STS, 3 de Marzo de 1999
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 323/1994 |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación nº 323/94, interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel, en nombre y representación de la entidad "Bahía del Sur S.A.", contra el auto dictado en fecha 16 de Junio de 1993 (confirmado en súplica por el de 22 de Septiembre de 1993) por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), por el que se acordó el archivo de las actuaciones de ejecución de la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo nº 639/84. Han sido partes recurridas la Junta de Andalucía, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María representado por el Procurador Sr. Infante Sánchez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) y en periodo de ejecución de sentencia dictó auto de fecha 16 de Junio de 1993, (confirmado en súplica por el de 22 de Septiembre de 1993), ordenando el archivo de las actuaciones, al entender cumplida y ejecutada la sentencia dictada en fecha 23 de Noviembre de 1990 en el recurso contencioso administrativo nº 639/84. Notificado dicho auto a las partes, por la representación de la entidad demandante "Bahía del Sur S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 3 de Noviembre de 1993, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de Diciembre de 1993, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando los autos recurridos y dictando resolución con los siguientes pronunciamientos: 1º.- Que la licencia de obras otorgada por la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz, el 23 de Noviembre de 1990, con los condicionamientos pertinentes, no ejecuta la sentencia dictada en las presentes actuaciones.
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- Que la Administración del Estado, a través de la Jefatura de la Demarcación de Costas competente, y por tratarse de una licencia para construir que fue indebidamente denegada en el año 1983, según sentencia firme dictada en estas actuaciones, debe realizar el deslinde de la Zona Marítimo Terrestre, en la parte correspondiente a las parcelas 1 y 2 de la Urbanización "Las Redes", de El Puerto de Santa María, por donde tenía sus límites en el citado año 1993, concediendo por tanto la autorización pertinente para edificar en lo que hoy constituye zona demanial.
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- Que el Excmo. Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, modifique adecuadamente la actual calificación del suelo correspondiente a las parcelas 1 y 2 de la Urbanización "Las Redes" del citadomunicipio, calificándolo como suelo urbano apto para la construcción de 131 viviendas tal como se permitía, según la sentencia, en el año 1983, para el eficaz cumplimiento de la misma.
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- Subsidiariamente, y para el supuesto de no accederse por la Sala a los anteriores pedimentos, que se opte por la sustitución del cumplimiento específico acordándose que las Administraciones afectadas, la Estatal, la Autonómica y la Municipal vienen obligadas, solidariamente, a pagar a BAHÍA DEL SUR, S.A. la indemnización que proceda en los términos regulados por la Ley del Suelo, cuando se reduce el derecho edificatorio, ordenando la cuantía y el Órgano de la Administración que se hará cargo de la misma"
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de Diciembre de 1994, en la cual se ordenó dar traslado a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que pudieran oponerse al recurso formulado de contrario.
Por escrito presentado en fecha 24 de Enero de 1995 el Procurador Sr. Cuevas Villamañán (luego sucedido por el Procurador Sr. Infante Sánchez) presentó, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, escrito de oposición al recurso de casación, en el cual, tras exponer los fundamentos que a bien tuvo, solicitó la confirmación de los autos recurridos.
Por escrito presentado en fecha 8 de Mayo de 1995 el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de ésta, presentó escrito de oposición, en el cual, tras exponer los argumentos que tuvo por convenientes, solicitó que se inadmitiera el recurso de casación o, en otro caso, lo desestima, y, para el caso de que se declare el derecho del recurrente a ser indemnizado, absuelva a la Junta de Andalucía de esa condena a indemnizar.
Por providencia de fecha 30 de Diciembre de 1998, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de Febrero de 1999, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación el auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 16 de Junio de 1993 (confirmado en súplica por el de 22 de Septiembre de 1993) por el cual se acordó archivar las actuaciones de ejecución de la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo 639/84, por considerarla ya cumplida y ejecutada.
Para una correcta comprensión del caso planteado conviene dejar constancia de los siguientes datos:
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- Por Resolución de fecha 14 de Noviembre de 1983 del Consejero de Política Territorial y Energía de la Junta de Andalucía (actuando por avocación de competencia de la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz, que a su vez actuaba por subrogación ante el silencio del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María), se denegó la licencia solicitada por la Sociedad Cooperativa Limitada de Viviendas CABAN para la construcción de dos edificios de nueva planta de 131 viviendas de Protección Oficial en las parcelas 1 y 2 de la Urbanización "Las Redes", de dicho término municipal.
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- Contra dicha resolución denegatoria interpuso recurso de reposición la entidad "Bahía del Sur S.A.", propietaria de tales parcelas, que alegó tener convenido con aquella Cooperativa la compraventa de esas fincas para la construcción de 131 viviendas y que tal compraventa había sido rechazada por la Cooperativa a causa de la denegación de la licencia. El recurso de reposición fue desestimado por resolución de 13 de Marzo de 1984.
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- Interpuesto por "Bahía del Sur S.A." recurso contencioso administrativo, (que se tramitó con el nº 639/84), se dictó en él la sentencia de fecha 30 de Septiembre de 1985, (confirmada en apelación por el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 29 de Noviembre de 1988). Esta sentencia fue estimatoria, anuló el acto denegatorio de la licencia y declaró "el derecho de la entidad recurrente a la obtención de la licencia solicitada con los condicionamientos pertinentes". (Tales condicionamientos --- como se dice en el fundamento de Derecho Séptimo--- hacían referencia sólo a la diferencia en el trazado de una de las escalinatas y al acceso a las parcelas).
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- Por escrito presentado en fecha 16 de Abril de 1990 la entidad demandante promovió incidente de ejecución de sentencia, alegando que el planeamiento había sido modificado en el intermedio, y queahora calificaba las parcelas como sistema general de espacios libres, razón por la cual se solicitaba que se declarara la imposibilidad de ejecutar la sentencia, y que se condenara a la Administración a indemnizarle sustitutoriamente.
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- Tramitado en forma tal incidente, se dictó auto de fecha 28 de Septiembre de 1990, declarando el derecho de "Bahía del Sur S.A." a que se ejecutara en sus propios términos la sentencia dictada en el proceso, ordenando a la Junta de Andalucía que expidiera la licencia de obras solicitada en el plazo de diez días. Dicho auto fue confirmado en apelación por el Tribunal Supremo en fecha 3 de Septiembre de 1992.
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- Por escrito presentado en fecha 12 de Febrero de 1993 la parte actora promovió un segundo incidente, poniendo de manifiesto que si bien la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz había otorgado la licencia en resolución de 23 de Noviembre de 1990, el actual Plan General de El Puerto de Santa María y la entrada en vigor de la Ley de Costas impedían llevar a la práctica el derecho de edificación que la licencia conlleva; y solicitó se concediera la licencia sin más dilación, exigiendo del Ayuntamiento la modificación puntual del Plan General en lo que afecta a las parcelas 1 y 2 de la Urbanización "Las Redes", aprobado en 1974, o que, respetando el legítimo derecho del Ayuntamiento a ordenar la Ciudad, indemnice mediante el sistema de permuta, la licencia a otorgar, con otra sobre terrenos de su propiedad, equivalente a la anterior, o mediante indemnización económica en que se valore la licencia no otorgada. Tramitado en forma este incidente, terminó en el auto aquí impugnado, de 16 de Junio de 1993 (conformado en súplica por el de 22 de Septiembre de 1993), que ordenó el archivo de las actuaciones, a la vista de haberse ya concedido la licencia por la Comisión Provincial de Urbanismo de Cádiz de fecha 23 de Noviembre de 1990, quedando así ejecutada la sentencia, según el Tribunal de instancia.
Contra esos autos ha formulado la entidad "Bahía del Sur S.A." recurso de casación, en el que articula dos motivos de impugnación, a saber, primero, infracción del artículo 24.1 de la Constitución Española, que incluye, en el derecho a la tutela judicial efectiva, el derecho a la ejecución de las sentencias, con un derecho sustitutorio de indemnización para el caso de que la ejecución en sus propios términos no sea posible, tal como dispone el artículo 18-2 de la ley Orgánica del Poder Judicial; y, segundo, infracción del artículo 105 de la Ley Jurisdiccional.
La Junta de Andalucía esgrime, como parte recurrida, dos causas de inadmisión que han de ser rechazadas, pues, por un lado, los motivos de casación esgrimidos de contrario son claros y precisos, como se ve, y, por otro, no es cierto que el recurso de casación se funde en un "nuevo relato de hechos", sino que la historia que en él se cuenta no incluye ningún hecho que no constara ya en la instancia.
El primer motivo de casación debe ser estimado.
La sentencia de cuya ejecución se trata declaró "el derecho de la entidad recurrente a la obtención de la licencia solicitada", y no puede pensarse que esa obtención se consigue mediante la entrega de un papel llamado "licencia" que resulte completamente inútil para poder llevar a cabo la construcción pretendida en su día.
El derecho a la licencia que la sentencia contiene se retrotrae al momento en que fue indebidamente denegada, y no pueden serle opuestos posteriores cambios urbanísticos o de legislaciones sectoriales, ya que en tal caso el tiempo que requiere la tramitación de las distintas instancias procesales haría inútiles una gran parte de los derechos urbanísticos reconocidos en las resoluciones judiciales.
Naturalmente que tales cambios normativos posteriores pueden incidir en la forma de ejecutar las sentencias, pero no en la ejecución misma. La procedencia de declarar inejecutables las sentencias en ciertos casos por imposibilidad legal de ejecución en razón del posterior cambio de planeamiento urbanístico ha sido admitida por esta Sala en sentencia de 30 de Noviembre de 1996, dictada en el recurso de casación 6872/93, con base no sólo en el artículo 107 de la Ley Jurisdiccional sino también en el 18-2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de Julio de 1985. En igual sentido, sentencia de 22 de Enero de 1997 (casación 6061/93) y sentencia de 25 de Junio de 1998 (casación 7358/94).
Esto es lo que ocurre en el caso de autos. Según declaró la sentencia, la construcción pretendida era legal cuando se solicitó, y sólo las variaciones normativas posteriores la hacen imposible. De un lado, la modificación del Plan General Municipal de El Puerto de Santa María, que años después de la solicitud, calificó las parcelas como sistemas generales de espacios libres, y de otro, la promulgación de la Ley de Costas 22/88, de 29 de Julio, que entró en vigor el día 29 de Julio de 1988.Y no puede decirse que si la entidad demandante no pudo construir fue por culpa suya, visto que por acuerdo de 23 de Noviembre de 1990 se le concedió la licencia. Porque lo cierto es que antes de esa fecha ya habían ocurrido los cambios mencionados: la entrada en vigor de la Ley de Costas se produjo, como queda dicho, el día 29 de Julio de 1988, y ya por Orden de 18 de Octubre de 1989 se ordenó iniciar el deslinde de la zona marítimo terrestre en el lugar de autos; y respecto del planeamiento municipal, el propio Sr. Secretario del Ayuntamiento certificó, en fecha 21 de Diciembre de 1989, que las parcelas de que se trata formaban ya parte del sistema general de espacios libres.
De forma que la entidad demandante nunca pudo hacer uso de la licencia, porque ya en la fecha de su otorgamiento (23 de Noviembre de 1990) había obstáculos jurídicos que lo impedían.
Deben pues, ser revocados los autos impugnados, por cuanto, haciendo abstracción de todas estas consideraciones, declaran sin más ejecutada una sentencia que en realidad no lo está, contrariando con ello, de la forma más acusada posible, la sentencia firme. (Artículo 94-1-c) de la Ley Jurisdiccional).
La revocación de los autos impugnados exige entrar en el estudio de la cuestión debatida y resolverla con arreglo a Derecho. (Artículo 102-1-3º de la citada Ley).
Lo cual implica resolver cuatro cuestiones, que son las siguientes:
La referente a la forma en que se ha de ejecutar por sustitución la sentencia que no lo puede ser en sus propios términos.
La forma no puede ser otra que la indemnización correspondiente (artículo 18-2 de la L.O.P.J.), ya que las otras alternativas que propone la entidad demandante (v.g. orden de realización del deslinde marítimo terrestre de una determinada forma, orden de modificación del Plan General, etc) aparte de contradecir lo solicitado en el primer incidente, que fue sólo la correspondiente indemnización, exceden de lo que por vía de ejecución de sentencia pueden realizar los Tribunales, a la vista de lo que establece el citado artículo 18-2.
La referente a qué persona debe recibir la indemnización.
Esta no puede ser otra que la entidad demandante, la anónima "Bahía del Sur S.A.", ya que fue a su favor que la sentencia declaró el derecho correspondiente.
La referente a la base sobre la que debe ser calculada la indemnización.
El interés que la entidad demandante tenía en el pleito no era el de la edificación directa, pues no fue ella quien solicitó la licencia. La explicación de su interés la dio en su demanda, cuando dijo que tenía celebrado un contrato preparatorio de compraventa con la Cooperativa CABAN y que la denegación de la licencia hizo que ésta no acometiera la adquisición de las parcelas.
Así que la indemnización habrá de girar sobre los daños y perjuicios que a la entidad "Bahía del Sur
S.A" se le produjeron como consecuencia de la frustración de la compraventa en cuestión.
La referente a la Administración que debe pagar la indemnización.
Siguiendo lo dicho en ocasiones semejantes por este Tribunal Supremo, declararemos la responsabilidad solidaria de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (sentencias de 15 de Noviembre de 1993 y de 2 de Febrero de 1999), sin perjuicio de las relaciones entre ambas Administraciones. Esta responsabilidad solidaria se basa en la circunstancia indudable de que ambas Administraciones cooperaron con actos o inactividades propias a la producción del daño: el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María dejando de resolver y de conceder aquello a lo que venía obligado, y la Junta de Andalucía denegando improcedentemente la licencia que debía haber otorgado. (El Ayuntamiento recurrido pretende excusarse de esta obligación alegando que no recurrió él (sino la Junta) la sentencia que reconocía el derecho a la licencia, que entonces podría haberse hecho efectiva si la sentencia no hubiera sido impugnada. Sin embargo es lo cierto que en aquél momento no existía tampoco ningún inconveniente para que el Ayuntamiento, a la vista de la sentencia, hubiera concedido la licencia, lo que no hizo, de suerte que no puede ahora sacar provecho de su propia falta de diligencia).
Al declararse haber lugar al recurso de casación no haremos condena en las costas del mismo; tampoco existen razones que aconsejen hacerla respecto de las causadas en la instancia. (Artículo102-1 L.J.).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 323/94 interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel, en nombre y representación de la mercantil "Bahía del Sur S.A.", contra el auto dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) en fecha 16 de Junio de 1993 (confirmado en súplica por el de 22 de Septiembre de 1993), por el cual se decretó el archivo de las actuaciones de ejecución de la sentencia dictada en fecha 30 de Septiembre de 1985, en el recurso contencioso administrativo nº 639/84, y en consecuencia:
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- Revocamos y anulamos tales autos.
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- Declaramos que la sentencia de fecha 30 de Septiembre de 1985 dictada en el recurso contencioso administrativo nº 639/84 no ha sido aún ejecutada.
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- Declaramos la misma inejecutable por imposibilidad legal.
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- Declaramos que como consecuencia de tal imposibilidad la entidad "Bahía del Sur S.A." tiene derecho a recibir la correspondiente indemnización, la cual alcanzará los daños y perjuicios sufridos por ella como consecuencia de la frustración del contrato preparatorio de compraventa de las parcelas cuestionadas con la Cooperativa CABAN; daños y perjuicios que habrán de fijarse previa la tramitación del correspondiente incidente ante el Tribunal de instancia.
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- Declaramos que dicha indemnización debe ser satisfecha solidariamente por la Junta de Andalucía y por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, sin perjuicio de las relaciones entre ambas Administraciones.
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- No hacemos condena en las costas de instancia ni en las de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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