneficio de unos y perjuicio de otros titulares.

El sometimiento de la propiedad privada de las aguas a decisiones administrativas como la adoptada por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel (Real Decreto 393/1988, de 22 de abril) constituye una delimitación ordinaria de tal dominio, de manera que, siempre que esta clase de medidas se adopten con la debida generalidad, como ha sucedido en este caso, no constituyen privación singular de derechos sino tan sólo la aplicación de una previsión legal que forma parte del estatuto jurídico de las aguas de dominio privado".

Por tanto estas cuestiones deben resolverse en el ámbito de esta jurisdicción, dada su naturaleza, por lo que no se ha producido defecto en el ejercicio de la Jurisdicción denunciado por el recurrente, en este mismo motivo invocando el apartado a) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción.

Por lo que se refiere al planteamiento general de la cuestión que se hace en el motivo cuarto, quinto según el escrito de preparación, contestaremos otra vez en los términos en que se expresa la mencionada sentencia de 20 de febrero de 2003: "la vigente Ley de Aguas está inspirada en la concepción básica de ser el agua un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas (párrafo segundo del Preámbulo de la Ley de Aguas), recogida en el artículo 1-2 de dicha Ley, al disponer que «Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidraúlico».

El planteamiento jurídico de ser las aguas continentales un recurso único integrado en el ciclo hidrológico no es sino la incorporación al régimen jurídico de las aguas de un principio de la física, que no puede quedar en una mera afirmación retórica de la Ley, sino que ha de producir los consiguientes efectos jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento.

Siendo el agua un recurso único sólo cabe su correcta administración y su explotación racional a través del establecimiento de medidas uniformes para todos los aprovechamientos, ya sean a título de propietario, concesionario o mero usuario, pues lo contrario supondría beneficiar a unos en perjuicio de los otros, de manera que si al titular de aguas subterráneas de propiedad privada se le permitiese continuar con los riegos no sólo haría uso del agua de su propiedad sino que se beneficiaría del resto del agua en detrimento de los no regantes, cuyo sacrificio posibilita que el recurso único no se agote, y, por consiguiente, al compensar económicamente a aquél por la prohibición de regar temporalmente, se le deja absolutamente indemne de un coste que experimentan el resto de los concesionarios o usuarias de las aguas, quienes, para evitar que el recurso desaparezca, dejaron de regar y además se verían obligados a indemnizar a quien se está beneficiando, igual que ellos, del ahorro del agua".

El recurso contiene un motivo séptimo que se articula al amparo del apartado c), del número 1, del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción para que en el supuesto de que se case la Sentencia se tengan en cuenta los daños experimentados y sobre los que aquella nada expuso.

A la vista de lo hasta aquí razonado, es obvio que, tampoco este motivo puede prosperar, toda vez que la Sentencia recurrida ha de ser confirmada

Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, de acuerdo con el artículo 139-2 de la Ley de la Jurisdicción.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN